我国扶贫政策由早期的救济式扶贫到开发式扶贫再到精准扶贫不断转变，探索出了一条符合中国国情的中国特色减贫道路。1984年，我国提出开发式扶贫；1986年，成立国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改为国务院扶贫开发领导小组），进行了大规模开发式扶贫；1994年，我国实行“八七扶贫攻坚计划”；2001年和2011年我国制定实施了两个农村扶贫开发的十年纲要（2001—2010年、2011—2020年）；2015年，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》；2017年，党的十九大报告正式提出实施乡村振兴战略。可以看出，我国出台了一系列政策举措推进贫困地区和农村扶贫开发。

　　农村反贫困需要落实到具体的空间上。早期我国农村反贫困政策主要是针对贫困地区的政策。1986年全国确定了331个国家级贫困县和368个省级贫困县，划分18个集中连片贫困地区；1994年又重新确定了592个国家贫困县；2001年，我国对国家重点扶持的贫困县进行第二次调整，贫困县改称国家扶贫开发工作重点县，并将东部33个重点县指标全部调到中西部，最后确定了592个重点县作为扶贫开发的工作重点；2011年后我国划定了14个连片特困地区作为农村扶贫开发的主战场，将增加和调整后的832个贫困县和12.8万个贫困村作为国家农村扶贫开发的重点对象。可以看出来，从改革开放到2020年，我国始终将对贫困地区的扶贫开发作为重点，实施了一系列政策来推进扶贫开发。

　　经过40多年的持续努力，我国在农村扶贫开发上取得了巨大成效，解决了7.7亿农村贫困人口的脱贫问题，贫困地区的收入增长速度连续多年高于全国农村居民收入的平均增长速度。从国际比较来看，按每天2.15美元（2017年PPP）国际贫困线标准，2019年我国的贫困发生率是0.1%，比一些发达国家的极端贫困发生率还低，如2020年英国为0.5%、美国为0.2%。可以说，这些年来中国在农村反贫困中取得了巨大的成效。也正是因为中国反贫困的成效，使东亚及太平洋地区2019年的极端贫困发生率只有1.2%，在世界几个大的区域中都是最低的。

　　中国农村减贫能够取得巨大成效有三大基石：

　　第一，中国改革开放以来经济的持续稳定快速发展。1979年到2020年，中国的国内生产总值年均增长为9.2%，其中第一产业平均每年增长4.3%，农林牧渔业增加值年均增长5.5%。这个速度在世界上是相当快的，尤其是第一产业。农村居民人均可支配收入年均增长7.6%，人均消费支出年均增长7.1%，比城镇居民分别高了0.6和1.1个百分点。如果没有长达40多年的中国经济持续稳定的快速增长，中国农村减贫取得成功是很困难的，所以发展是减贫的最关键因素。

　　第二，有力的制度保障和政策体系。中国政府高度重视农村的减贫问题，在农村减贫工作中逐步形成了一整套全面系统的制度和政策体系，涉及基础设施、公共服务、扶贫政策等方面。这不单纯是社会保障制度，也不只是中央和地方财政资金的投入、政策等，它是以一整套的制度和政策体系来支撑贫困地区的发展和农村的减贫。

　　第三，全社会的广泛参与。在脱贫攻坚期间，我国动员了全社会力量、全国各个领域参与扶贫开发，不单是中央政府有关机构、国有企事业单位、发达地区等，其他社会力量都对贫困地区、对农村的减贫有一系列的帮扶机制。

　　这三个方面协同配合，有利于形成农村减贫的长效机制。

　　脱贫攻坚目标任务完成后，我国对摆脱贫困的县设立了5年过渡期，保持帮扶政策总体稳定，同时制定了一系列政策来防止发生规模性返贫，增加贫困地区的内生发展动力，进一步完善帮扶机制。当然现在脱贫地区的一些政策也在进行调整，不断延伸。

　　去年联合国发布的《2022年可持续发展目标报告》显示，2020年，全球陷入极端贫困的人口新增9300万人，中国守住了不发生规模性返贫的底线，这是相当不易的。当然我们也出现了一些新的情况，比如县域发展水平出现了分化。

　　据我们对1737个样本县的研究，县域增长呈现四种类型：一是高基数高增长，二是高基数低增长，三是低基数高增长，四是低基数低增长。近年来，县域发展差异大，分化较为明显，脱贫县和非脱贫县均出现了分化的趋势。比如，据我们测算的结果，2020年脱贫县中有25个县居民人均可支配收入超过全国的平均水平。还有一些非脱贫县，由于长期缺乏国家政策的支持，现在居民人均可支配收入已经低于脱贫县的平均水平。2020年非脱贫县中有61个县域的居民人均可支配收入低于脱贫县的平均水平，而且这个数字还在不断增加。2010-2020年居民收入低于脱贫县平均水平的非脱贫县增加了47个。也就是说，无论是脱贫县还是非脱贫县，都出现了分化的情况。

　　在县域分化的情况下，脱贫地区不等于欠发达地区，而且脱贫地区政策的长期固化也会带来新的不公平。我们认为，现行5年过渡期的脱贫地区政策不能长期固化，要尽快研究制定欠发达地区政策。随着2025年过渡期的结束，脱贫地区政策需要及时转向欠发达地区政策。

　　目前脱贫地区的关键问题是缺乏内生发展能力，下一步要研究欠发达地区的政策，主要包括四个关键点：

　　第一，要制定识别欠发达地区的标准。以县级行政区为基本单位，五年进行调整，以一系列综合指标进行划定。

　　第二，要加大对欠发达地区的支持力度，中央和各省区都要加大力度。中央主要聚焦于东北和中西部地区。东部地区，比如广东省内的差异、它的欠发达地区，应该由省级政府来解决。

　　第三，对“老少边”地区实行同等优先。这些年来国家对“老少边”地区高度重视，“老少边”地区经济也呈现出快速增长，但是不能说“老少边”地区就是欠发达地区、是困难地区，对于“老少边”欠发达地区应当放宽遴选的标准，在投资、政策等支持上给予适度的倾斜。

　　第四，要实施欠发达地区创新驱动行动。欠发达地区要跨越式发展，最根本的是要靠创新驱动，越是欠发达地区越需要实施创新驱动发展战略。我们希望在国家层面尝试以欠发达地区的创新驱动行动计划来支持其加快发展，推动实现共同富裕的目标。

　　（作者系中国社会科学院农村发展研究所所长；根据在“反贫困理论创新”国际研讨会上的发言整理）