刚刚闭幕的中央经济工作会议明确提出，必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理，必须坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力，使国内大循环建立在内需主动力的基础上。深化民生服务领域供给侧结构性改革，推进民生服务实现以需求为导向的高质量发展，不仅直接关乎民生保障与改善，而且影响到以内需为主动力的国内大循环构建。民生服务涉及人民群众日常生活的全方位全生命周期。民生服务供给状况，不仅直接关系到人民群众生活的便利性、安全感和幸福度，还会进一步影响到民众是否能够实现安居乐业、专心从事自己喜欢的工作与事业，进而充分实现自我价值。复杂严峻的国内外发展环境和人口变化形势，客观上迫切要求进一步深化民生服务供给侧结构性改革，有效应对新发展阶段民生服务有效供给面临的新问题、新挑战，以多层次、多元化民生服务供给更好地满足群众多样化生活需要，进而充分发掘民生服务在保基本、兜底线、稳预期、促消费、稳增长以及提振生育意愿与水平、积极应对少子老龄化等诸多方面的战略枢纽作用。

  

　　进入新发展阶段，国内外发展环境错综复杂且不确定，高质量发展面临新的困难与挑战，经济下行压力较大。为此，国家提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。加之受突发疫情的严重冲击，内需不振、消费低迷，经济增长缺乏内生动力，是当前制约高质量发展的主要因素。恢复与扩大消费，进一步提振内需，不仅是当下亟待解决的重要现实问题，也是未来相当长时期内我国需要破解的发展战略问题。释放庞大规模人口的消费潜力，进一步增强消费能力，不仅需要与经济发展相伴的居民可支配收入水平不断提高，也离不开营造能让百姓愿意消费的良好社会环境，而这需要以民生服务充分有效供给作为支撑保障。只有这样，百姓才能够安居乐业，经济高质量发展才能有坚实的人力支撑；也只有这样，百姓才不会担心各种“难”“贵”“烦”现象，社会焦虑情绪才能得到缓解甚至逐渐消除，从而稳定对未来的预期，有钱之后才敢于消费。

　　不仅是经济领域，社会领域同样需要发掘民生服务的战略枢纽作用。我国生育意愿与水平持续走低，积极应对少子老龄化需要从生育这一根本上发力。生育决策通常是由家庭作出。影响生育决策的关键因素是生养教育孩子的成本与收益之间的关系。客观而言，随着我国社会保障体系不断健全、养孩防老功能逐渐弱化、传宗接代观念日益淡化；然而，由于托幼、教育、医疗卫生、住房、养老等诸多民生服务领域的“难”“贵”“烦”问题日益凸显，生养教育孩子的成本却在持续攀升，现已处于居高不下的状态。收益与成本两方面截然不同的变化趋势，势必影响家庭生育决策。生养教育孩子的收益下降趋势很难发生根本性改变，需要从民生服务有效供给、降低生活成本上着力，而且民生服务有效供给还有助于从根本上化解经济与服务两个方面的双重压力。

  

　　供给侧结构性改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，进而更好满足广大人民群众的需要。在外需受限、内需亟待提振的新发展阶段，我国不仅在制造业领域存在着明显的供需不匹配问题，包括民生服务在内的服务业领域同样存在着供需失衡问题，亟需进一步深化供给侧结构性改革，推进供给结构更加有效地适应需求，进而更好地满足人民群众多层次、多样化服务需求，民生服务领域则尤其如此。民生服务具有很强的社会保障、稳定预期、促进消费、扩大内需、拉动经济高质量发展等多方面积极功用，如果供给不充分，民众基本需求得不到保障，非基本需求得不到满足，则会对经济高质量发展、少子老龄化社会治理现代化产生不利影响。更何况，民生服务领域现存的一些突出问题，客观上需要进一步深化供给侧结构性改革来加以破解。

