摘要：我国的语言法律政策以中华民族多元一体格局为基础，围绕国家通用语言和少数民族语言的关系形成了独特的双重结构。多元与一体是辩证统一的，国家通用语言与少数民族语言之间是彼此促进、相互依存的关系。平等团结互助和谐的社会主义民族关系也是对语言关系的要求，语言关系必须体现社会主义原则并由国家充分发挥积极功能。全国人大常委会法工委连续4年公布相关的典型审查案例，其中发展出国家通用语言的不可取代性标准，为更准确理解国家通用语言和少数民族语言的关系提供了具体指引。国家通用语言与少数民族语言的法律关系，需要以相关宪法规定为基础进行融贯的规范建构，协调《国家通用语言文字法》《教育法》等法律，积极推进相关的备案审查工作。一方面，必须充分发挥通用语言文字制度的功能，另一方面，在语言自由的保护方面遵循平等原则。实现国家通用语言和少数民族语言之间法律关系的清晰化和精准化，有助于全面铸牢中华民族共同体意识。

　　关键词：中华民族共同体；国家通用语言文字；语言自由；平等保护

　　作者简介：王建学，法学博士，天津大学法学院讲席教授、博导，教育部青年长江学者。李玲，法学博士，天津大学国际教育学院讲师。

　　一、问题的提出

　　在全面铸牢中华民族共同体意识、实现中华民族伟大复兴和中国式现代化的历史进程中，语言法律政策具有突出的重要性。我国历部宪法都高度重视语言问题。其中，现行1982年宪法以中华民族多元一体格局为基础，规定了双重语言结构，即“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”（第4条第4款），“国家推广全国通用的普通话”（第19条第5款）。从国家层面来看，通用语言文字的推广普及具有重大意义，它是国家建构的基本要素、国家统合的必要载体、民族交流的主要纽带、文化认同的内在根基，以及促进民族地区发展的有效手段。党的二十大报告明确提出，“加大国家通用语言文字推广力度”。另一方面，就地方层面而言，尊重和保障各民族特别是少数民族的语言自由是贯彻民族区域自治制度、维护民族团结并促进各民族共同繁荣的必然要求。习近平总书记在中央民族工作会议上强调：“要推广普及国家通用语言文字，科学保护各民族语言文字，尊重和保障少数民族语言文字学习和使用。”

　　近年来，全国人大常委会采取有力措施保障宪法语言条款的全面实施。十三届全国人大常委会副委员长王晨指出：“在世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局背景下，进一步贯彻实施国家通用语言文字法，推广普及国家通用语言文字，是关系党和国家工作全局的一件大事。”全国人大常委会法工委在2020年至2023年的备案审查工作报告中，连续4个年度从合宪性和涉宪性的高度公布了关于语言问题的审查案例。比如，2022年报告指出，“宪法和国家通用语言文字法已经对推广普及国家通用语言文字作出了明确规定，2015年全国人大常委会对教育法有关规定作出重要修改，包括民族地区在内的全国各地区应当全面推行国家通用语言文字教育教学，有关地方性法规中的相关内容应予纠正”。随着实践的不断发展，语言文字制度已经成为法学研究中的热点，国家通用语言与少数民族语言的法律关系成为亟待关注的重要实践问题。

　　本文在广义上以语言来统称语言文字，包括狭义的语言及其书写系统即文字。其中，少数民族语言是指少数族裔或群体的特有语言，因非全国通用故又常被称为“地方语言”。现有研究较多集中在国家通用语言制度的宪法逻辑及其对中华民族共同体建设的重要意义，但对实践需求较为迫切的语言法律关系问题则关注不足。有鉴于此，本文首先在比较宪法中探析宪法语言关系的类型，并揭示我国宪法语言条款的特色；然后主要基于中华民族多元一体格局，对我国宪法语言条款的双重结构进行规范阐释，特别是明确国家在语言法律关系建构中的应有角色；最后，结合全国人大常委会法工委公布的典型审查案例，厘定国家通用语言与少数民族语言之间法律关系的建构标准，并为准确理解和实施《国家通用语言文字法》《教育法》《民族区域自治法》等法律提供理论指引。总体而言，在以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系中，相关法规政策涉及语言的内容必须严格遵循宪法和法律的原则和规定，并以实现中华民族伟大复兴、中国式现代化和各民族共同繁荣为最终依归。国家通用语言和少数民族语言之间是彼此促进、相互依存的关系，相关的法律实践既要坚持国家通用语言的不可取代性，也要在保护各民族的语言自由时遵循平等保护原则。

