摘要：北京借助数字化改革新成果，以“12345市民热线”创新接诉即办基层治理机制，取得了优异的治理效果，但同时也存在技术路径为主、治理成本推高、基层治理空间压缩、治理参与温度较低等困境。从信息时代智能互联大背景出发，技术革新给基层治理创新创造了难得的机遇，但基层治理的目标，归根到底就是要满足人民日益增长的美好生活需要，需要进一步加强党对数字平台的统筹和协调，优化制度设计，拓展治理主体，进一步优化数据分类分级和考核，动员群众自治，以数字化改革驱动首都基层治理现代化。

　　关键词：基层治理；数字化改革；12345市民热线；以人民为中心

　　现代城市的发展规模越来越大，治理也越来越复杂，走向现代化的大城市需要治理的现代化。作为首都，北京地域面积广阔、常住人口规模大、流动人口众多，并且对全国各地的经济社会稳定发展有较大示范效应，面临着城市治理的诸多挑战和问题。北京需要积极探索回答好“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的时代之问，解答好“首都治理体系和治理能力现代化”的重大时代课题。

　　北京市立足首都定位，坚持党建引领“街乡吹哨、部门报到”，通过设立“12345市民热线”及其网络平台作为受理诉求的主渠道，形成对各类咨询、求助、投诉、举报、建议等诉求给予快速响应、高效办理、及时反馈和主动治理的接诉即办机制，逐步探索出一条以“12345”接诉即办机制进行协调创新的基层治理之路。

　　一、北京以“12345市民热线”积极创新基层治理现代化理念与机制

　　城市是我国经济、政治、文化、社会等活动的中心，而超大型城市走在我国现代化建设的前列，超大型城市基层治理水平的高低，是衡量地方政府治理现代化的重要标志。新时代新特点新挑战新要求，北京在基层治理上的新探索值得我们关注和思考。

　　（一）新时代国家治理更加强调基层治理的“人民性”

　　城市治理是现代国家治理的关键。中国发展到现在，城市化率已超过60%，现代中国社会已经不是“乡土中国”，而是“城市中国”。因此，现代国家治理最关键的就是城市治理，尤其是大城市的治理。城市社会治理与国家治理紧密相连。因为城市治理不仅仅是治“城”，或者治“市”，也不仅仅是基于物理形态或基础设施的“城市”。实际上，城市治理主要在于“人”。城市的治理主体是人，治理客体也主要是人。城市治理好坏就在于对人民美好生活诉求的回应、支持与实现。

　　中国特色社会主义是“以人民为中心”的伟大事业，人民是历史的缔造者和推动者。城市治理是国家治理的重要组成部分，加强基层治理理所当然离不开人民群众的支持。干什么、谁来干、怎么干？这都需要依靠人民群众的支持和参与才能最终落实到位。群众支持，事情就好办，治理就事半功倍，反之，群众不支持，事情难办，治理就会越来越难。

　　（二）基层治理要求把“关键小事”作为“国之大者”

　　习近平总书记强调，“一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理过程都是做群众工作的过程。从这个意义上说，群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。”基层治理的过程同样是做群众工作的过程。

　　在城市里，工作场域被单位高度组织起来，运转井然有序。但生活场域中绝大多数都是陌生人，在社区里彼此不熟悉，而城市社区生活具有高度的“公共性”特点。因此，维持居民在社区日常生活中公正、有序、和谐的秩序，实际上成为了人们“幸福感、获得感”的最重要来源。日常生活中的这些“小事”就是人民美好生活向往的落脚点。对民众来说，与自己直接相关的小事最重要。办好了这些小事，才能赢得民心。

　　了解群众所盼，才能知道自己要怎么去干，只有了解到真正的民声，才能为执政者更好的执政打基础。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务。政府工作的出发点，都是为了民生，服务民生，为民谋利。回应机制其实就是要做到坚持以人民为中心，始终把人民摆在“国之大者”位置，及时解决事关人民群众切身利益的每一项工作，体现在真心实意为人民群众做好每一件小事，解决群众遇到的现实困难。这种“事事有回应、件件有落实”的及时回应机制就可以用来化解各种矛盾，控制社会风险与冲突，增强社会认同与团结，实现社会良性运行。

