2017年10月12日，美国国务院发表声明称，美国决定退出教科文组织，这一决定是美国出于“不断增加的会费欠款、教科文组织未进行根本性改革以及该组织长期针对以色列的偏见”等关切作出的。

　　（一）教科文组织抵制型策略的具体表现

　　面对美国特朗普政府的“退群”行为，教科文组织由于所需资金和专业网络资源集中度较低，且主要大国未与美国的政策立场保持一致，因此更易获得替代性资源，于是采取了抵制型策略来应对美国的退出。在话语方面，教科文组织博科娃和阿祖莱两任总干事都对美国的“退群”行为表达了不满；在行动方面，教科文组织则采取了完善筹资机制等一系列维护组织自主性的行为，对美国的政策诉求保持了战略性沉默。

　　在话语上，教科文组织的两任总干事都公开批评了美国的“退群”行为。在收到美国表示退出教科文组织的正式通知后，时任总干事博科娃立即发表了一份对美国的决定深表遗憾的声明。博科娃表示，“在打击暴力极端主义的斗争要求对教育、文化间的对话以及防止仇恨进行新的投资的时候，美国的退出令人非常遗憾。”她表示，“这是教科文组织的损失，是联合国大家庭的损失，也是多边主义的损失。”2017年11月13日，教科文组织新任总干事阿祖莱在就职演说中表示，“即便我们所面临的所有问题都是共同的问题，有些国家还是开始退出国际社会共同体……我呼吁成员国直面自己的责任，不要成为经常存在变数的合作伙伴。”

　　在行动上，一方面，教科文组织的新任总干事领导推动了组织的战略性转型（strategic transformation），以维护组织自身的自主性，从而使其能够应对美国“退群”造成的政治和财务危机；另一方面，教科文组织对美国所谓的“未进行根本性改革”“针对以色列的持续偏见”等指责保持了战略性沉默，并未回应其相关政策诉求。

　　2018年，阿祖莱总干事上任伊始便发起了对教科文组织的战略性变革，该变革被认为是重塑组织职能、重振成员国信任与合力的关键举措。但不同于美国所期待的教科文组织改变当下“无法反映美国对外政策利益”“无法体现美国资金影响力”局面的改革，阿祖莱表示：“我们需要掌握自己的命运，夺回主动权；换句话说，我们必须开始转型，通过战略选择来确保教科文组织能更好地支持国际社会实现2030年可持续发展目标。”

　　在资源拓展方面，教科文组织发起了新的筹资对话活动，扩大预算外筹资渠道，实施全面伙伴关系战略以简化资源筹集方面的步骤，编写新的资源筹集指南，并制定向私营部门筹措资金的计划，乃至招聘专门的地区筹资人员等。通过这一系列筹资措施，2019年教科文组织实现了近20年来首次预算上调，即成员国分摊会费总额上涨，且2019—2020双年度预算外筹资比前一个双年度增长了50%。在战略传播方面，教科文组织设立了新的内部传播委员会，制定了新的传播战略、社交媒体政策和数字平台等。

　　在2017年美国宣布“退群”决定后，教科文组织仍然维持其此前在中东相关议题上的行动，并未进行明确调整以回应美国的诉求。通过回顾2003年至2011年期间美国在教科文组织内部的相关表态，可以发现，美国在中东议题上的主要立场如下：其一，美国反对巴勒斯坦相关决议中的“政治化”措辞；其二，对位于巴以争议领土上的文化遗产，美国仅支持在世界遗产委员会下开展文物和遗产保护的技术性工作，但反对在教科文组织大会和执行委员会这类有国家代表的机构中讨论相关议题；其三，美国坚决反对教科文组织接纳巴勒斯坦作为成员国。然而，2017年后，教科文组织历届执委会仍然通过题为“被占巴勒斯坦领土”的决议，其内容涉及耶路撒冷古城保护、加沙地区教育、巴勒斯坦文化遗址保护等。巴勒斯坦的成员国身份并没有受到动摇，希伯伦/哈利勒古城等美国和以色列提出异议的文化遗址的归属国也仍然是巴勒斯坦。

　　可从资源集中度和大国立场一致性两方面，来分析教科文组织为什么会采取抵制型应对策略。

　　（二）资源集中度较低

　　在2017年特朗普政府宣布退出决定时，教科文组织所需资源对美国的集中度已大幅降低。教科文组织不再高度依赖美国所提供的预算资金，同时美国与教科文组织专业网络合作的重要性也有所下降。

　　一方面，从资金的分布情况来看，2017年教科文组织对美国的资金依存度较低。首先，美国所承担的固定会费对教科文组织的重要程度下降，大约占其财政收入的13.2%。2017年，自愿捐赠资金占教科文组织财政收入的比例已达40.29%。而2016—2017年，美国分摊的固定会费占总额的比例为22%。其次，自2011年教科文组织接纳巴勒斯坦成为正式成员国之后，美国已经停止向其缴纳会费。截至2017年美国宣布退出之际，美国中止向教科文组织缴纳会费已有6年，欠费超过5亿美元。因此，教科文组织2012—2013年的实际支出就已从此前的6.53亿美元削减至4.65亿美元。到2017年美国宣布退出之际，教科文组织已经采取了成立应急基金、削减员工差旅支出、缩小活动范围等一系列应对财政危机的措施，其对美国资金资源的依存度大幅下降。