　　二、宪法语言关系条款的比较分析

　　现代世界各国宪法大多专门规定语言关系问题。宪法语言关系表现为多种不同类型，并呈现出一定的结构性规律。我国宪法的语言条款具有突出的中国特色，特别是其独一无二的双重结构。深刻认识此种独特性，是具体建构语言法律关系的基本前提。

　　1. 宪法语言关系的类型划分

　　宪法是语言法律政策的最高和集中体现，世界上绝大多数国家会通过宪法为其本国的语言法律政策确立根本法层面的依据。经统计，在联合国193个成员国中，有183个（占94.8%）在宪法中规定了特定的语言条款，在142部成文宪法典中，有79部（占55.6%）规定了官方语言或国家语言。尽管就法律内涵而言，官方语言不同于国家语言即国语，前者是国家机构在法律法规、政府文件、司法文书及国家交往等官方场合所使用的正式语言，而后者则带有鲜明的民族性，“具有服务于‘民族国家’的明确政治自觉”，但在通常情况下，官方语言和国语是合一的，因此，多数国家宪法往往在这两个概念中选择其一，二者并存的情况属于例外。比如，吉尔吉斯斯坦宪法规定，吉尔吉斯语是国语，俄语可以作为官方语言使用，学前教育和普通基础教育中学习和使用国语、官方语言，但是担任总统或议员等公职必须能够熟练掌握国语。

　　从各国宪法的规定来看，纯粹单一语言的国家较为少见，多数国家需要在宪法上处理不同语言之间的关系。就此而言，宪法的规定呈现为不同类型，主要包括以下4种。第一，仅将某一种语言规定为国家的官方语言或国语，同时回避对地方语言作出规定。第二，将某一种语言规定为国家的官方语言或国语，同时将地方语言作为文化遗产等进行保护。第三，将多种语言分别规定为国家的官方语言和地方的官方语言，即国家的官方语言适用于全国范围，此外，特定地方还具有其当地的官方语言。第四，将多种语言同时作为全国范围内的官方语言。以上4种情形是以各国现行宪法文本为对象的静态考察结果，但宪法语言条款如同语言本身一样是变化的，如果采取动态视角考察不同时期的宪法文本，则会发现，不同类型之间存在转化或演变关系。总体来看，宪法语言条款的基本发展趋势是从无到有、由简及繁。为了进一步说明前述不同类型，并由此认识我国宪法的语言条款，就有必要结合实例来剖析宪法语言条款的类型转化和演变规律。

　　2. 宪法语言结构的演变规律

　　前两种类型以法国为典型代表。法国现行1958年宪法在制定之初并未规定语言问题，法语一直是事实上的唯一官方语言和国语，类似的还有美国等国家。但美国宪法对语言问题采取自由主义的立场，政府官方文件包括宪法本身采用英语，对于个人在社会生活中使用何种语言，国家则在所不问。而法国偏向共和主义，将单一语言作为国家建构的要素，因此，尽管宪法未规定语言，但法语一直作为事实上的官方语言具有排他和垄断地位，不仅必须在国家机关和公共服务领域予以使用，在社会公共生活中也必须得到推广。20世纪80年代以来，由于法语的使用和保护等问题日益突出，因此，法国宪法在1992年修改时增加规定“共和国的语言是法语”，由此正式明确了法语作为国家语言的宪法地位。在各国宪法中，采取单一语言模式的往往是单一民族国家，但多民族国家中如果存在单一核心民族的，也会采取第一种类型。比如，许多伊斯兰国家将阿拉伯语作为官方语言。

