黄河流域保护与治理是一个长期而艰巨的系统工程，需要在控制污染、改善水生态质量基础上，推动黄河全流域生态环境功能系统性恢复，实现从控制污染、改善水生态向生态系统治理转变。主要从三方面入手：一是统筹推动流域全生态要素系统改善。统筹流域山水林田湖草沙等生态要素，从源头上系统开展生态环境的保护与治理，系统推进水环境、水生态、水资源、水灾害的保护治理。二是以水为核心做好系统发展规划。把水资源作为最大的刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，统筹人口布局、城市规划和产业发展。三是因地施策，分类推进。推动流域上下游协同联动、共同发力。上游以涵养水源和生态系统修复为主，筑牢黄河流域治理第一道生态防线。中游以防风固沙、水土保持为重点，构筑泥沙入黄的中间生态防线。下游则聚焦水沙调节、滩区治理和生物多样性维护，守好黄河入海的最后一道生态防线。

　　从过度干预、过度利用向顺应自然、休养生息转变

　　党的二十大报告提出“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求”。这是我国国土空间生态保护修复实践的根本遵循。这与国际上“基于自然的解决方案”（Nature-Based Solutions）的探索高度契合。黄河流域作为水资源极度缺乏、生态体系极为脆弱的国土空间系统，更应该做到尊重自然、顺应自然、保护自然，加快从过度干预、过度利用向顺应自然、休养生息转变，显著提升生态可持续发展的系统功能。

　　黄河流域水资源先天匮乏，“以水定发展”方针实施不到位，致使地表和地下水资源严重不足，直接影响黄河流域生态植被，尤其是地表植被十分脆弱，不同程度地出现林地、草地、湿地衰退，沙漠化、水土流失、盐碱化和生物栖息困难等生态问题。针对这些问题，一些地方虽然加大了保护与治理力度，但由于没有充分遵循生态系统自然修复的内在规律，生态保护和治理效果很不理想。比如，近年来，国家在黄河流域已经投入了1200多亿元的草原生态保护资金，但一些地方由于草种草地单一并未形成有效的生态群落，人工草原仅在建设初期有些成效，第二年或第三年便开始退化，出现了“短期改善，长期恶化”的窘境。

　　黄河流域生态保护和治理，需要充分尊重自然、顺应自然、保护自然，根据上中下游不同的气候、土壤、地质特点，依据生态学规律促进黄河流域生态环境演替，因地制宜培育原生态植被、草皮以及水生生物，定点定向培育生物系统。与此同时，开展技术创新，增加回用水资源，提高水资源利用效率，科学保护流域生物资源，持续修复生态系统，显著增强黄河生态系统可持续发展功能。

　　从条块分割向协同共治转变

　　习近平总书记强调，推进黄河流域生态保护和高质量发展要“共同抓好大保护，协同推进大治理”。显然，协同共治是实现黄河流域生态有效保护与成功治理的关键。实际上，协同最初是一个物理学概念，是指系统内部各单元或各个组成部分协调一致、共同作用而产生的新结构和新功能，呈现出明显的整体效应，体现为1+1>2的协同效应。协同概念提出以后，逐步被引入经济、管理、生态治理等领域，并形成协同理论，成为系统科学的重要分支。协同治理理论集中体现为多元协同共治，与流域生态的系统性治理内在要求高度契合，有助于破解黄河流域生态治理的碎片化问题，应成为黄河流域生态治理的理论支撑。

　　黄河流域是一个由山水林田湖草沙等自然要素与人口、产业、城镇等人文要素构成的自然社会系统，其治理必然是多治理层次、多生态维度、多空间尺度的协同共治过程。黄河流域治理必须坚持系统协同思维，运用协同治理理论，统筹谋划，协同共治。这就要求治理体制与协同治理需求相匹配，能够做到政令统一、全域畅通、高效协同，实现从条块分割向协同共治转变。

　　从纵向治理来看，水利部黄河水利委员会是黄河流域最高级别的治理机构，虽是水利部的副部级直属事业单位，但行政级别和治理强度低于沿黄各省区政府，自然缺乏总揽全局的聚合力和协调各方的实际能力。就横向治理而言，黄河流域生态环境治理主要采取属地治理原则，对于土地沙化、环境污染、水土流失、水资源保护等具体问题，由各地各部门开展分头管理和局部治理，造成“谋局部”居多而“谋全局”严重不足。显然，黄河流域生态环境治理存在明显的碎片化问题，影响了整体协同治理效果。

　　黄河流域生态治理，需要引导各级各地的政府、企业和社会组织多方参与，强化跨层级、跨部门和跨区域协同，着力推进纵横向府际间协同、政府与非政府（企事业单位、居民）间内外协同、开发与保护协同，建立共同行动体系，构建共商共建共享的流域治理格局，增强各项治理举措的协同性，防止轻重失当、顾此失彼，最终实现全流域协同共治。