　　（三）大城市精细化服务对数字平台治理的整合提出了高标准

　　作为超大城市的首都，具有与其他城市不同的特殊性，其治理难度也更大。

　　习近平总书记多次要求“城市管理应该像绣花一样精细”，必须加强和创新社会治理，关注群众的满意和支持度，对民众的小事及时回应，做好服务工作。

　　精细化管理就要求治理主体首先能够完整地掌握“海量数据”，如居民的教育、医疗、人口、交通、生活起居等多个方面的现状和需求，才能及时快速地实现主体之间数据信息的有效调配和广泛使用，提升各类主体在基层中的精细化回应，从而“深入融合各领域的治理事项”，以达到接诉即办或未诉先办的效果。那么对于数字平台的设计、建设和运用就不能害怕麻烦“一刀切”，而是要具体问题具体分析，能够适应本区域居民实际需求和解决问题的方案和落地措施。

　　（四）大城市精准化公共服务对数字治理的高效提出了高要求

　　接诉即办改革是北京市委市政府“以人民为中心”的发展理念，统一领导，统筹谋划，统筹推进，在全市范围内进行了一系列的改革和创新。所谓“接”，就是责无旁贷的责任；“诉”就是人民群众的希望和要求；“即”，就是见机行事的观念与风格；“办”，就是实实在在的行动和负责。在数字化治理中，如何构建高效的管理体系，是推动政府管理重心向下沉和科技赋能的核心。北京“接诉即办”试点过程中，上述三种模式的效果体现在：一是在行政层级上建立垂直一体化的体制，将“中层行政层”缩小，形成一种具有柔性的组织形态。二是在“条块”关系层面实现对基层层面的“纵向一体化”，化官僚体制为以“以人为本”的导向，以实现“条块”间的有效融合和协作。三是在政府和社会关系层面建立内部和外部一体化，突破传统体制的封闭性，调动多元主体的力量，加强对社会的凝聚力和回应能力。这三个层面形成了一条有效推动政府管理重心向下沉和科技赋能的根本途径。

　　12345数字平台作为近年来北京在数字治理方面的典型案例，已经成为社会治理中的重要支撑力量。根据2023年北京12345热线年度数据分析报告，2023年1月1日0时至2023年12月31日24时，该数字平台共受理群众反映2143.8万件，同比下降71.8%。2023年群众反映集中的前二十类问题共计1547.5万件，占反映总量的72.2%。

　　这一系列数字表明了首都在“加快推进国家治理现代化”道路上做出了有益尝试，为新时代超大型城市基层治理探索了一条新路，激发出了超大城市治理的全新活力和生命力。

　　（五）大城市公共财政精算化对数字治理的性价比提出了高协同

　　人们美好生活有赖于基础设施、公共服务与社会保障（水平）的提升。城市化的提升和城市人口的不断增长，对城市生活的便捷性文明性需求，对大城市的基础设施、公共服务和社会保障提出了更高要求。因此，大城市的财政支出极为庞大。从2016年开始，为了应对中央财政重点民生政策和重大专项支出，财政部建立了绩效评价常态化机制。正如家庭过日子要算账，才能防止入不敷出，城市公共财政也一样，财政支出不能随意浪费。数字治理在这方面有着无可比拟的优势。

　　数字治理有着明显的便捷性、统合性优势。数字化治理涉及运用信息科技和数字手段来优化和提高社会治理的效果及质量。利用数字技术的手段，这个系统能够将来自政府、公司、社会团体和广大公众的信息资料进行有效集成和分享，确保信息能够迅速地流通、做出共同选择并进行合作。数字化管理对于党建在引导基层治理方面具有关键的推动力和支撑作用，能够加强党的组织领导能力，提高党员和干部的综合素质，进而推动党建工作朝着创新、现代化以及智能化方向发展。

