重在讲好小城故事，严控大拆大建

　　受规划水平不高、投入相对不足等因素的影响，多数县城在基础设施、公共服务、产业配套等方面还存在不少欠账，居住和就业不匹配，功能与规模不协调，县城的综合承载能力的确有很大的提升空间。然而，在新一轮县城城镇化建设“破土”之际，还需要认真回答好为谁而建、建设什么、怎样建设等关键问题。

　　新型城镇化的核心是促进人的城镇化。县城城镇化建设需要围绕“人”字下功夫，积极回应人民群众对县城美好生活的期待，而扩大投资需求、改善县城面貌等则是在此前提下派生出的效应。县城物理空间的优化和功能设施的配置，都应服从和服务于人们在物质、精神、文化等领域的多元化需求。特别是对于进城农民而言，县城相比大城市更有亲切感和人情味，应当将这份对县城的眷恋通过城镇化建设具象化地加以回应，让县城更加包容、更有吸引力。县域城镇化建设要契合人的现实需求和经济发展实际，标准可以适度提高，但须注重靶向发力、滚动推进。如果全面开花式地乱铺摊子、争上项目，不仅会造成大量资源的闲置和浪费，更有可能因为与经济发展水平脱节而陷入债务陷阱，进而影响到县域发展的可持续性。同时，不少县城有着厚重的历史文化底蕴，改善县城人居环境须力戒“千城一面”，严防“贪大求洋”，将传统风貌与现代功能深度融合，强化建设品质和人文记忆的打造，保护好古建筑、老宅子、老街区，留住本地文化的根与魂。

　　重在谱写特色文章，谨防盲目求变

　　产业是城镇化的支撑。农民进县城“化”为市民，关键要解决好“饭碗”问题，以产业促就业、以就业提人气，构成了推进县域新型城镇化高质量发展的必然逻辑。事实上，无论是邻近都市繁华还是周边乡野环绕，无论是人口日增还是趋于收缩，每个县城都满怀对发展产业的渴望，但多数县城也存在产业层次较低、产业规模较小、产业竞争力较弱的困扰。如果在强烈的“突围”冲动下急于求成，不顾产业发展规律和市场经营理念，盲目跟风、不惜代价地引进、上马一批所谓的“新项目”，结果却可能事与愿违。项目落地后或者水土不服、发展效率偏低、就业吸纳能力弱，甚至可能给生态环境带来巨大压力；或者草草关门了事或沦为半拉子工程，造成发展资源的浪费和错配。

　　县城产业发展面临瓶颈制约，很大程度上是由于内生动力不足，在盘活资源、汇集要素、引人育人等方面有欠缺。根据反木桶原理，最长的一根木板决定着木桶的特色和优势，能够在一定范围内形成竞争力、塑造新态势。县城产业发展固然要补齐短板，但更需要锻造长板，将有限的资源投入在充分挖潜本地优势上，大力培育发展特色经济和支柱产业，以重点突破带动全局提升。要对县城的产业发展优势开展前置性评估，对资源环境、要素禀赋、产业基础等发展条件进行综合测算，彰显真正的特色而非主观想象的特色。不管是“无中生有”式的扩大增量，还是“有中生优”式的盘活存量，都应科学聚焦特定的门类、行业和业态，瞄准细分赛道深耕细作，形成独具一格的比较优势。为了营造亲商、爱商、护商的良好环境，还要强化“店小二”意识，持续深入推进“放管服”改革，特别是要克服规则意识淡薄、诚信氛围缺失等问题，吸引更多有技术、有想法、有闯劲的人才在县城干事创业。

　　重在奏响治理合唱，力戒大包大揽

　　从各地的情况来看，政府在县域资源的汲取和配置上普遍占据优势地位，既是城镇化的政策制定者，也是具体执行者。举凡规划选址、土地征收、投资融资、旧城改造、产业培育等，大都有行政权力的深度介入。在市场发展不充分、社会组织及广大民众参与能力和意愿相对偏弱的情况下，政府主导型的推进模式能够发挥集中力量办大事的优点，在短期内达成城镇化的阶段性目标，但若过于依赖政府科层制的垂直命令体系，则容易出现政府失灵，导致城镇化的后续动力不足，主要表现为城镇化建设融资渠道单一、失地农民利益诉求受到漠视、县城治理社会主体参与水平不高、进城农民社会融合度偏低等。

　　县城虽小，但五脏俱全。制度与人情、政府与社区、集体与个人、公共领域与私人领域等构成了县城复杂的利益网络。县城城镇化建设涉及多方利益主体，政府事必躬亲显然力有不逮，有必要整合政府、市场和社会三方力量，通过清晰的行动边界、畅通的对话平台和规范的互动逻辑形成共同理性，推动其行稳致远。对于“人、地、钱”要素流动等体现市场逻辑、反映经济效率的领域，应当积极破除体制机制障碍，充分发挥市场的决定性作用。对于市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，政府应责无旁贷地担当起来。同时还要留出社会中介和社会机构等社会力量的作用空间，积极引导和规范社会组织和广大公众参与县域治理。通过优化重塑县城治理结构，坚持德治、法治、智治多管齐下，构建以公共规则和公共利益为基础的合作机制，最终形成“共治推动共建，共建促进共享”的良性循环。

　　重在搭建纽带桥梁，不搞独善其身

　　我国的城镇化是在城乡区域发展不平衡的背景下推进的。城镇化的过程同时也是资源要素空间配置效率提升的过程，各类要素在不同空间单元的集聚和扩散，推动城与城、城与乡之间形成疏密有致、分工协作、互惠共生的空间格局。县城并非孤立的存在，而是上接大中城市、下连田野乡村，天然内嵌于这一空间格局之中。在构建新发展格局、建设国内统一大市场的当下，尤其需要以更加广阔的视角审视县城的发展。县城城镇化建设不等于县城本位主义，如果事事以县城为要，很可能会割裂城乡之间、区域之间的有机联系，陷入地方保护盛行、区域恶性竞争、城乡二元分割的窠臼，进而反噬县城发展活力和经济整体效率。

　　县城的各项建设只有着眼于积极参与区域分工合作、有力带动乡村全面振兴，当好“承上”与“启下”的桥梁和纽带，才能让县城展现出旺盛的生命力。在“承上”方面，应当在城镇化布局中统筹谋划县城主体功能定位，引导县城积极融入城市群、都市圈和区域性中心城市建设，强化地区间的横向关联，有效承接大城市功能疏解和资源外溢，并围绕产业链创新链布局优化，推动县城产业发展由平向承接向链条嵌合转变。在“启下”方面，应当加强对县域的整体性把握，坚持县域规划建设“一盘棋”，在补齐县城各项功能短板的同时，促进县城基础设施向乡村延伸、公共服务向农村覆盖、资源要素向乡村流动，在县城龙头和引擎作用的影响下，催生以城带镇、以镇促村、城乡贯通的多级联动效应，推动县域层面实现城乡“不同类但等值”的发展。

　　（作者单位：河南省社会科学院城市与生态文明研究所）