梁甲瑞

　　内容提要：美国在太平洋岛屿地区的海外基地具有显著的时代印记, 并且是经过长期战略部署形成的。这不仅是美国全球战略和地区战略的映射,也体现了不同时期美国对太平洋岛屿地区的战略思想。通过梳理美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署历程,可以识别出四个明显的阶段, 即局部扩张期、局部战略扩张期、局部维持战略惯性期、全面战略扩张期。美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署有规可循,其演变脉络具有内在的逻辑。概括而言,其战略部署始终以国家利益为核心, 并与当时的经济需求、国内外安全环境以及军事实力密切相关。当经济需求、国内外安全环境以及军事实力发生变化时,美国也会随之调整其在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署。美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署对中国具有一定的启示。

　　关键词: 美国中国太平洋岛屿地区海外基地战略部署

　　作者简介: 梁甲瑞,聊城大学太平洋岛国研究中心常务副主任(聊城 邮编:252000)

　　基金项目: 山东省社科规划项目“太平洋岛国深海安全对国际海洋战略格局的多维影响研究 ”(项目编号:24CGJJ01)

　　文献标识码: ADOI: 10.19780/j. cnki. ytaq. 2025. 2. 0

　　文章编号: 2096-0484 (2025) 02-0000-00

　　载《亚太安全与海洋研究》，2025年第2期

　　自古代埃及、罗马所处的时代开始,军事基地即是帝国控制土地和人口的重要基础。作为当今世界唯一的超级大国,美国在全球拥有无可比拟的军事存在,历史上任何一个民族、国家或帝国都无法望其项背。二战后,美国在全球构建起规模庞大的海外基地网。其中,太平洋岛屿地区是其海外基地网的重要组成部分。美国在该地区的海外基地有着显著的历史印记,经历了漫长的战略部署过程,是其全球战略和地区战略的映射,体现了不同时期美国对该地区不同的战略。

　　关于美国在太平洋岛屿地区海外基地的研究大体分为两类:一是具体解读或描述关岛军事基地的功能、地位或前景。作为美国在太平洋岛屿地区最为重要的军事基地,关岛的战略地位不言而喻。因此,大部分相关研究聚焦关岛。比如,关山爱分析了特朗普时期关岛的战略地位。马茨·恩格曼(MatsEng-man)和拉里萨·斯通克尔(Larissa Stünkel)解释了关岛在美国军事思想中的重要性,评估不断变化的安全环境及其对关岛的影响。二是梳理太平洋岛屿地区军事基地的发展历程或战略挑战,但只有少数研究涉及这些议题。比如,张军等人在探讨美国海外基地的调整时,梳理了美国在太平洋岛屿地区军事基地的发展历程。刘新华从“印太”的视角,梳理了美国在关岛、帕劳、密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛等国军事部署的调整。肯尼斯·E.宾厄姆(KennethE. Bingham)概述了二战期间美国从硫磺岛到诺曼底及更远地区的数百个海外基地和设施的建设。整体看来,学术界现有研究忽视了战略思想变化对海外基地战略部署及调整的影响。战略思想是对外战略的驱动力,对外战略决定了国家采取哪些具体的政策,而海外基地是美国实施对外战略的手段。伴随其国家对外战略调整,美国海外基地的战略部署也在不断调整。本文尝试将美国的战略思想作为自变量,从长时段历史的视角,系统梳理战略思想变化对美国对外战略的影响,以及其调整太平洋岛屿地区海外基地战略部署的脉络,并探讨其对中国的启示。

　　一、海外基地局部扩张期 (1856—1898)

　　美国在太平洋岛屿地区部署海外基地始于1856年。美国依据其1856年颁布的《鸟粪岛法》占据部分太平洋岛屿, 开启其太平洋扩张活动的前奏。此后,美国开始在太平洋岛屿地区部署海外基地。这基本契合了沃尔特·拉塞尔·米德(Walter Russell Mead)的观点:“美国外交政策的第二个时代从1823 年一直持续到1914年。这段时间,美国首次开始严肃考虑英国强权之下维也纳体系结束之后的格局。在整个太平洋地区获取军事基地和加煤站是美国决策者为英国统治终结而做准备的一部分进程。”

　　(一) 美国的大陆扩张与海洋扩张并存战略

　　西部的迅速开发、西进运动的汹涌奋进、加利福尼亚的兼并和黄金矿藏的发现、中美洲地区的角逐、古巴远征的进行,这一切在19世纪40年代末和50年代掀起了一股向太平洋拓进的浪潮。海洋扩张主义是大陆扩张主义的最终目标和结果,美国的大陆扩张同海洋扩张是互为关联的两个环节。随着大陆边疆的推进,又出现了一批“海洋边疆”的拓荒者,他们着眼于太平洋和远东的贸易,主张建立以太平洋为中心的世界性商业大帝国。

