摘要：国际公共产品是指所有国家、人民和各代人受益的，具有非排他性和非竞争性的产品。国际公共产品过去主要由霸权大国或其操控的国际组织提供。随着新兴力量的崛起，国际治理体系发生改变。自发的国际合作和国际集体行动成为当今世界提供国际公共产品的主要方式。中国从国际规则的追随者转变成国际规则的引领者和制定者，从国际公共产品的被动接收方变成了主动提供方。“一带一路”倡议成为广受欢迎的全球公共产品。
关键词：全球公共产品；搭便车；“一带一路”倡议
什么是国际公共产品？
1999年，联合国开发计划署出版的《全球公共产品：21世纪的国际合作》一书对国际公共产品作出了定义。一种产品如果具有消费上的非竞争性和受益上的非排他性，事实上就是公共产品；如果它能使所有国家、人民和各代人都受益，就是全球公共产品。国际公共产品同样具有消费的非排他性和非竞争性。根据是否满足两个基本特性，国际公共产品可分为纯全球公共产品和准全球公共产品。纯全球公共产品很少，其受益者包括所有国家、群体和世代，如臭氧层保护、知识等。常见的大都是准全球公共产品。准全球公共产品具有广泛性趋势，如疫情防控、预防恐怖主义等。
在国际关系中，相当多的国际公共产品具有“非竞争性”的特性，比如国际组织、国际法、国际惯例、地区安全、国际贸易和金融系统的稳定，以及其他诸如国际规则和秩序等“国际基础设施”。这些公共产品都具有一个共同的特征，即至少在一定范围内，新添一个国家进行消费并不必然会带来原有消费国消费量的减少。一些国际公共产品具有不完全的非竞争性，而国家并不总是在相同水平上消费公共产品。在大多数情况下，国际公共产品更接近于“俱乐部产品”。“俱乐部”成员对该产品进行集体消费，而“俱乐部”之外的国家则被排除在消费之外，一国要进入“俱乐部”需要跨越一定门槛。在国际关系实践中，国际公共产品“门槛”的设置实际上比简单的贡献门槛复杂得多。国际公共产品门槛常常是由主要大国或合作发起国设立，包括对参与合作设定预备条件以及对合作中权利、义务和责任的协定和规定等。
当今世界面临着百年未有之大变局，政治多极化、经济全球化、文化多样化和社会信息化潮流不可逆转，各国间的联系和依存日益加深，但也面临诸多共同挑战。粮食安全、资源短缺、气候变化、网络攻击、人口爆炸、环境污染、疾病流行、跨国犯罪等全球非传统安全问题层出不穷，对国际秩序和人类生存构成严峻挑战。世界和平、区域合作、自由贸易、经济增长、金融稳定、环境保护、疫情防治、知识产权保护、度量衡与标准的统一等大量容易产生外部效应的国际公共产品已经成为经济全球化与国际关系中的重要议题，对世界的发展、稳定与安全都产生了深远影响。不论人们身处何国、信仰如何、是否愿意，实际上已经处在一个命运共同体中。各国人民和政府都认识到，本国的国家安全在很大程度上取决于遥远的团体和政府的行动和态度。
由于全球性问题的日益突出，单个国家不愿也无力解决这些问题，这就要求国家之间相互合作、共同提供国际或全球公共产品。承认国际公共产品的存在以及保证国际公共产品的提供在今天的全球化世界中对于促进国家和个人的福利具有核心意义。
同样的，集体行动困境不仅发生在国内不同主体之间，也发生在国家或地区之间。每个国家都追求自身利益最大化，在本国可以支配的资源一定的条件下，都希望尽可能地搭其他国家的便车，而不希望其他国家搭本国的便车，从而在国际范围内出现公共产品供给不足，出现国际或全球范围内的集体行动困境。在没有一个超国家权力实体进行强制课税的情况下，自发的国际合作和国际集体行动就成为当今世界提供国际公共产品的主要方式。
国际公共产品生产与提供方式
（一）当前国际公共产品的提供方式
