推进黄河流域高质量发展的关键性问题是“水”的问题

　　黄河流域大部分地区属于干旱与半干旱地带，经济发展水平相对滞后，流域生态环境脆弱，土地、矿产特别是传统能源资源丰富。与这些特点相伴生，黄河流域生态屏障的建设与维护、粮食—能源—生态复杂系统的协调与安全、一系列区域协调发展战略的实施与推进等，均高度依赖水资源的支撑，对黄河流域水资源极度短缺的现状提出了严峻挑战。

　　党的十八大以来，习近平总书记就黄河水资源合理配置和高效节约集约利用，多次强调要“以水而定、量水而行”。实际上，水量分配的统一标准在1987年国务院颁布的《黄河可供水量分配方案》（简称“八七”分水方案）中得到确立，并在十年后细化为《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》并得到执行，客观上为缓解黄河断流作出了重要贡献。近年来，随着社会经济的发展和气候状况的变化，“八七”分水方案暴露出一些突出问题：一是黄河水量大幅度下降，可供分配水量约束今昔不同；二是水资源配置背景显著变化，合理配置方面面临新的需求；三是黄河地下水分配存在管理漏洞，流域各地区的利益冲突频发，以致协同治理常态化遭遇困境。

　　黄河可供分配水量方面，扣除（预留）冲沙水量，常年约有370亿立方米被分配给沿黄的9个省区及津冀地区。如此水量，约占全国人均、耕地亩均水资源量的1/3和1/5，与黄河流域的用水需求形成巨大的反差。根据黄河流域水资源评价结果，1919—1975年黄河流域多年平均径流量为580亿立方米，进入21世纪，径流量降为459亿立方米。据水利部发布资料，2022年下半年开始，黄河流域更是迎来“枯水年”，未来几年或将进入“特枯水年”，径流量较往年同期进一步下降，流域旱情或将更加恶化，治黄症结变得更加复杂。面对黄河地表径流量大幅度衰减的事实，流域可供分配水量如果仍然沿循20世纪所形成的水资源评价结果，那么黄河流域水资源的供需矛盾将愈演愈烈。

　　黄河水资源配置背景方面，上下游、左右岸地区的社会经济状况较昔日有了不同程度的变化。不仅农业的种植结构类型不同，如宁夏某些原本种植水稻等耗水量大作物的地区，已尽可能改种枸杞、葡萄等耐旱作物以避免影响粮食产量，工业企业的绿色发展转型速度也各有差异，如陕西着力发展电子信息、新能源、高端制造业等战略性新兴产业，改变了过去能源化工独大的产业结构，高技术制造业研发经费投入强度连续多年高于全国和其他沿黄省区平均水平。“八七”分水方案在制定时，沿黄各省区的生产生活用水得到了统筹考虑，但没有兼顾各省区的经济水平、可持续发展等因素的动态性，各需水主体间的发展不平衡性没有得到充分重视。面对尖锐的水资源供需不平衡矛盾，以南水北调工程为代表的跨流域调水工程从源头上实现了开源补水，影响了部分省区的供用水格局，但水资源配置如果仍然沿用相对固定的各河段水量调度控制指标，那么水资源配置的公正性、合理性将遭受严重冲击。

　　黄河水资源配置内容方面，地下水资源部分一直未做分配要求，对地下径流和区域的生态环境带来了负面影响。在水循环系统中，地表水和地下水是相互联系和相互转化的关系。如果仅对地表水进行分配，那么很容易造成地下水资源的过度开采，引发地下水位下降、泉水衰减乃至枯竭。地下水污染具有很强的隐蔽性、持久性和复杂性，单位治理成本高于地表水，对地下水分配管理上的漏洞使得黄河流域的各地区围绕引黄供水、防洪排涝等问题产生了较大的利益冲突，发生了一系列水事纠纷问题。长期以来，黄河流域的水源、水量、水质、供水、排水、治污等相关管理职能分散在水利、电力、交通、生态环境、农业、自然资源等部门，部门分散化的管理体制加剧了各部门的利益争夺和责任推诿，黄河流域整体性的生态环境保护和协同治理困境一直没有得到根本解决。

