摘要：数字时代政府部门的海量数据能够为提升国家治理现代化提供重要支撑，但部门间信息共享不畅会制约大数据治理效能的发挥，加快跨部门数据融通和信息共享迫在眉睫。本文围绕跨国企业海外避税治理中的信息获取难题，基于各城市商务部门向税务部门共享企业境外投资信息的政策实践和手工整理的2009～2021年上市集团公司关联网络数据，分析境外投资信息共享的税收治理效应。研究发现：境外投资信息的跨部门共享会显著降低母公司在避税天堂的投资，但对企业在非避税天堂的投资没有明显影响；涉税信息跨部门共享对企业海外避税的抑制作用主要体现在民营企业、融资约束较大和面临更强税收征管的企业中，在税率较高的避税地表现更为明显；涉税信息跨部门共享会降低跨国公司与避税天堂的关联交易，并且主要表现为减少向关联方低价销售的转让定价行为，这是跨部门信息共享抑制税基侵蚀的重要机制。本文不仅为新一轮全球税收竞争背景下治理跨国公司利润转移和促进投资回流提供了重要启示，更为数字时代通过构建政府部门间信息共享长效机制、发挥大数据信息的国家治理效能提供了有益参考。

　　关键词：跨部门信息共享;税基侵蚀;利润转移

　　引言

　　实行高水平对外开放，加快企业“走出去”参与全球竞争是构建新发展格局的内在要求。与此同时，跨国公司在境外投资中也会频繁利用国际税收治理漏洞进行激进的利润转移和税基侵蚀（托斯勒夫等，2023；刘志阔等，2019），据统计避税天堂隐匿的财富相当于全球生产总值的10%（阿尔斯塔赛特等，2019）。中国部分企业也存在利润转移和税基侵蚀行为（张瑶，2018；白思达，2019),2015年中国境内企业境外投资中流向荷兰、开曼群岛、英属维尔京群岛、百慕大群岛等避税地的投资共计1164.4亿美元，占当年境外投资流量总额的79.7%。2019年中国企业在英属维尔京群岛、新加坡、开曼群岛等避税地的投资存量多达1.75万亿美元，占中国境外直接投资存量总额的79.4%(2)。可见，无论是从流量还是存量角度来看，中国内地企业在海外避税地的投资占境外投资额的比重都明显偏高。出于避税目的的海外投资会对国家财政收入造成巨大损失（托斯勒夫等，2023），企业通过在避税天堂设立分支机构隐藏巨额债务融资（科波拉等，2021），不利于防控债务风险。因此，有效降低企业海外投资中的避税行为是国家税收治理能力现代化的内在要求，不仅关系我国税收安全，还直接影响着高质量境外投资和高水平对外开放格局的形成。

　　跨国企业海外避税治理中面临的关键问题是对其海外真实经营信息的获取和涉税风险的甄别。在企业通过诸如转让定价（戴维斯等，2018；白思达，2019）、资本弱化（达摩帕拉、里德尔，2013）、设立受控外国企业（埃加、瓦姆瑟，2011）等途径实施利润转移时，由于涉及大量境外经营行为，国内税务机关难以有效获取相关涉税信息从而给避税治理带来困难。尤其是地方税务机关并不掌握本地企业海外投资详细信息，对避税风险的识别困难较大，获取增量信息能够为其缩小海外避税风险甄别范围、提高避税治理效能提供重要支撑。近年来，伴随着各国反避税立法（比特纳等，2012）和国际税收情报交换协定（张瑶，2018；何杨、徐润，2016）等法规制度的完善，税务机关对企业海外经营的税收治理能力有所提升。但现实中各国反避税立法的进度不一，加上协定双方选择性执行以及纳税人信息权保护等因素的影响（张瑶，2018），情报交换协定在抑制跨国税基侵蚀时作用受限。特别是，随着近年来经济逆全球化、贸易摩擦等影响跨国治理与经济合作的不稳定因素频发，导致各国合作促进国际税收治理的目标和实践分歧加大（王文静、曹明星，2023）。因此，提升对跨国企业境外投资信息的获取和海外避税治理能力仍需要从国内制度建设层面寻找突破口。

