摘要：党的二十届三中全会强调，要统筹推进财税、金融等重点领域改革，健全宏观经济治理体系。为了加强财政和金融政策的协调配合，我国各地区地方政府先后实施了政府采购合同融资政策（简称“政采贷”政策）。该政策支持中小企业将政府采购合同对应的未来收款权作为抵押品向银行申请贷款，并通过设立“政府—企业—银行”专用账户，确保合同款项支付到专用账户用于偿还银行贷款。本文以“政采贷”政策的实施作为冲击，研究财政金融协同是否有助于中小企业融资，促进实体经济发展。结果发现，“政采贷”政策通过信用创造效应显著增加了中小企业的银行贷款。此外，“政采贷”政策也显著促进了中小企业的固定资产投资和劳动雇佣水平。本文的研究具有重要的政策启示，即创新型财政金融协同有利于盘活存量政府资源，发挥信用创造效应，支持实体经济发展，实现政府不增加财政负担、企业增加抵押品、金融机构获得安全资产的三方共赢。因此，未来的改革可以进一步发挥基于财政政策的抵押品创造功能，引导金融资本投向实体经济，同时也应优化地方政府债务结构，重视化解地方债务风险，实现财政与金融的良性互动。

　　基金：国家社会科学基金重大项目（24ZDA043）;国家社会科学基金重点项目（22AZD132） ; 高等学校学科创新引智基地计划（B21038） ; 中央高校基本科研业务费专项项目（2722024AL002）的资助

　　关键词：财政金融协同;抵押品;信用创造;实体经济促进效应

　　作者单位：中南财经政法大学金融学院；武汉大学经济与管理学院

　　原文责任编辑：王梦真  原文校对：何伟

　　2025年政府工作报告提出，要实施更加积极的财政政策，统筹安排各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力。但是，当前我国实施积极的财政政策面临两方面相互矛盾的现实状况：一方面，我国经济运行出现一些新的情况，经济面临下行压力，亟待加大财政货币政策的逆周期调节力度，发挥政府投资带动作用，帮助企业渡过难关；(1)另一方面，一些地方政府面临财政“紧平衡”和防范化解债务风险的双重挑战，(2)亟待谋划新一轮财税体制改革，缓解地方财政负担。(3)在这一背景下，探究如何发展传统财政理念，在不增加财政负担的前提下加强财政和金融政策的协调配合，从而支持实体企业发展，是亟待解决的重要问题。

　　为了盘活存量政府资源，加强财政和金融政策的协调配合，支持中小企业融资，2012—2021年我国23个省份的268个城市先后推出了政府采购合同融资政策（简称“政采贷”政策）。“政采贷”政策是指，供应商能够将政府采购合同对应的未来收款权作为抵押品，通过地方政府、企业和银行形成资金闭环的三方专用账户，从银行获取贷款。“政采贷”政策可能产生两方面的积极作用：一方面，从中小企业的角度，企业能够基于政府采购合同进一步从银行获得融资支持。并且，相比于价值随宏观经济发生波动的企业资产类抵押品、货币政策创造的抵押品和交易所设定的质押品，政府采购合同这类独特的抵押品具有政府增信和合同金额稳定的特征，且三方专用账户模式能够增进银行对企业的信任，有利于企业提升债务融资能力。另一方面，从地方政府的角度，“政采贷”政策令政府能够在不直接增加财政负担的前提下，通过财政支出中的政府采购行为引入政府信用，为金融体系创造抵押品，从而服务中小企业发展。

　　党的二十届三中全会强调，要深化财税体制改革，健全宏观经济治理体系。“政采贷”政策是深化财政体制改革的重要举措，其意义并不局限于支持中小企业融资，而是为健全宏观经济治理体系提供了新的思路。具体来说，因政府采购而发生的财政支出可以转化为企业资产，并进一步成为企业的抵押品。政府通过充分发挥基于财政政策的抵押品创造功能，为金融体系提供较为安全的抵押品，引导金融资源的投放，创造增量衍生效益。事实上，除通过传统的税收、财政支出、转移支付和政府投资等财政政策工具进行宏观经济治理之外，财税体制改革还可以通过盘活政府资源，推动信用创造效应。本文的信用创造效应有两层含义：一是将政府信用与政府采购行为挂钩，支持中小企业将政府采购合同对应的未来收款权作为抵押品；二是“政采贷”政策提高了银行放贷规模，推动了信用扩张。其中，政府采购合同一方面体现为地方政府对企业的负债，其偿还依托地方政府信用，另一方面也能够转化为企业的抵押品，支撑企业获得贷款，进而形成银行资产，实现政府、企业和银行的三方共赢。