　　经过逐步发展和完善，“12345市民热线”建成了“一号响应”的“城市总客服”，群众只需要打一个电话，就能得到及时响应，实现了“一条热线听诉求”“一张单子管到底”。“12345市民热线”对群众诉求全口径受理，探索了数字治理的模式，且大大提高了解决民生问题的效能，同时也极大地降低了政务成本，提升了数字治理的性价比。

　　二、当前北京运用“12345市民热线”进行基层治理存在的困境

　　通过“12345市民热线”，一大批民众的操心事、烦心事、揪心事得到妥善解决，“全社会动员”的社会治理新局面也正在形成。但数字只是技术、是工具，市民需求驱动型的数字治理还存在不少问题。

　　（一）数字平台更迭成本推高，不利于城市治理的成本算账

　　随着人民对美好生活要求的提高，城市居民的诉求愈发多样，对优质公共服务、生态环境、健康安全等方面的需求更为迫切，对政府管理职能也提出了更高要求。但因为政府部门具有公共性、公益性，不存在盈利，如果不计投入，不计经济账，则会导致社会管理成本、行政成本总量偏高、过高，最终不堪重负，届时将无法满足民众各类需求，逐渐导致群众对政府的“信任危机”。城市治理成本有显性成本和隐性成本之分。显性成本就是解决具体问题的具体费用，隐性成本则包括了在该事件上协调花费的人力、物力、时间，以及沉没成本，还有“只有花钱才能办事”“花大钱办小事”的潜在陷阱。

　　作为首都的北京，治理范围和事项远远超过其他城市，又加上各种国家层次的大事大多都在北京举办，本身就需要强有力的财政支撑。人口密度大，民众需求多元化，与居民生活相关的各类小事也就更多，需要考虑到各个群体的美好生活和便利，因此，治理成本也就越来越高。

　　（二）基层政府自主治理空间减少，不利于基层治理能力提升

　　近些年来，基层治理出现了一个值得探讨的倾向，就是不断强调政府的责任，简单地将基层事务纳入政务范围，并通过网格化管理、市长热线等技术平台，迫使基层“接诉即办”。由于基层事务大多是细小琐碎、难以定性的事务，大多数“小事”源自人们的生活习惯、社会关系失调，这也就意味着政府无论怎么解决“小事”，“小事”都会源源不断地产生出来。然而，对群众日常性诉求的回应本身其实应属于政府运作的常规工作，当“12345市民热线”系统将这种常规工作的重要性提升后，政府回应的积极性虽然从响应率的数据来看是美好的，但是回应周期缩短却并不一定带来有效治理，反而有可能催生形式主义。结果，基层政府的治理能力是提升了，但公共治理水平往往降低了。

　　也因为如此，群众对私事和公事的界限不清晰，哪怕有一丁点儿“小事”，首先考虑到的不是自我解决，而是要求基层政府处理，导致了一些民众懒散的作风。比如，有的把基层工作人员当成了家政人员，甚至当成了自家保姆，必须“一呼就应”。曾有民众家里没有电梯需要桶装水，而打热线要求社区工作人员扛着桶装水上门，还有老人腿脚不方便但子女不在身边，想下楼散步，让基层工作人员背着上下楼，否则就打投诉电话，让基层部门的考核受到极大的压力。这些苗头在不断出现，在无形中助长了一些民众等靠要的思想。这种现象的出现可能会导致基层治理弱化能力，同时也是对守法公民的不公平，从而影响社会公平。

　　（三）数字平台导致工具思维大于人本思维，不利于社区治理共同体的塑造

　　现阶段，大数据的发展尚难以在缺乏足够治理样本量的基础上对治理机制进行较好的融合创新，数字治理的落地仍然依靠基层的信息搜集与上传。解决问题需要不同部门间的数据共通和到现实中了解民众真正的难处和需求。一味强调治理的数字化改造容易过于突出工具主义，割裂政府和群众之间的联系，引发民众因对数字治理理解不一致而导致的信任问题，比如政府认为是为了统一管理方便回应，但民众认为是过度收集信息侵犯了隐私。