　　事实上，中国在加入世界贸易组织以后就已经建立起了较为完备的境内企业境外投资审批和信息备案制度。商务部《关于境外投资开办企业核准事项的规定》和《境外投资管理办法》均明确要求境内企业要向所在地商务部门上报境外投资企业的名称、注册资本、投资金额、经营范围、经营期限、投资内容、股权结构和资金往来等信息。但是，商务部门并不承担打击企业海外避税的工作职能，在政府各部门信息管理和工作运转相对独立的情况下，受部门职能和信息安全等因素的影响，政府各部门间普遍存在着“信息孤岛”（唐平秋、蒋晓飞，2015；郁建兴、高翔，2018）。这导致商务部门掌握的企业海外投资信息并不能被有效用于税务机关的海外避税治理，不仅造成政府信息资源的浪费，也制约着国家税基侵蚀治理能力的提升。因此，推动境外投资信息由商务部门向税务机关共享对改善集团企业海外避税治理会产生重要作用。

　　当前在全国层面还未形成商务部门与税务机关共享信息的制度规范和常态化机制，但各地政府在推动综合治税过程中，已经逐步开展商务局、自然资源和规划局、财政局、市场监督管理局等部门与税务机关的信息共享实践，这为考察境外投资信息共享的避税治理效应提供了宝贵机会。随着数字化时代来临，中国政府各部门间的信息分割和信息孤岛问题得到了学术界的广泛关注，但绝大部分研究仍聚焦于信息分割的成因和跨部门信息共享的影响因素（游路，2022；胡平等，2009；陈思霞等，2021），缺乏基于大样本微观数据对政府跨部门信息共享政策效应及其实现机制的经验研究。不仅难以为在更大范围内推动跨部门信息共享改革提供研究支撑，也不利于完善跨部门信息共享的政策和制度建设。以信息化推动国家治理体系完善和治理能力提升是数字时代的必然选择，通过跨部门信息共享并充分发挥好政府各部门海量数据的治理效能，是实现国家治理现代化的内在要求。

　　基于此，本文利用各地级市政府推动综合治税中商务部门与税务机关信息共享政策，基于2009～2021年上市公司及其境内外子公司数据，研究境外投资信息的跨部门共享对跨国公司海外避税治理的影响。结果发现：第一，境外投资信息的跨部门共享使得政策实施地企业设立在避税天堂的子公司数量平均减少了1.6个，并且降低了企业在避税地新设子公司的意愿，但政策对跨国公司在非避税天堂的投资没有影响，这说明境外投资信息的跨部门共享主要会降低跨国企业出于避税目的的海外投资，有助于减少税基侵蚀。第二，境外投资信息跨部门共享对企业海外避税的影响主要体现在民营企业、地区税收征管力度较大、融资约束较强的企业中，更有助于减少跨国企业在税率相对较高的避税天堂的投资。第三，境外投资信息跨部门共享会使跨国企业减少与避税天堂关联方的转让定价，减少与避税天堂的关联交易强度，这是境外投资信息共享抑制税基侵蚀的重要作用机制。第四，本文测算发现境外投资信息的跨部门共享能够使样本期间内政策实施地的上市公司每年减少大约20.53亿元的海外税收流失，占样本范围内上市公司年企业所得税费用的2.28%，这表明推动政府间涉税信息跨部门共享能够起到显著的税收治理效应。