　　另一方面，从专业网络资源来看，2017年教科文组织的专业网络资源分布较为分散，受美国“退群”影响较小。首先，在教科文组织为提升自身行动能力而构建的全球合作伙伴网络中，美国机构发挥的作用较小。2000年后，教科文组织由于自身资源和行动能力的限制，逐步完善了通过第二类机构和中心落实组织自身战略和行动计划的制度。所谓第二类机构和中心，是指由成员国赞助和支持，通过合作协议与教科文组织建立正式联系，在全球或地区范围内为教科文组织的计划和优先事项作出贡献的机构。目前，法国、中国、印度、韩国等国都积极设立第二类机构和中心支持教科文组织的工作，而美国与教科文组织合作设立此类机构的数量却非常有限。其次，对于教科文组织新提出的重大计划、倡议和公约等，美国也不再是重要参与者。2005年，教科文组织发起了国际基础科学计划（International Basic Sciences Programme, IBSP），旨在支持发展中国家在基础科学领域的能力建设。该计划是教科文组织的五大科学计划之一，但美国并未参与其中。在文化领域，对于教科文组织2001年推出的《世界文化多样性宣言》（UNESCO Universal Declaration on Cultural Diversity），2005年通过的《保护和促进文化表现形式多样性公约》（2005 Convention on Diversity of Cultural Expressions），2001年的《联合国教科文组织保护水下文化遗产公约》（Convention on the Protection of Underwater Cultural Heritage）和2003年的《保护非物质文化遗产公约》（Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage）等，美国均持反对态度，未以缔约国身份参与其中。最后，美国籍工作人员在教科文组织中的重要性下降。截至2017年6月，教科文组织共有来自171个国家的2 109名工作人员，其中，美国籍工作人员有57名；但同一时期，法国籍人员有358名，日本籍人员有53名，中国籍人员也有40名。

　　总之，在2017年，教科文组织所需资金和专业网络资源集中度下降，有利于其寻求替代性资源。此外，其他主要大国与美国的立场一致性较低，愿意继续支持教科文组织开展工作，使其更易找到替代性资源。

　　（三）大国立场一致性较低

　　2017年，在美国“退群”问题上，主要大国并未与美国保持立场一致。这主要体现为：主要大国没有追随美国“退群”；部分大国明确批评了美国的“退群”行为，或是表示将继续支持教科文组织；中国等主要大国合力支持教科文组织的重点业务事项，在某种程度上填补了美国“退群”造成的资源短缺。

　　首先，主要大国没有追随美国退出教科文组织。与美国第一次“退群”得到了英国、新加坡等诸多国家的“跟随”不同，特朗普政府的退出仅得到了以色列的支持。作为美国的盟友，绝大多数西方国家没有发表任何支持美国或批评教科文组织的言论，甚至将美国的这次“退群”行为视作其对西方盟友的“背叛”。

　　其次，对于美国的“退群”行为，多数大国表示了遗憾，并承诺将继续支持教科文组织的工作。俄罗斯外交部发言人表示，“莫斯科对美国的决定感到遗憾，这将对联合国教科文组织产生严重影响。”英国政府发言人表示，英国将继续留在教科文组织，与其他成员一道努力，支持该组织的工作。法国外交部发布公告指出，作为教科文组织的东道国，法国十分支持教科文组织的行动，强调该组织的未来对法国尤为重要。

　　最后，中国等主要大国加大力度支持教科文组织开展业务。一方面，中国对教科文组织会费的贡献提升。美国“退群”后，中国成为其最大的会费缴纳国。2020—2021年，中国分担的固定会费占总额的15.49%，这补充了美国“退群”造成的会费短缺。另一方面，中国和法国等为性别平等和非洲发展这两大教科文组织总体优先事项提供了额外资金。中国于2015年在教科文组织设立了女童和妇女教育奖，并于2020年续签协议，承诺在之后五年中继续对该奖项提供资金支持。2019年，中国政府与教科文组织总干事阿祖莱共同签署《中国—联合国教科文组织信托基金协议》，决定自2019年起实施新一期的中国—联合国教科文组织信托基金项目（CFIT），支持非洲发展高等职业技术教育，资助期限为4年，二期项目经费仍为800万美元。2019年，法国提供了500万欧元自愿捐款，资助教科文组织在教育领域开展工作。此外，法国还为联合国儿童基金会、联合国教科文组织共同筹集了1 500万欧元，支持其在塞内加尔、多哥和喀麦隆开展女童教育项目，并通过“全球教育伙伴关系”为女童和妇女教育提供支持。

　　原文标题《国际组织应对大国“退群”行为的策略选择——以联合国教科文组织为例》

　　作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院