　　然而，法语在政治、经济、教育等领域的长期垄断地位也导致了地方语言的衰落，毕竟法国还存在科西嘉语等地方语言。地方语言的保护问题不断引发社会乃至国际关注，因此，法国宪法在2008年修改时补充规定“地方语言属于法兰西遗产”。由此，法国由第一种类型转化为第二种类型，明确了地方语言作为文化遗产受到保护的必要性。值得指出的是，科西嘉享有法国宪法所赋予的特殊自治地位，但当地政治势力一直谋求更高程度的自治权，包括将科西嘉语上升为当地官方语言。然而，这种主张具有分离主义的政治风险，在国家层面从未获得支持。法国宪法委员会的系列判例也一直将法语的独占性关联于主权的不可分割性、国家的单一性、人民的一体性和公民的平等性，认为“公共生活特别是在国家机关和公共服务等领域必须只能使用法语，如果允许使用地方语言则会构成违宪”。可见，法国不太可能转向第三种类型。

　　在多民族国家特别是多核心民族的国家，第三种乃至第四种类型则成为常态。第三种类型如格鲁吉亚，其宪法规定国家的官方语言是格鲁吉亚语，同时规定阿布哈兹语在阿布哈兹地区也属于官方语言。第四种类型的典型代表是比利时，其宪法第4条规定了多语种和多语区的制度。整个国家包括4个语言区：法语区、荷兰语区、首都布鲁塞尔双语区和德语区。之所以划分语言区，是由于讲不同语言的居民并不是杂居的，而是主要聚居在不同区域。然而，比利时联邦政府必须同时使用所有语言，从而既体现语言平等，也照顾到不同语言区的需要。第三和第四两种类型还可能出现重叠，比如，伊拉克宪法规定了两种全国性官方语言即阿拉伯语和库尔德语，此外，在使用土库曼语和亚述语人数众多的地区，此两种地方语言是额外的官方语言。多官方语言会造成公共负担，特别是随着其数量的增加，交流和沟通的成本会成倍增长，此外，也可能助长民族间的并立甚至对立关系。

　　3. 我国宪法语言条款的特色

　　我国现行1982年宪法关于语言的规定在历部宪法中最为丰富，其演变同样体现了由简至繁的基本趋势，表明了宪法有必要周全稳妥地处理语言问题。除前述第4条和第19条外，国家机构章的第121条和第139条分别涉及民族区域自治和司法诉讼相关的语言使用，以4个不同的条文来规定语言问题，其数量之多、比例之高在世界各国宪法中属于前列。我国宪法表现出相当大的中国特色，其背后体现了高超的制宪智慧。归根到底，语言结构上的特色准确体现了中华民族多元一体格局，具体分述如下。

　　首先，我国宪法没有像多数国家宪法那样采用官方语言或国家语言的概念，而是在第19条的教育制度条款中以极为简练的文字规定“国家推广全国通用的普通话”。值得注意的是，我国在民国时期常用“国语”的概念（即清末所谓“官话”），在现行宪法起草过程中，谷牧等人也曾提出“汉语对国家统一起了很大的作用，定为国语，很重要”，但此类意见最终没有获得采纳。可见，我国宪法重实而轻名，在名义上刻意回避了国语或官方语言的概念，却在实质上抓住了推广普及通用语言的关键即教育。通过教育来推广普及国家通用语言，由此不断加强中华民族的一体性构造。

　　其次，我国宪法同样没有采用地方性官方语言的概念，而是在民族区域自治制度的框架下来处理少数民族语言问题。依其第121条和第139条，“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字”，“在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区”，司法案件“应当用当地通用的语言进行审理”。不同于外国宪法为了应对民族间的分立甚至对立关系而规定复数官方语言，我国宪法以多元一体的民族格局为基础，无需规定地方官方语言。少数民族无论作为集体还是个人，其语言权利都受到充分的尊重和保障，这是在多元中保持和谐的基础，也实现了多元与一体的统一。

　　最后，我国宪法基于“各民族一律平等”的原则确认了各民族均享有使用和发展自己语言文字的自由。民族平等和语言平等的规定在比较宪法中较为常见，但我国宪法作出此种宣告的基本背景乃是社会主义民族关系。社会主义宪法要求国家积极有为，其语言自由和平等不止是机会意义上的，更是经由国家而实现的实质意义上的自由平等。我国宪法基于少数民族大杂居、小聚居的分布特点，确立了民族区域自治制度，这也体现了国家对民族问题积极有为的态度。因此，无论对于各民族的发展还是自由平等的语言关系，国家都需要顺势而为、积极扶助。