　　相比于既有文献，本文的边际贡献主要体现在以下方面。第一，首次从国内政府部门合作视角拓展了对中国企业跨境避税行为治理的实证研究。现有文献讨论跨境利润转移时主要关注以情报交换协定为代表的国际税收合作的影响（汉隆等，2015；祖克曼，2015；张瑶，2018；何杨、徐润，2016），对国内政府部门间合作的关注不足。本文立足各地商务部门与税务部门的信息共享实践，研究发现推动国内各部门涉税信息共享与治税合作对抑制税基侵蚀具有重要作用，为近年来跨国经济合作不稳定因素增多背景下中国寻求更加有效的税基侵蚀治理方案提供了政策启示。第二，为政府间跨部门信息共享的治理效应及其实现机制提供了微观经验证据。受部门职能划分、部门利益以及信息安全风险等因素影响，政府跨部门信息共享的合理性和潜在效果一直备受争议且缺乏经验证据支撑，改革实践也相对缓慢（胡平等，2009；游路，2022；杨、麦克斯韦，2011；比格德利等，2013）。本文基于海外避税治理中信息获取的独特场景，研究发现境外投资涉税信息跨部门共享的确能够带来显著的税收治理效应，为通过部门协同发挥大数据信息资源的治理效能提供了理论支撑。第三，为在其他领域通过推进涉税信息跨部门合作与大数据共享提升税收治理水平提供了政策启示。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第十七章专门提出“提高数字政府建设水平”，当前中国政府各部门掌握着海量数据，但大多采用部门内垂直管理模式，部门间的信息分割不仅造成数据资源浪费，也抑制了大数据治理效能的提升。本文的研究表明，通过建立涉税信息跨部门共享的顶层设计和长效机制、搭建部门间涉税信息共享平台对数字时代促进税收治理现代化具有重要作用。

　　研究结论与政策建议

　　在大数据时代充分发挥好信息资源在国家治理中的作用是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。特别是在加快建设数字政府的背景下，政府掌握的信息数据从少量“样本数据”向海量“全体数据”转变，为大数据信息助力提升国家治理现代化提供了有利条件。然而，政府部门在行政治理中处于条块分割状态，部门间信息资源相对孤立，虽然近年来各部门政务大数据共享和数据平台建设取得了长足进步，但政务数据共享体系仍存在着统筹管理机制不健全、共享应用不充分等问题。对此，习近平总书记在全国网络安全和信息化工作座谈会上指出“我们的国家治理中存在信息共享、资源统筹、工作协调不够等问题，制约了国家治理效率和公共服务水平”。因此，加快推进政府间的跨部门信息和数据共享，对于打通公共治理的信息壁垒、发挥好大数据信息的国家治理效能具有重要意义。

　　本文聚焦中国在跨国公司海外避税治理中商务部门与税务机关共享企业境外投资信息的政策实践，研究发现掌握企业境外投资信息的商务部门向税务机关共享境外投资信息，能够有效抑制集团企业在避税天堂的投资活动，减少在避税天堂的子公司数量，从而减少了税基侵蚀，呈现出较为明显的政策改革红利。近年来，随着数字政府建设步伐加快和数字社会治理体系逐步完善，政府等公共部门掌握的数据信息资源飞速增长，但大数据信息服务国家治理体系和治理能力现代化的水平还有待提升。本文能够为构建部门间涉税信息共享机制、发挥好大数据信息在税收治理现代化中的作用提供以下政策启示。

　　首先，加快打破部门信息壁垒，重视构建更加安全高效的跨部门信息共享体系。地方政府各部门的信息收集和管理很多还依职能划分采取条块管理模式，跨部门信息共享的广度和深度还存在较大提升空间。本文以商务部门和税务机关的信息共享实践为例，借助跨国企业海外避税治理的场景，研究跨部门信息共享的治理效应，发现该项政策能够减少每年数十亿元的海外税收流失，也为加快推进各级政府部门间信息共享改革、发挥好大数据治理红利提供了研究支撑。2022年国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》，提出“加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动，结合实际统筹推动本地区本部门政务数据平台建设”。但在实践中，各地区跨部门信息共享仍然存在统筹管理机制不健全、供需对接不顺畅、共享应用不充分、标准规范不统一、安全保障不完善等问题，信息共享质效还有待提升。随着国家和区域性数据中心的设立，为跨部门信息共享提供更加安全稳定的平台和技术支撑，接下来要加快完善政府间跨部门信息共享的制度建设和运行机制，在地方政府层面提升跨部门信息共享水平，真正发挥好政务大数据的国家治理效能。