实践中，国际公共产品的提供分为三类。一类是由单个国家提供，以美国为典型代表，背后的依托是霸权稳定理论。霸权稳定理论认为，在缺少世界性政府强制约束个体国家行为活动和按责任分配资金负担的情况下，国际体系诸如国际安全和对外援助、自由的贸易体系、稳定的货币体系等国际公共产品，只有霸权主义国家有能力和意愿提供。现实中也的确出现过类似情形，如二战以来，美国主导的霸权模式在国际公共产品的提供上作出了巨大的贡献。在经济领域，根据贸易与投资自由化等原则与规范，美国主导建立起了以国际货币基金组织、世界银行集团、世界贸易组织、联合国贸易和发展会议等为载体的国际经济制度，有效维护了战后世界经济的稳定，为后续经济的繁荣发展奠定了制度基础；在政治领域，美国主导成立的联合国组织，至今仍是维护国际和平与稳定事业中的中流砥柱；在安全领域，美国积极组织签署的“北约”、“部分禁止核试验条约”、 “核不扩散条约”，为全球安全和地区稳定提供了机制保障。
另一类是区域性联合供给模式，这是在区域经济一体化驱动下产生的国际公共产品的供给模式。这种模式的特点和优点在于：国际公共产品供给成本通过协商分摊，可以有效防止和排除国际公共产品被霸权国家“私物化”；其涵盖范围较小，各参与国的利益和偏好较一致，较易分类和归总，能够有效避免全球性国际公共产品供给中普遍存在的“搭便车”行为；能够根据本地区不同类型国家的需求，因地制宜，提供更有针对性的更符合本地区需求的公共产品。比较有代表性的是欧盟。
第三类是政府间国际组织，这是为解决全球公共问题而搭建的一种较为稳定、制度化和常设的国际性固定论坛，旨在通过外交磋商、协调关系、努力合作，进而达成共识，为某些国际公共问题收集、提供信息并进行某些管制分配。例如联合国、经合组织、7国集团和20国集团等等。这类提供模式本质上是国际合作，虽然理论上是提供国际公共产品的优选，但其严重依赖于各国政府的意愿，且在实际操作中还面临治理、融资等问题。
（二）国际公共产品提供的理论分析
从国际公共产品的本质特征来看，同一般的国内公共产品一样，国际公共产品也具有非竞争性和非排他性，即一旦产生并提供给一方时，就不能排除其他各方享用，并且其中一方消费量的增加不会影响其他各方的使用，这就意味着，部分群体有不付出任何成本就能享受国际公共产品的机会。而且，国际公共产品的外部性更强，没有可明确区分的受益对象，受益范围不仅可能波及全球，甚至还会造福世代。作为理性经济人，每一方都有动机等待另一方提供而自己无偿享用，通过“搭便车”的方式获得巨大的好处，因而如果由市场或单独的私人部门提供会导致公共物品供给不足甚至没有供给的后果。
即使不考虑“搭便车”问题，各国从自身角度出发，也会带来国际公共产品供给不足的问题，因为各国政府往往更倾向于获取短期利益，即使达成了国际公共产品的长期目标共识，也面临着需求量、偏好和优先顺序的差异。如气候变化对不同国家的影响程度不同，有的国家甚至能在短期内获益，因而对国际公共产品“好”的定义会产生分歧，在短期成本效益驱动下，单个国家的参与动力自然相对较弱。
从这两方面的分析，不难发现，仅由单个国家提供国际公共产品的方式不可取，会带来市场失灵、资源配置无效率等弊端，即使美国在霸权利益的驱动下主动提供一些国际公共产品，但凭一国之力，供应量难以满足现今经济一体化、区域一体化、贸易全球化等的巨大需求，且其对环境、健康等国际公共产品的提供动力也会相对不足，不过需要注意的是，这并不是否认各国在提供国际公共产品中的作用。区域性联合供给模式，更适用于受益范围特定的国际公共产品，而这里的讨论更侧重于各国政府乃至全人类所需的公共产品，因而现有模式下只有通过政府间国际组织，也就是国际合作来提供了。
国际合作提供模式下也有一些问题亟待解决，主要是“国际”特色难题，如“最薄弱环节”和“总和”问题。在需要多国甚至各个国家参与并充分遵循共同做法的情况下，无论哪一个国家违规，会极大侵蚀整体的成功，最典型的例子是传染病的消除；还有一些国际公共产品，是各个参与者努力的加总结果，比如气候变化的延缓或改善。这些都需要全球坚持长期合作，但这种合作，权威性和合法性有限，没有相应的良好机制加以巩固，很难长期维系。另外，国际公共产品的提供，会涉及国家主权问题。正如前面提到的，国际公共产品的形成需要国际间长期合作，而将这种合作以制度化方式稳定下来，必然要求各国接受主权限制约束，或者协定的遵守情况要接受国际监督，这给各国接受合作的意愿增加了高度的不确定性，也削弱了合作的前景。更重要的是，在这种模式下，如何保障提供国际公共产品的稳定资金来源？
（三）国际公共产品提供方式的展望