　　三、语言法律关系建构的宪法基础

　　宪法是建构语言法律关系的基础和准据。要理解这一基础，就不能局限于前述4个语言条款，还必须采取体系解释的方法，深入到宪法中的中华民族多元一体格局，结合平等团结互助和谐的社会主义民族关系，并在社会主义原则下发挥国家的积极功能。

　　1. 中华民族多元一体的语言结构

　　语言结构首先取决于国家结构和民族结构。宪法序言第11自然段宣告：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。”这是理解宪法语言条款的结构性前提。“多民族”意味着多元性，每个民族都有使用和发展自己语言的自由，而“统一”则意味着国家和民族的一体性，因此，一种全国通用的语言是必不可少的。2018年修宪将“中华民族”明确写入宪法序言，“中华民族概念入宪，凸显的是一种整体民族观”。由此，中华民族的多元一体性更为明确，尤其是中华民族作为一个整体的特征更为直观，全面落实国家通用语言文字制度的任务变得非常迫切。

　　正如宪法序言所宣告，全国各族人民共同缔造了国家和民族的统一体，由此形成了“统一的多民族国家”的构成。宪法对于国家和民族一体性的定性，具有悠久的历史作为规范基础。“中国是统一的多民族国家，在各民族交往交流交融发展的历史长河中，各民族相互依存成为我国民族关系的主流，以此为基础演进形成了中华民族共同体意识。”这种多元和一体的统一性决定了国家通用语言和少数民族语言之间并不存在根本矛盾，推广普及国家通用语言与保护少数民族语言之间是并行不悖的。在宪法起草过程中，班禅曾提出：“现在汉语实际上是国语，这是大家公认、拥护的。如果在宪法上明确规定，那么少数民族地区的民族语言的法律地位也要明确规定。”[9]642由此，国家通用语言和少数民族语言在我国宪法上都有其地位，二者彼此促进、相互依存。

　　2. 平等团结互助和谐的语言关系

　　宪法序言第11自然段和正文第4条对民族关系的定性是“平等团结互助和谐”。宪法对民族关系的这一定性也是对语言关系的要求。“平等”意味着各民族均享有使用和发展自己语言文字的自由。“民族团结既是中华民族大一统历史论述的核心，也是社会主义革命与建设的题中之义”，它意味着通用语言的必要性，因为语言不通就无法实现团结所必要的沟通和交流，所以，胡乔木在讨论宪法草案时称推广普通话为“全国性任务，便于交流、交往、团结”[9]665。“互助”是平等和团结的发展，内含着友爱、协作，要求不同语言之间相互促进、相互成就。“和谐”系2018年修宪所新增，其入宪“有利于铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展”。和谐作为一种终极目标“是平等、团结、互助的有机整合”，意味着不同语言在共同发展中走向普遍繁荣。

　　从历史角度来看，在中华民族长期发展和各民族相互融合的过程中，汉语及不同少数民族语言之间不断相互影响、借鉴和学习。比如，在宗教传播的长期历史中，“译经活动促进了汉藏语言的相互学习”[15]。在当今社会主义宪法的新型民族关系中，平等团结互助和谐则将不同语言的共同发展、相互成就提升到一个新的高度。通用语言文字制度的有效实施可以促进少数民族地区的经济、社会和文化发展，而少数民族地区的发展不仅有助于不断提升少数民族语言的保护效果，也反过来丰富了社会主义文化和文明的内涵。总之，社会主义的新型语言关系为发展和完善社会主义语言法律制度和政策提供了指引，为新时代全面铸牢中华民族共同体意识、实现中华民族伟大复兴和中国式现代化提供了澎湃动力。

　　3. 社会主义原则之下的国家角色

　　在社会主义的新型民族关系之下，国家不再是消极无为的“守夜人”，而是具有积极的角色，应当采取积极适当的措施，保障各民族的平等权利、维护和促进民族团结、推进中华民族共同体建设、实现各民族的共同繁荣。特别是在解释宪法第4条第4款的语言自由时，不能忽视该条前两款业已赋予国家的积极功能。该条第1款要求“国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系”，第2款要求“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”。回到宪法序言第11自然段的最后一句，“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣”。国家在民族关系发展过程中的此种积极有为角色，当然也要相应地体现在语言关系中。