　　其次，涉税信息跨部门共享要夯实各级政府主体责任，做好政府层面的制度设计和统筹协调。涉税信息跨部门共享的载体虽然在各职能部门，但其执行情况却依赖于政府的整体制度设计和统筹协调安排。部门利益一直是制约跨部门信息共享的重要因素，在推进跨部门数据信息共享中各级政府要承担起主体责任，扮演制度设计和统筹协调的角色。一方面，可以借助强制性的共享要求规避部门利益所导致的不愿共享问题。另一方面，由于涉税信息跨部门共享及其相关制度由政府统一设计而并非部门自发开展，能降低涉税信息跨部门共享面临的安全风险和责任压力，减少不敢共享的情况。本文研究的各地商务部门向税务机关共享境外投资信息这一改革实践，发生在以各地政府为主体推动的综合治税行动中，该行动由政府牵头，要求涉税信息相关部门作为成员单位共同参与，从而大幅降低了税务机关向其他部门沟通和索取涉税信息的难度，切实提升税务机关税收治理效能。2022年《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中明确提出“数据壁垒依然存在”“各级政府要在党委统一领导下，履行数字政府建设主体责任”，并要求“各地区要建立健全数字政府建设领导协调机制”，这说明推进政府部门间数据信息共享、构建安全高效的数字政府运行体系必须要以各级政府为责任主体，全方位提升政府整体层面的制度设计和统筹协调能力。

　　最后，跨国避税治理应重视境外投资涉税信息国内渠道建设与国际信息获取的协同，尤其是要重点强化与中国未签订税收情报交换协定的避税天堂涉税信息的跨部门共享水平。境外投资信息获取一直是跨国企业海外投资避税治理中的关键。对这一问题的解决方案，实务界和学术界目前关注较多的是在国际反避税合作中，国家之间签订的国际情报交换协定。但是，由于存在协定双方选择性执行、纳税人信息权保护等问题，加之近年来经济逆全球化、贸易摩擦等影响跨国经济治理与合作的不稳定因素频发，国家间情报交换协定和跨国投资、信息交互共享的步伐有所放缓，这给我国税务机关从其他国家获取境内跨国公司投资经营信息带来了不便。近年来，税务机关也不断加强对境内企业海外投资信息的登记收集，国家税务总局2014年发布《关于居民企业报告境外投资和所得信息有关问题的公告》，规定居民企业在办理企业所得税年度申报时，还应附报境外所得相关信息。但由于税务机关并不参与企业境外投资审批和管理事项，对企业自主申报境外投资和所得信息缺乏强制性约束手段，企业不申报该项信息的情况仍有发生。除此之外，对企业申报的境外投资和所得信息的真实性，税务机关也缺乏足够的识别手段。因此，在海外避税治理中，税务机关仍然要强化与境外投资主管部门的信息共享合作，尤其是要加强发生在与中国未签订税收情报交换协定的海外避税地的涉税信息共享。2016年商务部、国家税务总局签署了《关于共同推进信息共享机制合作备忘录》，旨在通过建立部门间信息共享机制，促进出口服务增值税零税率政策的实施。但此次信息共享备忘录涉及的共享信息内容相对有限，且未形成自上而下的制度规定。这意味着在接下来的跨国企业海外避税治理中，税务机关要在更宽领域、更深层次与其他部门形成常态化的信息共享机制，本文为此提供了证据支撑和政策优化思路。

　　（作者单位：西北大学中国西部经济发展研究院、西北大学经济管理学院、上海财经大学公共经济与管理学院、山东省人民政府发展研究中心、中南财经政法大学财政税务学院）