　　实现黄河流域高质量发展的根本性问题是利益协调问题

　　黄河分水方案在水资源配置基数、配置背景和配置内容等方面存在的问题，可以通过方案调整、流域用水方式的节约集约转变得到解决。从方案调整来看，分水方案的制定应首先明晰流域水资源的承载能力、地表水和地下水的水量交换关系，然后充分考虑需水主体的差异性，从尊重历史和现状用水、可持续发展、公平性以及效益最大化等方面，综合建立黄河流域各省区水资源分配的谈判议价能力评价指标体系，进而对水资源分配方案进行优化调整和动态改进。从流域用水方式的节约集约转变来看，深度节水是缓解黄河流域水资源供需矛盾的优先措施，与此同时，实施必要的西部调水工程，向黄河开源补水，也是解决黄河水量减少的关键举措，有助于双管齐下，联合推进黄河流域生态保护和高质量发展。

　　然而，无论是对黄河“八七”分水方案进行全新设计，还是使黄河用水方式实现系统性的转变，这些做法都是从外部层面来助推黄河流域高质量发展。众所周知，仅靠外因改变取得的成效是有限的，只有内因与外因同时具备，黄河流域高质量发展的战略部署才能够落到实处。从内部层面来实现黄河流域的高质量发展，根本上就是要妥善解决相关各方的利益协调问题：一是地区之间的利益协调；二是部门之间的利益协调；三是产业布局上的利益协调。

　　协调好流域上下游地区之间的利益关系，是构建黄河流域治理共同体的应有之义。沿黄九省区因黄河紧密相连，在生态、经济、文化等多方面形成“利益共同体”。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》也明确指出，要立足于全流域和生态系统的整体性，坚持共同抓好大保护，协同推进大治理。黄河流域是基于自然地理单元，叠加经济和行政区域单元而组成的一个空间治理整体，是符合生命共同体理念而形成的治理共同体，其治理已经超越了生态治理这一单一维度，需要统筹考虑流域空间的上中下游、干流支流、左右两岸展开综合保护与治理。然而，水资源方面，黄河流域各地区自产水资源量和使用量极不平衡。综合考虑水资源分配的历史分配和现状用水，以及可持续发展、公平性和效益最大化等原则，经计算，宁夏、青海和内蒙古的分配水量占可供分配总水量的比例相比“八七”分水方案应有所提高，四川、甘肃、陕西、山西、河南和山东等省区则应有所降低。其中，青海由于水资源丰富、用水量一直未达到“八七”分水方案的标准，分配水量可以适当减少；宁夏水资源十分短缺，但经济发展水平、依赖流域生活的人口数量及流域面积占比等因素，使得该地区的分配水量可以适当减少；内蒙古以农业用水为主，农田灌溉水有效利用系数较低，农业用水存在较大的节水空间，加之该地区自产水资源主要在嫩江流域，源自黄河的分配水量也可以适当减少。整体而言，黄河上中游地区较之下游省区，生态本底更加脆弱、经济发展更为滞后，要满足流域用水需求，协调水量分配，必需避免采取“头痛医头”的临时性协调策略或仅针对局部地区发力，应就全流域建立并完善水权及水权交易机制，促使沿黄各省区通过水权交易实现水资源的高效利用。这是协调上下游地区之间利益冲突的一着“先手棋”。目前，黄河水权改革仍停留在水权转让试点阶段，以水权转让项目的制度形式拓展实施范围和对象。随着技术、管理和检测等条件日渐成熟，黄河水权转让可以在保证各省区及用水户应有科学初始水权的基础上，依据法律法规，实现结余水量向工业及其他行业转入的跨区域市场化交易。