　　基于宪法第4条的规定，国家必须采取积极措施为各民族的语言自由提供条件并且是平等的条件，促进其语言文字的使用、研究、传承、发展和保护。另一方面，从宪法第19条的规定出发，国家必须采取有力措施推广全国通用的普通话，建立和落实通用语言文字制度，从而促进各民族的不断交流与融合。从制宪过程中的讨论来看，彭真等人普遍认为，普通话非推广不可。但在条款安排上，普通话条款并没有写在第4条。因为，语言问题虽然与民族问题有关，但通用语言的推广在根本上是教育问题。因此，推广普通话条款最终“放到第19条中写，作为文化教育的一项规定写，不与少数民族问题混到一起，省得引起误解，有副作用”。因此，国家必须首先在公共教育和文化制度中发挥推广普及通用语言的功能。

　　国家既要推广通用语言又要保护少数民族语言，这两种职能是相得益彰的。如学者所说，“在民族地区推广普及国家通用语言文字，并不会对少数民族语言文字的使用和少数民族文化权利保护造成损害；……推广普及国家通用语言文字，恰恰是对少数民族公民受教育权、就业工作权、文化权利等基本权利真正保护的长远之举。”从根本上说，社会主义原则要求实现各民族的共同繁荣，这是中国独特的现代化道路。“中国式现代化正是在更高层次上发挥各民族的互嵌合力并促成各民族共同繁荣发展，走的道路不是‘西化’也不是‘汉化’，而是围绕铸牢中华民族共同体意识主线不断提升互嵌的密度与牢度，以有传承、有韧性的中华优秀传统文化增进共同性并缓冲现代性危机。”

　　四、语言法律政策的调整和融贯化

　　基于宪法语言条款的体系解释，必须在语言法律关系中充分发挥国家的积极功能。首先，要准确选择语言法律关系建构的标准，提高国家通用语言文字制度的融贯性，积极推进相关的备案审查，协调不同法律的相关内容，并按照平等原则保护语言自由。

　　1. 语言法律关系建构的标准

　　建构不同语言之间法律关系的焦点是国家通用语言的法律定位。就此，学界主要存在3种不同观点。第一，消极克制说，即认为宪法第19条的“国家推广全国通用的普通话”使用的是“推广”而非“推行”的措辞，该条为国家设定了只能以鼓励性（而非强制性）手段予以促进的国家任务，由此，“国家对语言的支配权应该采取的是最节制的态度”。第二，不可取代性说，即认为通用语言在国家公务或公共服务领域是必不可少的，“在此基础上，民族自治地区可以再选择本地方语言作为平行通用语，但如果只有后者缺少前者，则会存在违宪之虞”。第三，优先说，即认为“体现一体性的国家通用语言文字，较之于多元化的各民族语言文字和各地区的语言文字，具有宪法上的优先性和主导地位”。

　　消极克制说曾在我国学界长期流行，也最需要受到反思。它在根本上源于外国宪法和学术界的自由主义语言政策观，确实准确地揭示出语言自由的防御属性，在我国宪法中，国家对语言自由也承担着消极的尊重义务，比如，私人生活使用何种语言，国家在所不问。但若据此认为国家推广普通话可有可无，则并不符合我国宪法的基本精神，具体而言：第一，该说否定了国家在社会主义原则之下的积极功能，使国家角色由有为沦为无为；第二，该说也通过否定国家的积极功能而相应否定了通用语言文字制度的国家整合和民族团结功能；第三，该说背离了推进中华民族共同体建设和铸牢中华民族共同体意识的现实需要。优先说是新近以来产生的学说，其提出的背景是近两年来国家通用语言的重要性获得普遍承认。然而，该说将国家通用语言置于比少数民族语言更优先的主导地位，是以两种语言“竞争对立为潜在逻辑，系基于片面的利益衡量而得出”，虽然有助于说明通用语言文字制度的必要性，但忽视了语言平等原则。因此，本文认为，教育等公共服务领域才是讨论语言关系的主要领域，就此而言，其较为合理的法律关系建构标准是坚持通用语言的不可取代性，以下结合相关备案审查实践进行分析。