　　社区治理共同体是一个整体的综合的系统，“人”是其中最重要的主体和要素。这种“共同”是居住在社区里的不同人群的“共同”，而非数字、平台、机器、信息流的“共同”。数字技术带来的变革远不止是政府政务的数字化基础设施完善与网上政务的打通，而是将“人”与“技”的协作镶嵌于科层体制中的权责与分工协作问题。众所周知，越往基层，工作任务越繁杂，工作量越大，但很多时候却解决不了问题，也无法得到民众的理解和拥护。技术只是一种工具、一种手段，是用来服务于人的，不能仅仅为了完成任务而忽视人的要素，不能沦为工具思维的形式主义。

　　基层治理的核心是群众工作，对象是人；群众路线不仅仅靠“热线”，更重要的是要靠“心线”。群众工作需要人去做的，将心比心，而不是只靠数据和数字平台的交互，让人感到疏离。因此，接诉即办工作机制的长效“动力源”在哪里？这是当前需要考虑的问题。

　　三、以数字化改革驱动超大城市基层治理现代化的应对之策

　　数字平台的“赋能”不等于“效能”，数字技术作为平台体现了工具“效能”，但不等于转化了基层治理的“效能”。这一点不改变，基层治理便会一直受制于时间紧、任务重，“12345市民热线”这种数字平台的边际效用就会越来越小，由此，为了不断完善这项机制，必须从以下几个方面加强考虑。

　　（一）加强党对数字平台治理的统筹和协调

　　社区治理的好不好，关键在基层党组织、在广大党员，要把基层党组织这个战斗堡垒建得更强，发挥社区党员、干部先锋模范作用，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，把社区工作做到位做到家。数字平台需要统合多个部门，而党的优势恰恰在于不同于行政系统的垂直科层体系的扁平组织，可以充分发挥党的领导作用和组织的统筹协调作用，并且可以充分运用党建资源进行基层教育，这也是社区治理共同体建设的重要环节。

　　习近平总书记指出，“要强化政治引领，发挥党的群众工作优势和党员先锋模范作用，引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，确保基层治理正确方向。要构建党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理体系。”在基层治理中，居民通过“12345市民热线”咨询政策问题，党组织派遣相关团队（可以由政府工作人员、党员志愿者、学生、法律从业人员等组成）进行解答和宣传，提供相关政策文件和资料，帮助居民了解和享受政策红利。

　　社区居民通过“12345市民热线”提出需要帮助的需求，党员志愿者迅速响应并前往居民家中，帮助清理院落、修理家具等。这既展示了党员的先锋模范作用和接诉即办机制的社区服务功能，也增强了社区居民的凝聚力和归属感。居民还可以提出议题并组织社区议事会进行讨论和决策，党组织作为主导力量参与其中，推动社区治理的民主化和透明化。这就意味着基层治理上要特别强调党的领导，以及通过构建一个多元共治的数字平台来确保治理方向的正确性和治理效果的有效性。

　　（二）优化制度设计，拓展数字主体多元参与

　　在党建引领社区治理共同体的实践当中，除了居民、居委会、社会组织和物业等主体，还有区域内的各级政府部门、国企以及事业单位和商户。特别是在以往的实践和研究中很少提及国企及事业单位和非公企业的党支部参与基层治理活动。数字平台的一大特点就是突破了物理空间，人民群众也通过平台成为了数字参与主体。该平台不仅仅将群众诉求传递到政府部门，还通过问题导向将政府管理的单打独斗发展为包括群众自治在内的多元治理主体参与的重要工作机制。