　　从高碳增长向绿色低碳发展转变

　　加快推动从高碳增长向绿色低碳发展转变，是黄河流域实现高质量发展的必由之路。可以从两方面来分析。从生态承载力来看，脆弱的生态环境倒逼黄河流域从高碳增长向绿色低碳发展转型。一方面，由于能源矿资源丰富，沿黄各省区逐步形成了以能源资源密集型产业为主导的产业结构。黄河流域的煤炭储备量占全国的50%以上，其中内蒙古、山西和陕西是中国目前产煤规模最大的三个省区。在经济快速增长阶段，沿黄各省区的煤炭、石油、化工、钢铁、冶金、建材等高耗能、高耗水、高污染产业快速扩张，加剧了水资源短缺和生态环境污染。另一方面，黄河流域是我国水资源最为稀缺的地区之一，水生态十分脆弱。黄河水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%，以全国2%的水资源为全国1/3的人口和1/4的GDP提供支撑，水资源开发利用率已经高达80%，远超河流水资源开发利用率40%的生态红线。

　　从国家战略及相关政策引导来看，“双碳”战略与相关政策引导并推动黄河流域从高碳增长向绿色低碳发展转型。经济发展进入新常态后，我国及时调整政策方向，逐渐淡化对经济增速的关注，而持续增强对经济发展质量的引导，加快发展方式向绿色低碳转型，绿色发展理念和发展方式成为当今发展的主旋律，推动经济逐渐步入高质量发展阶段。以习近平同志为核心的党中央做出“力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”的重大战略决策，为新发展阶段我国推动黄河流域生态保护和高质量发展指明了战略方向，成为黄河流域从高碳增长向绿色低碳发展转变的战略引导力量。

　　综上可见，与其他地区相比较而言，黄河流域面临从高碳增长向绿色低碳发展转型的需求更为迫切。黄河流域要积极贯彻新发展理念，认真落实国家“双碳”战略目标要求，彻底摆脱对高碳粗放发展的路径依赖，坚持宜水则水、宜山则山、宜粮则粮、宜农则农、宜工则工、宜商则商，推进产业绿色低碳转型，加快形成绿色生产生活方式。同时，要充分发挥区域中心城市经济和人口承载力强的引领带动作用，尤其是要率先实现兰州、银川、西安、洛阳、郑州和济南等中心城市高质量集约发展，更好引领带动全流域高质量发展。

　　从流域非均衡向均衡发展转变

　　黄河流域地跨三大地形阶梯、东中西部地区，区位条件、资源禀赋和经济基础差别较大，导致沿黄省区的公共服务水平、基础设施完善程度、人民生活保障能力差距较大，发展不平衡不充分的问题较为突出。

　　从区域发展差距来看，黄河流域由于长期受到生态脆弱性、高碳产业占比较大、创新发展不足等因素影响，经济发展水平在全国发展格局中处于弱势地位，推动区域从非均衡向均衡发展转变的任务十分迫切。近年来，我国区域经济呈现“南快北慢”的发展态势，且南北分化持续扩大。2020年沿黄九省区常住居民人均可支配收入26362.44元，比全国居民人均可支配收入低5826.56元；农村常住居民人均可支配收入14569.6元，比全国农村居民人均可支配收入低2561.4元。黄河上游的青海、甘肃、陕西农村常住居民人均可支配收入也低于沿黄九省区平均水平。

　　从两个特殊类型地区来看，黄河流域存在上游少数民族聚集区、下游滩区这两个特殊类型地区，其基础薄弱、贫困程度较深，明显加重了流域非均衡发展的态势，推动这两个特殊类型地区从非均衡向均衡发展转变的任务尤为迫切。一是上中游少数民族聚集地区。黄河流域少数民族主要集中在青、甘、宁、蒙、陕等省区，这些地区贫困人口占比高，贫困程度深，是地区均衡发展的短板。特别是青、川、甘的藏族地区，甘肃的临夏州和四川的凉山州更是被列入“三区三州”深度贫困地区，是地区均衡发展的突出短板。二是下游滩区。由于滩区受到黄河行洪、滞洪、沉沙场功能长期制约，基础设施建设、工业化和新型城镇化均受到极大的限制，现代经济基础非常薄弱，已形成具有典型地域特征的贫困区。因地制宜，多措并举，推动两个特殊类型地区快速发展，不断增强群众幸福感、获得感，是新时期推进黄河流域生态保护和高质量发展的战略核心任务。

　　为此，需要坚持以人民为中心的发展思想，坚持共同富裕方向，抢抓新时期西部大开发、加速新时代中部崛起、“一带一路”倡议的战略机遇，加快实现流域从非均衡向均衡发展转变，聚焦重点区域、重点人群，推动区域协同发展和错位发展，持续改善欠发达地区兜底保障能力和产业支撑能力，增强自我发展能力，释放发展潜力，不断缩小地区差距和不同群体收入差距，让更多发展改革成果惠及人民。

　　参考文献：

　　[1]黄燕芬、张志开、杨宜勇：《协同治理视域下黄河流域生态保护和高质量发展》，《中州学刊》2020年第2期。

　　[2]王志芳、高世昌、苗利梅、罗明、张禹锡、徐敏：《国土空间生态保护修复范式研究》，《中国土地科学》2020年第3期。

　　[3]彭绪庶：《黄河流域生态保护和高质量发展：战略认知与战略取向》，《生态经济》2022年第1期。

　　[4]马军、刘晴靓、张瑛洁、宋丹、罗从伟：《黄河流域生态保护和高质量发展——基于区域生态与资源平衡思想的谋划》，《城市与环境研究》2022年第1期。

　　（作者单位：河南省社会科学院城市与生态文明研究所）