　　2. 贯彻《国家通用语言文字法》

　　从全国人大常委会所公布的备案审查案例来看，不可取代性标准最为合理也最契合实践。法工委2020年报告曾公布审查理由：“有的地方性法规规定，各级各类民族学校应当使用本民族语言文字或者本民族通用的语言文字进行教学；有的规定，经本地教育行政部门同意，有条件的民族学校部分课程可以用汉语言文字授课。我们审查认为，上述规定与宪法第十九条第五款关于国家推广全国通用的普通话的规定和国家通用语言文字法、教育法等有关法律的规定不一致，已要求制定机关作出修改。”[23]从中可见，如果地方性法规仅规定必须使用少数民族语言进行教学（而没有规定必须使用通用语言），或者规定可以使用汉语进行授课（而不是必须使用），都是违反宪法第19条第5款的，也违反了《国家通用语言文字法》《教育法》等法律。据此可以认为，相关的审查标准是国家通用语言是否被置于低于少数民族语言的地位，从而造成前者被后者取代。

　　2023年底以来，国家通用语言的不可取代性标准又有新的发展。法工委2023年报告公布了一起涉及语言关系的新案例，“有的自治县的单行条例规定，该地区自治机关、企业事业单位在招干招工考试时，同等条件下以使用特定民族文字答卷者优先录用。有关方面对这一规定提出不同意见。我们经审查认为，根据国家通用语言文字法的规定，各级政府及其有关部门应当推广国家通用语言文字，即普通话和规范汉字；该条例关于用特定民族文字答卷者优先录用的规定，与法律规定不一致，应当作出必要修改”[24]。相关立法将通用语言和少数民族语言都设定为合法的答卷语言，这种关系定位在表面上符合了通用语言的不可取代性标准，但是，如果立法在此基础上赋予少数民族语言优先性，同样会贬低通用语言的地位，久而久之，会造成通用语言在事实上被取代的结果。因此，不可取代性标准也内含着“不低于”的要求，前述立法规定不符合我国语言制度的基本精神。

　　究其实质，不可取代性标准及其衍生的不低于要求，是为了在民族自治地方形成双重语言结构，即国家通用语言和少数民族语言共同构成平行通用语。此种意图很早就体现在《民族区域自治法》中，比如其第49条要求各民族的干部要互相学习语言文字。但通用语言在民族自治地方的普及推广长期滞后，由此损害了各少数民族地区的经济和社会发展。因此，从中华民族多元一体格局出发，必须充分发挥通用语言促进民族地区发展并使其融入国家发展大局的功能，从而塑造民族认同、巩固国家统一和强化民族团结。习近平总书记在中共中央政治局第九次集体学习时强调指出：“全面推广普及国家通用语言文字，全面推行使用国家统编教材，以语言相通促进心灵相通、命运相通。”充分发挥国家通用语言文字制度的功能，是铸牢中华民族共同体意识的现实需要。国家通用语言的不可取代性标准，既有助于贯彻国家通用语言文字制度，也契合平等团结互助和谐的社会主义语言关系。《国家通用语言文字法》颁布20多年以来，我国已经形成了语言文字法律法规政策体系，“国家通用语言文字政策基本上覆盖了从目的到内容，从途径到保障的政策发展全部要素”。未来有必要不断提高语言法律政策的融贯性，借助备案审查实现由量到质的转变。一切法规规章、司法解释以及规范性文件和政策，凡涉及语言问题都要照此标准进行审查，全面贯彻国家通用语言文字制度。

　　3. 协调不同法律的相关内容

　　归根到底“语言问题主要是一个推广、教育的问题”。国家必须按照宪法第19条的定位，在教育和文化领域全面贯彻通用语言文字制度。制度的发展和完善不可能一蹴而就，法律的制定和修改也有先后之别，由此，为确保国家通用语言文字制度、教育文化制度，以及民族区域自治制度等的协调一致，就必须首先解决好相关法律的协调性、融贯性问题。1984年《民族区域自治法》第37条第3款也规定了少数民族语言教育问题。该条在2001年修改后变为：“招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课；根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字。”其中，适当扩大了通用语言教育的适用范围，1984年原规定的“小学高年级或者中学”变为“小学低年级或者高年级”，原“普通话”扩大为“普通话和规范汉字”。