1. 提供主体的选择与优化
要解决国际公共产品提供的难题，首先要明确的是由谁来提供。通过理论分析，已经排除了实践中的霸权提供和地区性联合供给模式，比较可行的是国际合作的提供模式。但也有一些声音提出，在地方和国家层面，公共产品的提供通常由国家组织，国家有权征税、监管，甚至强制确保这种提供，而在全球一级，也可以仿效建立一个世界政府，将国际公共产品的供给制度化。但事实上，要建立一个凌驾于各国之上的超国家政府不太现实，至少在短期内不太可能。因为一方面，这会侵犯各民族国家的主权，必然遭致抵触；另一方面，在这个“政府”中各方利益冲突和民主代表问题也难以调和，更不用说其中征税、招募、监管等权力等分配了。
因此，通过国际合作或国际组织提供国际性公共产品，仍然是目前最有讨论价值的方案。正如前面提到的，国际合作也有一些需要完善的地方，最突出的问题是，当前虽然有一些国际组织在提供国际公共产品，但大多各自行动，缺乏一个明确的领导力量，且在全球化的深入发展下，新的全球治理难题层出不穷，对国际公共产品的需求迅速增长，而传统的国际规则已不再适应新的需要。针对这些情况，联合国提议建立一个新的非正式论坛——全球25国论坛，把最负责、最有能力和最有代表性的发达国家和发展中国家的国家元首和政府首脑以及其他集团和区域的有关代表聚集在一起，通过与现有的正式机构建立适当的联系，以大大促进为实现共同目标所需的国际政策、机构和融资改革。作为领导力量，这一机制的建立需要注意几个关键点：
（1）该论坛必须与更广泛的谈判和决策进程相匹配，必须加强正式机构并使之更为有效。这有利于确保所有国家都有机会表达偏好，并参与授权或拒绝行动，即使方向最初由全球25国设定。各主要国际机构决策机制的合法性受到质疑，对这一进程构成重大障碍，需要进行结构改革，如调整联合国安全理事会、基金组织和世界银行理事机构以及更广泛的联合国系统的机制和代表性，以反映其在促进发展和管理全球问题方面的双重作用。
（2）必须建立有效的治理和问责机制。首先是提高透明度，提高国际机制的效力，这种改革也将有助于国家动员和资源承诺。更进一步，在改善主要国际机构的治理并提高其合法性时，需要特别注重各国的代表权和发言权。如对于货币基金组织，应在管理中更加重视代表性最不足的国家，以便更好地反映世界经济不断变化的结构。对世界银行，发展中国家应在董事会中有更广泛的代表。货币基金组织和世界银行董事会几乎完全相同的组成已经过时，应由更好地代表主要利益攸关者利益和各组织任务的董事会取代。另外，改进关于全球公共产品的成本和收益的数据、更好地监测遵守国际义务的情况、对国际机构的业绩进行独立评价这三项改革，也能加强国际机构的治理、问责制和有效性。
2. 融资方式的改进
国际公共产品提供的一个核心问题是如何融资，这在以国际组织为主体的提供中尤为突出。目前，国际公共产品的资金来源以国际援助为主，但这存在很大的不确定性和不稳定性，难以应对供给不足的问题，需要探索增加全球公共产品的方法。需要注意的是，增加对全球公共产品的融资可能会排挤传统的发展援助，因而各国政府必须确保全球公共产品的支出是官方发展援助之外的支出。为国际公共产品进行额外融资，可以从这些方面着手：
（1）更好地利用现有资源。公众对国际公共产品的需求感知度可能相对不高。如果政府要让持怀疑态度的公众相信投资于全球公共产品的价值，就必须要更好地利用现有的资源，如上文提及的改善治理和加强国际机构的问责制，加强打击腐败和洗钱等，为行动树立良好的公信力，提高多边合作的信誉，为全球公共产品的融资提供基础。
（2）改善国际公共产品的国家融资系统。国际公共产品的融资虽然很多涉及各国家或其他主体的分配问题，但最后还是要落脚到各国的资金提供，需要对国家融资系统予以重视。具体可以从这些角度出发：一是修订国家预算机制，使其在国外开支方面有更大的灵活性，可以考虑设置单独的国际公共产品支出项目，同时用国内的部门预算来支付这些部门内的国际活动和能力建设。二是可以在经合组织统计数据中为全球公共物品引入一个跟踪支出的技术支持，并公布全球公共支出的“排行榜”，以激励各国政府。另外，经合组织要在与主要发展中经济体日益加强合作的背景下详细说明其合作机制，因为这些经济体也是全球公共产品支出的重要贡献者。三是兑现增加发展援助拨款的承诺，并确保为发展活动提供充足的资源。
