摘要：在建设全国统一大市场的背景下，规范地方政府竞争行为、提高财税政策配置的有效性是当前改革亟待解决的问题。本文从政府竞争过程中收支策略互动的角度出发，通过构建双重差分模型，实证检验了国地税机构合并对政府补助政策配置的影响。结果表明，国地税机构合并使得企业获得的政府补助显著减少，并且这一效应从时间趋势上是持续的。机制分析发现，国地税机构合并遏制了与税费挂钩的低效政府补助、减少了不合规的政府补助，整体上看虽然降低了企业获得的政府补助，但提高了政府补助资金的配置效率。进一步研究发现，国地税机构合并增加了地方财政收入，而地区市场化程度的提高能够抵消其对企业进入的负向影响。本文的研究成果有助于进一步理解地方政府补助策略调整的逻辑，对优化地方政府竞争格局、推动全国统一大市场建设提供了有益的政策启示。

　　关键词：国地税机构合并;政府补助;策略调整;全国统一大市场

　　引言

　　分税制改革以来，地方政府利用差异化的财税政策吸引要素流入成为地方政府间横向竞争的主要手段。这种竞争模式在推动中国经济快速发展的同时，也造成了地方保护主义和市场分割等问题，阻碍了市场公平竞争。2024年，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出：“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”。这意味着，规范地方政府招商引资行为成为下一步改革的重点。事实上，早在2018年，中国政府就通过税收征管体制改革，从税收端对地方政府间竞争行为进行了规范。在此背景下，地方政府如何在支出端做出策略性调整成为值得关注的问题。

　　地方政府间的横向竞争一直是学术界关注的重点，企业在选择区位时，不仅会考虑市场环境、产业发展水平等地区禀赋条件，还会将地方政府提供的政策支持力度作为重要考量因素。通常来说，企业选址时更青睐那些拥有高公共投资水平和高治理水平的地区（唐飞鹏，2016），而更高的税收优惠、更低的环境监管力度也同样是生产要素流入的重要诱因（马光荣、程小萌，2022；谢贞发等，2023）。因此，为了吸引资本、技术等生产要素流入，争夺更大的税基，地方政府往往在税收政策、政府补贴、环境规制等方面展开横向竞争。在地方政府间横向竞争的方式选择上，学界一般认为，税收竞争与支出竞争是政府横向竞争的主要形式。在税收竞争方面，尽管地方政府没有法定意义上的税收立法权，地方政府依然能够通过影响税收征管力度等手段来降低税收成本，吸引资本等生产性要素向本辖区流入。然而，如果地方政府在竞争中普遍降低税负，可能导致“逐底竞争”（威尔逊，1986）的出现，这不仅使地方实际税负低于最优水平，还可能引发公共服务供给不足、社会福利下降等问题（奥茨，1972；周黎安，2004）。在支出竞争方面，研究表明，地方政府既可以通过增加公共支出来改善辖区内公共产品水平吸引要素流入，又可以通过资本品支出来增强物质资本积累（李涛、周业安，2009）。但是，不同种类的支出竞争对经济的影响是存在异质性的。一般而言，社会性支出竞争对地方经济增长具有积极的作用，而生产性支出竞争对经济的影响则可能适得其反（李涛、周业安，2008；郭庆旺、贾俊雪，2009）。

　　与其他支出竞争手段相比，政府补助作为财政支出的重要组成部分，近年来在地方政府招商引资中得到了越来越广泛的应用（孔东民等，2013）。现有研究表明，政府补助能够直接影响企业现金流量，降低企业经营成本，缓解融资约束（魏志华等，2015），帮助企业增强抗风险能力（王力、王建伟，2010），为企业创造一个良好的竞争环境（顾颖、房路生，2006）。更为重要的是，政府补助还具有很强的政策导向性，能够结合地区产业发展目标有针对性地开展招商引资（王克敏等，2017），为企业传递更为明确的信息（郭玥，2018），以提高财政资金的使用效率。然而，政府补助若使用不当也可能引发一系列负面效应（官、任，2015）。具体而言，过度使用补助可能导致过度投资（郭庆旺、贾俊雪，2006）、资源配置效率下降（陈等，2011）、管理层道德风险（刘剑民等，2019）等问题。因此，如何规范政府补助行为、充分发挥政府补助积极的导向作用显得尤为重要。