　　（一）面向0—3岁婴幼儿的托育服务领域

　　目前存在着供给总量不足、供需结构失衡以及供给质量亟待提升等多方面突出问题，社会反应比较强烈。根据国家卫健委提供的数据，全国现有约4200万婴幼儿，其中1/3有比较强烈的托育服务需求，但实际供给只有5.5%左右，供需缺口非常大。而且，这还是在托育服务发展不充分不平衡情况下的调查结果。若社会上提供的安全可靠、科学专业、普惠可及的托育服务更加充分有效，需求则会更高。事实上，早在2016年，OECD成员国婴幼儿入托率平均值即达到33.2%，其中有10个国家超过50%，最高的丹麦已经达到61.8%，比利时、冰岛、法国、以色列、荷兰、挪威等国则接近60%。因此，国家“十四五”规划提出要将每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数从之前的1.8个提高到2025年的4.5个。然而，在现实中又发现，尽管托位数在增长，但托育机构又出现生源招不满的状况，供需匹配难的悖论亟需通过深化供给侧结构性改革来加以破解。

　　（二）医疗卫生服务领域

　　在全面推进健康中国建设的新时代，我国医疗卫生服务体系建设已经取得有目共睹的成绩，但相较于人民群众日益增长的多层次、多样化健康需求，医疗卫生服务供给仍然存在一些不相适应的地方，其中包括服务内容、服务对象、服务区位以及服务价格、服务质量等诸多方面的供需不匹配。在服务内容上，由于支付方式等经济激励方面的原因，服务提供方更重视诊疗性服务供给，而越来越多的需求方却更重视预防性服务；在服务对象上，面向一老一小的医疗卫生服务仍然存在供给短板，尤其是医养结合服务、医育结合服务；在服务区位上，不仅地区间服务水平差距明显，而且城乡间差异长期存在；在服务价格上，“看病贵”问题一直是三医联动改革，推进医疗、医保和医药协同发展与治理着力解决的关键问题之一；在服务质量上，由于优质医疗资源主要集中在城市大医院，因而其服务水平与质量要明显高于其他医疗机构，这也是国家积极推进分级诊疗的重要原因。尽管分级诊疗有助于解决上述诸多方面的供需失衡，但它面临着优质医疗资源难下沉和百姓就医习惯难改变等供需两侧的障碍，因而，亟需通过深化供给侧结构性改革来解决。

　　为有效应对持续深化的人口老龄化、更好地满足规模庞大并不断增长的老龄人口多层次多样化需求，国家正在加快建设养老服务体系，积极推动老龄事业与产业协同发展。然而，由于供需两侧多方面的原因，老龄服务供给仍然还存在不少短板与弱项，老人在养、医、康、护、学、为、乐、安等诸多方面的潜在需求尚未充分转化为现实需求。在养老模式上，出于经济、社会和情感等方面的原因，目前绝大多数老人都选择居家养老方式；但这并不符合劳动年龄人口、劳动力和就业人口业已连续减少数年的宏观大势，越来越高的老年社会抚养比、老年经济抚养比客观上要求养老方式更加专业化、规模化，这样才能充分发挥专业设施、设备和人才的专业化优势与规模经济效应，既减少对服务人员的需求，又降低服务成本。当前广泛存在的养护人员供不应求现象，既有养老服务行业因薪资待遇低、社会认可度较低等因素而导致的行业缺乏吸引力方面的原因，也有养老方式因不够专业化、规模化而需要支付更高服务价格、老人支付能力却较为有限等方面的原因。因而，只有进一步深化供给侧结构性改革才能更加有效地实现多样化老龄服务的供需高效匹配。

  

　　充分发掘民生服务在新发展阶段的战略枢纽作用，必须直面现存问题，立足以需求为导向的高质量发展，按照供给侧结构性改革的核心要义，选准深化改革的政策着力点，充分发挥政府、市场和社会组织等多元主体在民生服务供给中的分工协作、互补互动作用，促进民生服务业包容性发展与治理。

