一、引言

　　“十四五”时期，作为供给侧的基础生产要素，也是实体经济的核心空间载体，工业用地配置面临新形势、新挑战与新任务。本文围绕“十四五”时期高质量发展视角下的工业用地配置优化议题展开多维度、多尺度探讨，这不仅有助于从供给侧为实体经济在新一轮科技革命与产业变革中由大到强蜕变提供土地视角的决策参考，还将为工业用地配置相关政策制定提供一定的科学依据。

　　二、工业用地配置优化：供给侧结构性改革的重要环节

　　（一）护航实体经济，创造高质量工业发展空间

　　“十四五”时期，工业用地配置亟需适应新局面，通过由规模至上、引资底线竞争向效益优先、引资优胜劣汰转型，从供给侧护航实体经济，保障产业链、供应链安全稳定，创造高质量工业发展空间。

　　工业用地配置优化与不同区域、类型工业经济的发展路径紧密相关。第一，工业经济的区域分异明显，但创新能力与国际产业分工地位亟待提升。如何因地制宜设定工业用地配置标准与准入体系，区域统筹调控工业用地配置指标，是从供给侧推动区域产业结构转型升级的突破口。第二，高技术产业正在成为中国抢占实体经济前滩，有必要设立更有利于创新型企业发展的土地“游戏规则”，为创新驱动发展与创新型国家建设提供产业空间支撑。第三，规模化制造面临增速放缓、产能落后与能耗过高等严峻挑战。将工业用地配置视为实体经济关卡，从供给侧倒逼企业发展转型，这将在一定程度上推动规模化制造体系重构与价值提升。

　　（二）落实国土空间开发保护要求，优化城镇空间结构

　　“十四五”时期，作为国土空间的重要组成部分，工业用地配置是否合理、高效，关乎生态文明建设与整个国土空间体系构建。优化工业用地配置，从源头上调控产业布局，在过程中实时监测土地利用情况，以刚性约束落实国土空间开发保护要求迫在眉睫。

　　与此同时，工业用地配置优化是促进城镇空间结构优化的重要路径。如何以土地配置与利用方式调整为契机，通过构建相对应的政策组合，提高土地集约节约利用程度，提升集聚经济效应，是城镇空间结构优化的核心议题。

　　（三）提升城市品质，推动城市创新转型

　　“十四五”时期，提升城市品质与推动城市创新转型对于塑造城市竞争力至关重要，工业用地配置优化则是两者在供给侧的交汇点之一。首先，优化工业用地配置，不仅有利于匹配人民日益增长的美好生活需要，还将有效激发工业经济活力，促进产城融合，并推动城市产业结构向高附加值方向转型。其次，破解城镇低效、闲置用地难题是“十四五”时期中国经济高质量发展无法忽视的议题。

　　三、工业用地配置面临的关键问题

　　（一）区域配置规模不经济，“土地—产业”配置结构失衡

　　整体来看，东部、中部、西部与东北地区等四大经济板块的工业用地配置存在较为明显的规模不经济现象。2007－2016年，中部、西部工业用地配置规模持续提升，然而诸多学者发现中部、西部地区的土地利用效益较低，尤以西部为甚。反观东部，特别是东南沿海地区，其土地利用效益相对较高，产业能效稳定，但土地供需却普遍面临“僧多粥少”困境。“土地—产业”配置结构失衡，技术密集型产业发展空间严重不足。

　　（二）配置效益备受争议，数字化监管程度不高

　　低价格、大规模的工业用地配置模式效益备受争议。为了角逐激烈的地区间竞争，部分地方政府偏好通过低价格、大规模的工业用地配置来吸引工业企业进驻，以期在固定资产投资规模、政绩考核评价与长期税源预定上占得先机。然而，该模式不仅会阻碍产业转型与技术进步，还会提升社会治理与环境规制成本。