　　2015年全国人大常委会对1995年《教育法》第12条进行修改。“这次修改应主要强调推进实施双语教育，特别是国家通用语言文字教育。有些常委会组成人员还建议在双语教育的规定中，将国家通用语言文字的表述移到少数民族语言文字之前。”因此，该条后两款最终改为：“民族自治地方以少数民族学生为主的学校及其他教育机构，从实际出发，使用国家通用语言文字和本民族或者当地民族通用的语言文字实施双语教育。”“国家采取措施，为少数民族学生为主的学校及其他教育机构实施双语教育提供条件和支持。”随着2015年《教育法》的修改，《民族区域自治法》的前述规定逐渐滞后，因此，有必要予以再次修改，从而实现不同法律之间的协调一致，并进一步扩大通用语言文字教育的范围。我国的经济和社会发展水平不断提高，国家应当平等保障各族人民学习和使用国家通用语言文字的权利。在《民族区域自治法》的前述规定得以修改以前，应当按照《立法法》规定的新法优于旧法的原则，适用《教育法》的相关规定。

　　4. 语言自由的平等保护原则

　　国家不仅必须采取有力措施确保通用语言文字制度得到贯彻和落实，还必须保护各民族的语言自由。基于民族平等原则，国家对语言自由的保护必须平等地覆盖不同语种。就此而言，首先必须在学理上澄清特定的观念误区。有学者认为通用语言不需要保护，“保护适合针对弱势语言，非主流语言”。笔者认为此种观点值得商榷。作为主流的通用语言也需要受到保护。比如，朝鲜宪法既规定朝鲜语是唯一官方语言，也要求国家对其予以保护和发展。类似情况还出现在亚美尼亚、阿塞拜疆等多国宪法中。就我国而言，需要基于平等原则来确定国家保护的对象和范围，通用语言和少数民族语言都需要受到国家的平等保护。第一，通用语言与少数民族语言一样，是中华民族文化传统的载体，是优秀且宝贵的文化遗产，值得保护。第二，通用语言与少数民族语言一样，面临着英语等外来语种的侵蚀，在国际化的背景下必须对本国语言予以保护。第三，通用语言具有很多衍生的方言，这些方言需要受到一体保护。

　　基于社会主义原则，国家的保护义务必须包含尊重、保障和实现等多种职能。尤其是社会主义的语言自由必须包含积极自由，国家应当充分发挥积极功能，为语言自由和权利的实现提供有效条件。同样，基于社会主义原则，集体的自由和权利具有重要的公共价值，宪法第4条第4款也将语言自由的主体表述为集体即“各民族”，而不是作为个体的各民族公民。因此，国家在保护各民族的语言自由时，应当更加注重各个民族作为整体对其语言的使用、继承和发展。宪法第4条第4款的“发展”本身内在地具有时间维度，国家对语言及语言权利的保护要合理地延伸到不同时代。就此而言，语言自由的保护必须关注一个基本事实，即我国范围内不仅存在众多语言，而且同一语言往往还在长期历史发展中形成了不同的字符或语音，其中，特定语言（比如满语等）由于使用人数越来越少而行将灭绝或已经灭绝。国家在保障和实现各民族的语言自由时，就必须具有时间跨度，兼顾过去和未来，不仅要覆盖当代人，更要将濒危语言作为特别的保护对象。2015年启动的中国语言资源保护工程，“以保存促保护”，为各民族语言特别是濒危语言方言的保护作出重要贡献。总之，在保护各民族的语言自由方面，国家必须兼顾消极自由和积极自由，并且必须平等地兼顾各民族、各语种并覆盖全时代。

　　五、结语

　　我国语言法律结构的双重性体现在国家通用语言和少数民族语言并存，其特殊性则在于赋予国家的双重任务。国家既要推广普及国家通用语言，也要平等地保护各民族的语言自由，并且两种任务是并行不悖、相得益彰的。以中华民族多元一体格局为基础，实现国家通用语言与少数民族语言之间法律关系的融贯建构，可以促进两者之间法律关系的清晰化和精准化，同时使国家的相关任务类型化和具体化，实现宪法之所以规定语言问题的初衷，全面铸牢中华民族共同体意识并促进各民族的共同繁荣。