（3）利用税收筹资渠道。税收是公共产品的主要资金来源，具有强制性、无偿性和固定性等优势。国际性公共产品也可以借鉴这一模式，而且对一些国际性税种课征，不仅可以为国际公共产品的提供筹资，本身也有利于矫正一些不当行为，完善国际公共产品的提供。如碳税、航空税等环境类国际性税种，可以激励企业改善技术，重视节能减排，实现可持续发展；货币交易税、金融交易税有利于维持国际金融市场的稳定和减少投机性交易。然而，与国内税种依靠政府强制力征收不同，国际性税种没有超国家的世界性政府作为背书，是各国对部分征税权的让渡，需要特别关注国际间税收关系的协调以及国家内部的遵从等问题。
中国角色的转换和高质量共建“一带一路”
70多年来，在中国共产党领导下，中国发生了翻天覆地的变化，创造了人类历史上前所未有的发展奇迹。中国用几十年时间走完了发达国家几百年走过的发展历程，经济总量跃居世界第二，全面建成小康社会，14亿多中国人摆脱了物质短缺，享有前所未有的尊严和权利。这不仅是中国的巨大变化，也是人类社会的巨大进步，更是中国对世界和平与发展的巨大贡献。中国在全球治理中不断贡献着中国智慧、中国力量，在全球治理中发挥着越来越重要的作用，中国在全球治理中的角色由以前的参与者、建设者逐步转为引领者。
人类只有一个地球，各国共处一个世界，2012年11月中共十八大明确提出倡导“人类命运共同体”意识。习近平总书记表示，国际社会日益成为一个你中有我、我中有你的命运共同体。面对世界经济的复杂形势和全球性问题，任何国家都不可能独善其身、一枝独秀。当今世界正处于百年未有之大变局，世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展，和平与发展仍是时代主题，同时，全球深层次矛盾突出，不稳定性不确定性增多。新冠疫情的暴发使整个世界处于更大的危机之中，当前的处境再次证明，各国休戚与共，命运紧密相连。我们必须要团结不要分裂，要合作不要对立，要共担责任不要诿过他人，只有这样，我们才能营造出开放、包容、普惠、平衡、共赢的发展环境，共同把发展的“蛋糕”越做越大，形成互利共赢的利益共同体。
习近平主席在2013年先后提出构建人类命运共同体理念和共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。共建“一带一路”倡议提出10年来，在各方的共同努力下，共建“一带一路”从中国倡议走向国际实践，中国的国际话语权大幅跃升。共建“一带一路”不仅给相关国家带来实实在在的利益，也为推进经济全球化健康发展、破解全球发展难题和完善全球治理体系作出了积极贡献，尤其是显著促进了发展中国家的基础设施，带动广大发展中国家经济社会显著发展，开辟了人类共同实现现代化的新路径，推动构建人类命运共同体落地生根。
共建“一带一路”倡议以共商共建共享为原则，以和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝绸之路精神为指引，以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为重点，已经从理念转化为行动，从愿景转化为现实，从倡议转化为全球广受欢迎的国际公共产品。虽然面临着各种新旧挑战，“一带一路”倡议已经是名副其实的全球资源共享、共同繁荣、共同发展之路，国际合作的最佳实践。此外，中华民族历来有立己达人、兼济天下的情怀。中国发展得益于国际社会，也始终不忘回馈国际大家庭，为国际社会提供更多更好国际公共产品。
（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院、长江经济带研究院、国际货币研究所和财税研究所研究员）
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