　　围绕税收手段与政府补助这两种地方政府间横向竞争中常用的政策工具，已有文献对两者的关系展开了深入探讨。一方面，研究发现，税收政策与政府补助在实际效果上存在差异。柳光强（2016）研究指出，财政补贴与税收优惠的激励效应有所不同，其中财政补贴能够增强企业盈利能力但会降低企业的融资水平，而税收优惠对企业盈利以及投融资水平的影响则不显著。储德银等（2016）研究认为，财政补贴和税收优惠政策能够激励战略性新兴产业创新，但是税收优惠政策对企业人力资本投入激励不明显。另一方面，税收手段与财政补助同样也存在着很强的内在联系。范子英和王倩（2019）研究发现，财政补助往往与企业的税收贡献挂钩。在税收目标压力下，地方政府可能通过“列收列支”的方式向企业征收超额税款，然后再以政府补助的形式返还给企业。邓博夫等（2019）的研究表明，政府补助与企业避税行为之间存在着负相关关系，即企业减少避税可能获得更多的政府补助。因此，地方政府在招商引资过程中往往会将税收手段与政府补助配合使用，而其中一种手段力度的改变则可能会造成另一种手段随之做出策略性调整。本文所关注的国地税机构合并，则是通过将征管机构“去属地化”，大大削弱了地方政府对税收征管的直接干预能力，从而有效规范了地方政府的税收竞争行为（谢贞发、范子英，2015；范子英等，2022）。在税收竞争受到约束的情况下，地方政府是否会策略性地增加政府补助规模，以弥补企业因税收成本提高而产生的负担？抑或是在强化监管的背景下，地方政府是否会减少财政补贴支出？本文试图通过对上述问题的分析，为进一步规范政府补助行为、优化地方政府间竞争格局提供理论依据。

　　基于此，本文利用2010～2022年中国A股上市公司数据构造双重差分模型以讨论国地税机构合并对政府补助策略性调整的影响。研究结果表明：（1）国地税机构合并后，企业获得的政府补助资金平均减少约17%。从动态趋势来看，改革效应在短期内逐步增强。尽管在2020年后有所减弱，但这一变化主要与特殊时期的政策调整有关。（2）从影响机制上来看，首先，国地税机构合并切断了地方政府与税收征管部门之间的直接联系，减少了与税费挂钩的低效的政府补助。其次，税收征管独立性的增强也打通了上下级政府间信息壁垒，提升了外部监督力度，促使政府减少了不合规的政府补助。最后，国地税机构合并导致的政府补助减少，实际是一种结构性调整。在大规模削减低效政府补助的基础上，地方政府能够将政府补助资金更加集中地用于重点领域以及与政府补助政策目标一致的企业，从而提升政府补助的效率。（3）改革效应具有明显的异质性，改革效应会因经济增长压力的提高和财政分权度降低以及政府干预手段的减少而变得不再显著。（4）进一步研究发现，国地税机构合并会使得地区财政收入增加并一定程度上减少企业进入。但在高市场化地区，政策对企业进入的负面影响则不再显著。

　　相对于既有研究而言，本文潜在的边际贡献主要体现在：首先，系统探讨了税收征管手段受约束情况下地方政府的策略性行为调整。既有文献主要聚焦于国地税机构合并对企业行为的影响。例如，遏制企业逃税、提升信息披露质量、降低税收黏性以及缓解企业投融资期限错配等（范子英等，2022；刘贯春等，2023；林志帆、王茂森，2023；叶永卫等，2022）。与之不同，本文从地方政府的策略性行为调整角度切入，拓宽了对国地税机构合并影响的研究范围，为全面理解改革效应提供了新的视角。其次，重点识别了政府补助政策的决策机理，并为优化政府补助配置提供了经验证据。既有文献对政府补助的研究多集中于其带来的经济后果，尽管一些文献部分对政府补助发生的诱因进行了研究（范子英、王倩，2019；余明桂等，2010），但仍缺乏如何规范此类政府补助的证据。本文则从政府补助政策的决策机理的角度发现，国地税机构合并有助于矫正低效的、不合规的政府补助，这对优化政府补助配置具有重要的政策启示。最后，本文为日益增多的有关机构垂直管理改革的文献做出了贡献。近年来，学者逐渐关注权力下放带来的负外部性，并发现通过机构垂直管理改革加强对地方政府行为的干预具有必要性（韩超等，2021；曹等，2022）。与环境、审计等领域由省级政府主导的垂直管理改革不同，本文所关注的国地税机构合并则是由中央政府主导的一次全国层面的机构垂直管理改革。研究发现，这一改革对优化政府补助资金配置具有显著成效，为中国机构垂直管理改革提供了有益的经验证据。