　　以“政采贷”政策的实施为冲击，研究财政金融协同是否有助于中小企业融资。“政采贷”政策在不同城市、不同时间、不同企业的差异化实施，为本文使用三重差分法研究财政金融协同的促实体效应提供了难得的自然实验场景。这是因为：第一，“政采贷”政策在不同城市、不同时间实施，意味着相比于政策实施前，政策实施后中小企业才会受到“政采贷”政策的影响。第二，“政采贷”政策的受益对象为获得政府采购合同的中小企业，而没有获得政府采购合同的中小企业不受“政采贷”政策的影响；对于获得政府采购合同的中小企业，其政府采购合同对应的未来收款权则能够成为抵押品。此外，“政采贷”政策的实施由地方政府决定，对于企业而言属于外生事件。

　　以2013—2021年新三板企业作为研究对象，基于手工搜集的地方政府“政采贷”政策实施数据，使用三重差分法检验“政采贷”政策对企业融资的影响。结果发现：第一，“政采贷”政策显著增加了企业获得的银行贷款，幅度达到样本均值的6.5%，这一结果意味着“政采贷”政策发挥了支持实体经济发展的作用。异质性分析发现，在金融发展水平和数字经济发展水平较低的地区，这种促进作用更明显。第二，机制分析表明，“政采贷”政策通过引入地方政府信用，为金融体系创造抵押品，从而产生信用创造效应，提高企业的银行贷款水平。同时，本文也排除了供应商企业本身信息披露程度更高和基本面更优的替代性解释。第三，本文还发现“政采贷”政策显著提高了企业的固定资产投资和劳动雇佣水平，这意味着“政采贷”政策强化了财政政策对投资和就业的支持。第四，“政采贷”政策同时也会强化政府采购的本地偏好，从而影响全国统一大市场的建设。

　　学术贡献主要包括以下三点：第一，首次从信用创造效应的视角，拓展了财政政策经济后果的相关研究。以往文献主要从税收、政府赤字、政府投资和财政支出等视角研究传统财政政策的经济后果。这些文献没有关注到财政政策的信用创造效应，忽略了政府信用调动金融资源支持实体经济发展的潜在可能。本文首次以“政采贷”政策的实施为切入点，系统地研究了基于财政政策的信用创造效应对中小企业银行贷款和投资的影响，拓展了财政政策经济后果的相关研究。第二，本文首次从财政政策的视角，拓展了抵押品影响企业融资的相关研究。以往关于抵押品对企业融资的影响的文献主要包括以下三类：一是企业资产发挥抵押品作用，如房地产、机器设备、流动资产和专利资产等构成的抵押品都会影响企业融资。二是企业债券发挥抵押品作用，货币政策和交易所监管措施会影响债券的可抵押性或可质押性，从而影响企业融资。三是政府信用发挥抵押品作用，如政府性融资担保机构会影响企业融资。这些文献没有关注到财政政策工具也可能创造抵押品，如政府采购合同未来收款权的可抵押性。本文首次以政府采购合同创造的抵押品为切入点，从财政政策的新视角拓展了抵押品影响企业融资的相关研究。第三，本文首次从盘活存量政府资源的视角，拓展了财政金融协同的相关研究。以往文献主要从贷款利息收入减免增值税政策、地方政府债务治理、税收分成与公共债务、金融风险等视角研究财政金融协同的经济后果。区别于这些文献，本文从盘活存量政府资源的视角，以不增加政府负担并发挥财政政策工具的衍生效益为切入点，拓展了财政金融协同的相关研究。

　　政策含义：第一，党的二十届三中全会强调，要健全宏观经济治理体系，健全民营中小企业增信制度，破解融资难的问题。本文研究发现，在政府采购合同的基础上创造抵押品能够提高企业的融资可得性，且促进企业投资和劳动雇佣。因此，地方政府可以进一步推出新的抵押品融资政策，盘活存量政府资源，支持中小企业融资，为宏观经济治理提供新的工具。第二，2023年10月的中央金融工作会议强调，要建立防范化解地方债务风险长效机制。在“政采贷”政策的实施过程中，由于政策增加中小企业抵押品的过程遵循市场规律，银行会根据政府的债务风险状况做出贷款决策。因此，地方政府整体债务负担越小、高风险的隐性债务占比越低，“政采贷”政策发挥信用创造作用的效果越好。基于这一发现，地方政府应持续优化债务结构，高度重视化解债务风险，从而充分发挥地方政府财政金融政策的协同作用。