　　“接诉即办”机制运行以来，北京各级各部门创新工作方式方法，因地制宜破解难题，创造具有区域、行业特点的治理经验，特别是疫情防控期间，探索建立了一批具有首都特点的应急处置机制，成为首都社会治理的宝贵财富。在考核机制上，北京各级各部门也逐步建立健全了以响应率、解决率、满意率为核心，以督促承办单位依法履职为导向的接诉即办考评机制，从而保障发挥长效作用。根据诉求的轻重缓急程度和行业标准，“12345市民热线”原则上实行2小时、24小时、7天和15天四级处置模式，需要做好诉求数据的归集、分析、共享和使用，按照科学化、精细化、智能化的超大城市治理方向，为城市运行提供决策和治理的参考。北京下一步要系统总结自身经验，将基本制度固化下来，稳固“接诉即办”工作的基本盘，系统梳理汇总，形成制度体系。

　　只有把最基本的制度建立起来才能更好地推进各项工作。未来，北京可以深入挖掘“12345市民热线”的民情富矿，以“接诉即办”高频热点或行业共性诉求为牵引，提升为“未诉先办”。主动从“小切口”入手研究复杂疑难问题解决路径，研究推出一批管用高效、科学合理的改革举措，以点带面实现通过一个诉求解决一类问题，通过一个案例带动一片治理。

　　（三）有效运用数字平台，动员群众自治

　　党的二十届三中全会的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》再次强调了“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”的理念。习近平总书记曾指出，“要完善共建共治共享的社会治理制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。不论数字平台如何发展，人民才是城市建设和发展的主体。只有让全体人民共同参与，才能真正实现城市共治共管、共建共享。

　　发挥数字治理平台的高效作用。通过这个平台将社区内的居民凝聚在一起，把群众组织起来，群策群力解决社区存在的问题，提升治理效能，提高居民的生活质量和幸福感、满足感。北京通过“12345市民热线”发现，物业服务是市民投诉较多的重点议题，由此，《北京市物业管理条例》顺势出台，形成了较好的群众自治的格局。该条例自2020年5月1日正式实施，针对群众通过“12345市民热线”反映的物业管理类高频诉求和深层次难题，建立“治理类小区”提升机制，成立物管会，成效显著。经过统计，从2020年5月1日到8月10日短短3个月时间里，北京“12345市民热线”数字平台共受理条例相关反映7600余件。目前北京市有专业化物业管理的小区5000多个，已有124个街乡镇累计成立767个物管会。通过整合数字平台，提高党的组织和工作的覆盖率，发挥好“小巷总理”作用；积极发挥人大代表、政协委员参政议政的作用，通过在线更方便实现协商民主，推进全过程人民民主落实到基层治理中，实现多方参与、共建共治。大力鼓励和支持群众自治，将群众组织动员起来，组成各种互帮组织、互助组织、协调组织、恳谈会、协商民主会等，畅通群众利益表达，引导群众自己组织起来，共同协商解决问题。特别是中老年党员或者退休群体居民时间充裕，他们能够也愿意积极参与社区治理，例如参加居民议事会、社区志愿者活动等。从社会心态的视角来看，参与社区活动是老年人的重要社交方式之一，既能满足他们的社交需要，也是最经济、最便捷的方式。特别是在单位制下形成的老旧小区，许多中老年朋友是以前单位同事，关系更为紧密、和谐，他们可以更迅速地响应社区事务，更有效地分配资源和解决问题，从而提高社区的整体管理水平和效果。这是长效机制的“动力源”，也是社会主义国家治理的康庄大道。

　　习近平总书记指出，要“深化对社会运行规律和治理规律的认识，善于运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升社会治理效能，把现代科技作为推进社会治理现代化的重要抓手，增强社会治理整体性和协同性，提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治理预见性、精准性、高效性。”在这样的新理念指导下，经过近年来的实践推进，北京基层治理取得明显成效，“12345市民热线”作为数字平台进行接诉即办工作实践，运转良好效果显著，社会治理取得实质性进展。在以网络化、数字化、智能化为主要特征的新时代，构建精准高效的数字治理平台，以数字赋能基层治理，提高社会公众参与的积极性，形成上下联动一体化的基层治理方式，高质量提升大家的获得感、幸福感和安全感。以数字化改革驱动首都基层治理现代化，为我国大城市基层治理提供了有益探索。 

　　（骆小平，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，华北电力大学马克思主义学院教授）