　　研究结论与政策性建议

　　改革开放以来，招商引资成为地方政府经济增长的动力源泉，而税收优惠则是地方政府招商引资的重要支柱。在这一经济增长模式下，地方政府常以地税留成部分的减免作为优惠条件来吸引投资，以此形成地区间的竞争格局。国地税机构合并之后，地方政府利用税收优惠政策的自由度受到约束，如何转变竞争策略成为影响地方经济发展的关键问题。本文从政府竞争过程中收支策略互动的角度出发，通过构造双重差分模型，实证检验了国地税机构合并对政府补助政策配置的影响。研究结果显示，国地税机构合并整体上减少了企业获得的政府补助，这一结论在一系列检验中结论具有较好的稳健性。在影响机制方面，本文发现，国地税机构合并增强了税收征管的独立性，强化了来自中央的外部监督，切断了低效的、不合规的政府补助产生途径，从整体上减少了政府补助的规模。这种政府补助的减少实际上是一种结构性的调整，在有针对性减少与发展目标相悖的企业的同时，提高了政府补助的配置效率。本文进一步研究发现，国地税机构合并显著提升了地区税收收入，而地区市场化程度的提高能够抵消其对企业进入的负向影响。以上结论说明，国地税机构合并推动了地方政府从依赖税收优惠向优化市场环境转型，有助于促进地方经济的高质量发展。

　　针对本文结论，具有以下3方面启示。

　　第一，进一步深化税收征管体制改革。本文研究发现，作为税收领域的垂直改革，国地税机构合并在优化地方政府补助资金配置方面发挥了积极作用。由此可见，保持税务系统的中央垂直管理有利于遏制地方政府“逐底竞争”，规范地方政府招商引资行为。《决定》提出“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。”在此背景下如何通过深化税收征管改革，并充分利用税收征管机关的信息优势，实现数据上移、监督上移则显得尤为重要。一方面，税务征管部门应当积极推动税收征管数字化升级和智能化改造，加强数据资源开发利用，持续推进与政府信息系统互联互通，打通政府部门间信息壁垒。另一方面，税务征管部门还应充分利用信息优势，强化监督机制，促使地方政府加强内部管理和规范运作，降低行政成本，提升其治理能力。

　　第二，提高政府补助的针对性。本文研究发现，国地税机构合并后，地方政府会通过调整政府补助配置结构，促进政府补助资金更有针对性、更加精准地使用，提升政府补助的使用效率。在全国统一大市场建设以及建立公平竞争审查制度的背景下，规范政府补助、提高补助的配置效率是需要重点关注的。因此，地方政府应健全相关规则和政策，通过与金融机构、行业协会等建立合作机制，共同制定补助政策和标准，并基于法定原则对补助资金进行配置，不对特定经营者给予选择性、差异化的财政奖励或者补贴。地方政府在对财政补助资金配置时，应当结合中国式现代化发展的重点领域和关键环节，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，以促进全要素生产率的提升。与此同时，地方政府还应加强对财政补助资金的全过程监督，确保补助资金的使用符合政策要求和规定，避免资金的浪费和滥用。

　　第三，构建地方政府竞争新格局。本文研究发现，国地税机构合并对规范地方政府招商引资行为发挥了重要的作用，而市场化水平则成为政府竞争手段被规范后的招商引资关键。《决定》提出“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。”地方政府招商引资行为势必会朝着规范化、法治化发展。地方政府应根据地区产业特点和优势，制定科学合理的产业发展规划来引导企业投资。而除了通过直接给予企业“真金白银”外，地方政府还应当在地区“软实力”上下功夫。具体来说，地方政府应当加大教育、医疗、基础设施等领域的投资，提供高质量公共服务来提高居民的生活质量和企业的竞争力。地方政府还需不断改善营商环境，通过简化行政程序、减少冗余的规定和手续等方式降低企业的运营成本，为企业提供公平竞争的市场环境，最终实现高质量企业和人才的集聚。

　　（作者单位：安徽大学经济学院、武汉大学经济与管理学院）