　　数字化监管程度不高。纵观国内，以大范围、全过程与实时性为特征的智能化、数字化监管思维尚未系统引入，这使得地方政府在面对不可计数的工业用地配置时可能出现管控纰漏。

　　（三）出让年限与腾退机制不健全，部分新模式亟待规范、完善标准

　　法定最高出让年限过长，低效、闲置土地退出机制不健全是当前工业用地配置面临的两大难题。工业用地法定最高出让年限为50年，然而大多数工业企业的存续周期要远远小于50年。供需两端的周期错配不仅不利于工业用地的高效利用与长效管控，也阻碍了大批低效、闲置土地的流转处置。

　　“标准地”与新型产业用地（M0用地）作为近年来工业用地配置模式的重要创新，配置标准亟待规范、完善。M0用地旨在匹配工业经济创新转型对于生产空间的新需求，在准入条件、容积率、配套占比等指标设定上均有较大突破，短期内也已取得一定成效。然而，制度设计尚不完善与统一标准缺失使得各地在进行M0用地配置时出现了一些问题。一是准入产业、企业过于宽泛。二是存在“房地产化”风险。

　　四、工业用地配置优化的现实路径

　　（一）四级联动，精明调控工业用地配置规模与结构

　　“十四五”时期，应以战略管理思维加强区域统筹，充分发挥市场、政府等各方优势，从全国、省级、城镇与产业园区等不同尺度联动施策，精明调控工业用地配置规模与结构，以土地为触媒，促进劳动力、资本、技术等重要生产要素有序自主流动。首先，应按照区域、产业发展需求，对各级土地年度利用计划中的工业用地配置指标予以细化。其次，应秉承上下联动，按需分配原则，在全国、省级层面调控、优化工业用地配置规模与结构。再次，应加大技术密集型产业和重点产业产业链、供应链关键环节的土地市场化配置力度。最后，应时空联控，在城镇、产业园区层面优化工业用地配置。

　　（二）分段施策，精准管控工业用地配置底线与效益

　　“十四五”时期，应聚焦工业用地配置的全生命周期，以效益为导向，明确配置底线，搭建全息智慧监管平台，最大限度确保每一块土地在配置之始能够找到“对的人”，在配置之后能够贡献长效、稳定税收，在出现低效、闲置问题时能够合法合规整改、腾退。首先，应严格划定工业用地配置准入、腾退与空间约束三条底线。其次，应运用数字技术，搭建工业用地配置全息智慧监管平台。

　　（三）刚柔相济，精细把控工业用地配置规则与模式

　　“十四五”时期，应充分审视既有创新的优势与不足，刚柔相济，查漏补缺，精细把控工业用地配置规则与模式，为工业经济提供良好的制度环境与发展空间。首先，应缩短法定工业用地最高出让年限，并按照承租人规模差异予以一定弹性。其次，应汲取“标准地”经验，全面推行工业用地配置模式向“事前定标准”与“事后严监管”并重转型。最后，应积极响应高质量发展视角下的工业经济创新转型需求，全面推行M0用地。

　　五、结论与讨论

　　本文聚焦工业用地配置优化议题，立足国家、区域、城市、地块等不同空间尺度，聚焦配置规模、底线、效益等不同经济维度，从护航实体经济、落实国土空间开发保护要求以及提升城市品质等方面，阐释其在供给侧结构性改革中扮演的关键角色，梳理其在现阶段面临的区域配置规模不经济、配置效益备受争议以及部分新模式亟待规范、完善标准等关键问题。在此基础上，针对性提出四级联动，精明调控工业用地配置规模与结构；分段施策，精准管控工业用地配置底线与效益；刚柔并济，精细把控工业用地配置规则与模式等优化现实路径。

　　在本文看来，土地要素作为社会经济活动的空间载体，在供给侧的基础性作用依旧不可替代，“以地谋发展”模式也依旧保持充足动能，只是以规模、增量甚至不计成本为关键词的配置路径难以为继。“十四五”时期，如何高效匹配“地”与“用”，务使“地”能尽其“用”，向高质量发展释放新一轮的土地经济红利，实为当务之急。因此国家应加快建立更加完善的土地要素市场化配置体制机制，为中国经济高质量发展提供更为优质的土地要素保障。

　　（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所。《中国软科学》2020年10期，中国社会科学网 闫琪/摘）