　　协调好水资源管理部门之间的利益问题，是构建黄河多层级水权交易制度的关键之举。如前所述，黄河流域是一个相互联系、相互协同的整体性系统，其治理共同体应当包括流域范围内的政府部门、企业组织、社会组织和公众（农民）等利益相关主体。地方政府在水权制度建设中扮演着区域水权代言人的重要角色，既可以行使区域内的公共事务治理职能，也可以作为交易方直接参与到水权市场中或者争取上级政府协调水权纠纷，是区域水权制度创新的主要推动者与决策者。在水权主体尚未明确界定或难以明晰界定的情况下，由政府部门来协同推动水权制度改革具有交易成本低的优势。然而，黄河流域地理空间跨度大，自然气候条件差异明显，单纯采取自上而下的生态环境管理体制和条块分割的部门管理架构，不能满足黄河流域治理共同体的主体结构诉求。构建多层级的水权交易制度，是合适的水权制度改革方向。一级水权市场主要解决流域水权的初始分配问题，由黄河水利委员会（代表中央政府）作为主导方，对跨省区的黄河水权进行初始分配，省区政府继续对跨地市的黄河水权进行计划分配，这是黄河水权交易的前提条件。二级水权市场主要解决县域政府之间的水权交易问题，由黄河流域各地方政府（代表本县域人民）在既定的水权额度下，相互之间进行市场化的水权交易，通过市场化交易机制提高水资源的配置效率。三级水权市场主要解决用水户之间的水权交易问题，由地方政府进一步将黄河水权分配给不同的用水户，用水户作为主导相互之间开展完全市场化的水权交易。在多层级的水权交易制度中，政府分别扮演着水权管理者、水权交易者和水权监管者的角色。随着政府逐渐“退出”，企业组织、社会组织和公众等利益主体的作用不断提升，不同主体功能相互补充的流域治理共同体得以形成。特别需要指出的是，县域政府处于多层级水权分配的核心位置，集合了水权市场中的交易者和监管者等多重身份，在区域水权运作和管理过程中容易产生权责不清、过度干预的现象，同时也容易陷入与多职能部门间的合作困境，资源配置效率落后于预期。为此，在推进黄河流域水权制度建设的过程中，各级政府及水资源管理部门间的权责边界需要进一步厘清，使其行政主导为主的水资源管理思路转向现代服务优先的水权制度建设行动，构建流域和跨区域的统一水权交易平台和交易机制，保障水资源使用者的水权转换参与和用水权益。

　　协调好各区域产业布局之间的利益矛盾，是补齐黄河流域发展不充分短板的根本之策。黄河流域不仅面临着上述生态环境和水资源短缺方面的严峻问题，工业化、城镇化等社会经济发展也为高质量发展带来巨大的挑战。正所谓没有量就没有质，没有经济的合理增速，全面的高质量发展就很难实现。一直以来，黄河流域各省区产业结构整体上倚能倚重、低质低效问题十分突出，以能源化工、原材料、农牧业、加工制造业等为主导的特征明显，缺乏有较强竞争力的新兴产业集群。流域整体经济增速和在全国经济中的占比持续下降，内部经济自西向东极不均衡。沿黄各省区经济联系度相对较低，缺乏强烈的流域协同意识。支撑高质量发展的人才资金外流严重，要素资源比较缺乏，市场主体发育不足，活跃度不够，市场主体率普遍低于全国平均水平。流域中心城市辐射带动能力较弱，不仅郑州、西安两市经济总量位列九大国家中心城市末端，其他省会城市、都市圈引领流域城市群的经济集约高效发展也相对迟滞，辐射带动能力有限。黄河流域生态保护和高质量发展战略提出以来，流域内各省区生态产业化、产业生态化不断实践创新，取得了显著的成果，但流域协同发展的一体化整体运行机制仍然欠缺。长此以往，流域产业和项目结构单一的局面持续存在，企业的创新能力和对资源的综合循环利用水平得不到有效提升，将为经济社会的可持续发展埋下隐患。根据集聚经济理论，黄河上下游产业的协同集聚是一个循环因果的过程，在推动流域经济协同发展的一体化进程中，初始规模优势可能转化为经济发展优势的方式是多种多样的。黄河流域经济高质量发展应将要素高度集中的城市群作为流域发展的主体形态，根据各主要城市群的地理分布和发展基础分类施策，因地制宜构建现代产业体系。以“龙头带动+东中西联动”的多层级网络化为发展模式，建设形成梯度分明、产业定位明确、产业分工协作、错位联动、优势互补的一体化协同发展格局，打通能源、资源、资金、人才等要素流通的流域通道，推动产业链跨城市群沿黄河流域向两端延伸，减少产业同构在行政职能协调、资金保障、土地统筹、水环境治理、水资源供需不平衡等方面产生的诸多利益冲突。总之，通过流域产业合理分工和良性互动，推动不同产业融合规模化发展，强化新经济增长极快速形成，确保以水而定、量水而行，黄河流域才能够更好发挥其“平衡南北方，协同东中西”的天然优势与作用，为推动高质量发展全面提质增效作出更大贡献。

　　【本文系国家自然科学基金“碳中和背景下黄河流域资源型城市生态保护与高质量发展耦合协调推进机制研究”（72173094）阶段性成果】