　　（一）顺应新形势，进一步强化政府在保基本、促普惠中的责任

　　民生服务不仅涉及托育、教育、医疗卫生、养老、住房等诸多领域，需求具有多样化、多层次特征，而且具有独特的民生保障功能，即便是社会救助、社会保险等社会保障制度，其功能最终也要通过具体的民生服务来实现。在内需低迷、消费不振的新发展阶段，尤其需要充分发掘民生服务保基本、稳预期的保障功能，在此基础上，消费拉动经济增长的动力才能充分发挥出来。而且，在少子老龄化趋势日益凸显的严峻人口形势下，民生服务供给状况还直接影响到生养孩子的成本。因此，无论是从经济还是社会领域看，都需要进一步加强公共财政在民生服务领域的投入力度，强化政府在保基本、促普惠、稳预期等方面的责任。

　　（二）以“放管服”改革为抓手，充分调动市场力量投身供给积极性

　　尽管民生服务包括基本公共服务、非基本公共服务和生活性服务等不同性质与类型的内容，但都离不开市场力量在服务有效供给中的积极作用，即便是在政府应该发挥兜底保障功能的基本民生服务中，具体的服务供给也可以发挥市场力量和社会力量的作用，更不用说非基本公共服务和生活性服务业了。我国正在推动的普惠养老托育专项中，即高度重视发挥企业等市场力量在服务供给中的积极作用。现在的问题是，企业等市场力量参与民生服务供给的积极性还有待提高。究其根源，其中既有准入环节存在明显障碍的缘故，也有事中事后监管难以跟上“放”的步伐的原因。在实行注册登记与备案制的养老托育领域，即存在备案要求太多太高太烦的障碍。在推进普惠养老托育专项中，即存在管制太多、市场力量缺乏有效激励的问题。因而，需要进一步深化“放管服”改革，给市场力量以更多的参与机会与更强的激励性。

　　（三）面向治理现代化，有效破除阻碍社会组织发展的各种障碍

　　无论是从学理上，还是从国内外实践探索看，在民生服务领域，都离不开非营利性社会组织的积极参与。一方面是因为民生服务具有保障基本生活需要的成分，这不适合以营利为主要目标的市场经营主体完全按照市场规则来提供；另一方面则是因为有相当多的中低收入群体支付能力较为有限，他们的基本需求既要得到满足，但又不能完全依靠公共财政来买单，而完全靠市场经营主体来提供服务又面临他们积极性不高的问题。国内外很多民生服务领域，如果不是依靠公立机构来提供服务，往往是非营利性组织勇担大任，其中包括托儿所、幼儿园、大学、医疗机构、养老机构以及租房提供机构。鉴于此，我国亦需要顺应国家治理体系和治理能力现代化趋势，不断深化改革，有效破除阻碍社会组织发展的各种障碍，充分发挥其在民生服务供给中不可或缺的重要作用。

　　（四）坚持包容审慎监管原则，保障各类社会力量参与供给机会

　　在诸多民生服务都还存在着有效供给不充分、不平衡的现实背景下，必须坚持包容审慎性监管原则，采取与现实状况相适应的监管模式，切实保障各类社会力量能有参与民生服务有效供给的机会，亦即走一条包容性发展与治理之路。在民生服务缺乏有效供给、群众需求尚未得到充分满足的领域，监管原则与方式方法不适宜采取过早制定不切实际的严格标准与要求的做法。一方面，这些民生服务还处于发展过程之中，制定的标准与要求未必能够把握并符合其发展规律，用这样的政策去“套”实践探索往往容易犯错误；另一方面，发展都是探索过程，过早以过高过严标准阻碍社会力量参与服务有效供给，会影响民生需求的保障与满足。目前这在养老托育领域尤为明显，不宜以过高的标准限制有意愿与能力的个人、团体和中小机构提供与需求相适应的服务。

　　【基金项目：国家社会科学基金重点项目“民生服务领域实施供给侧结构性改革研究”（批准号：22AZD037）】

　　（高传胜，南京大学政府管理学院社会保障系教授、博士生导师，长江产业经济研究院特约研究员，老龄文明智库专家委员）

　　审核：李建军

　　编辑：张征