　　时任美国国务卿威廉·亨利·西沃德(William Henry Seward)不仅是19世纪美国扩张主义的核心人物之一,更是海洋扩张主义的先驱。西沃德帮助美国塑造了扩张的意识形态和实际进程。商业利益在西沃德的扩张思想中占突出地位。在他看来,美国要想成为世界性海洋国家,就必须建设横贯大陆的铁路和电报网络,发展远洋航运,并在夏威夷、中途岛、阿留申群岛等地建立贸易中继站,继而建立太平洋商业帝国。在美国外交史上,西沃德第一次提出了较为完整的海洋扩张思想,发扬了美国建国之初的“门户开放”思想传统,并将其渗透进美国的对外政策之中。进入50年代之后, 西沃德的思想逐渐成熟,实现了两个转变:在扩张内容方面从大陆的领土兼并转变为海洋的商业扩张,在扩张方向上从大西洋转向太平洋。当今世界的重大商业争夺战“不在美国大湖区,不在大西洋海岸,不在加勒比海,不在地中海,不在波罗的海,也不在大西洋,而在太平洋及其岛屿和大陆。”

　　(二) 美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署

　　尽管工业革命早在18世纪60年代就开始了,但在此后近百年的时间里,农业仍是世界各国的经济支柱。1840年,美国城市人口占总人口的比例还不到11%。农业增长的主要动力是高效的肥料。鸟粪富含氮和磷,是最理想的天然肥料,所以寻找和开采鸟粪成为19 世纪西方国家竞相追逐的事业。1856年8月,美国通过了《鸟粪岛法》。作为美国国会通过的联邦法律,《鸟粪岛法》允许美国公民以美国政府名义占有蕴藏鸟粪的、无人认领的海岛,只要其未被占领或不属于另一政府的管辖范围。该法同时授权美国总统派出军队提供保护,确立美国在这些领土上的管辖权。同时,《鸟粪岛法》明确赋予了美国对 60 多个太平洋岛屿的帝国统治权。罗伊.F·尼科尔斯(Roy F.Nichols)认为鸟粪贸易标志着美帝国的“第一个小开端”。美国根据《鸟粪岛法》,先后对太平洋岛屿地区的贝克岛、贾维斯岛、弗林特岛、马登岛、沃斯托克岛、中途岛等岛屿宣示了主权。

　　这一时期,美国通过在太平洋岛屿地区部署海外基地收获了不少战略利益。经济层面上,鸟粪被大量开采并运往美国本土,为美国农业提供了丰富的肥料,从而为19世纪下半叶美国的农业增产奠定了坚实的基础,继而为美国人口的大规模增长提供了物质保障。军事层面上,鸟粪岛为美国舰队在太平洋岛屿地区提供了加煤站和补给站,使当时烧煤的海军得以向遥远海域投放力量。比如,中途岛为来往亚洲的北太平洋舰队提供了理想的加煤站,夏威夷赋予了美国在珍珠港建立海军加煤站和维修站的权利。对外战略层面上,《鸟粪岛法》对19世纪下半期美国海洋领土的扩张及对外战略的塑造产生了较大影响。随着航海和通信技术的进步以及美国海洋战略的逐步形成,太平洋岛屿地区的这些鸟粪岛逐渐成为美国扩张海洋领土和拓展海外利益的前沿地带,更是深入参与亚洲事务的踏脚石。

　　在此阶段,美国在太平洋岛屿地区部署海外基地呈现两个特点：

　　第一,海外基地的民用色彩浓厚。美国的海外基地包括两种类型:加煤站、中转站。这些基地虽然允许美国海军进入太平洋岛屿地区,但海军没有加固这些港口,甚至直接称它们为“加煤站”,并不是真正意义上的军事基地。它们主要是服务远洋航行。19世纪初蒸汽轮船的发明有效推动了远洋航行。但燃烧煤是蒸汽轮船的主要动力,因此在太平洋远洋航线上建立加煤站尤为必要。一旦加煤站在太平洋周围以及在通过苏伊士、好望角和巴拿马的航线上得以建立,蒸汽动力的商业航运就变得普遍。

　　第二,海外基地的获取方式主要依靠非军事手段。美国主要在经济利益的驱动之下,以国内立法的形式,通过非军事手段获取这些基地。究其原因,美国这一时期的国家实力并没有发挥足够的作用。由于政府不能持续地集中资源完成其目标,美国的真正实力未能充分发挥,因此其对外扩张获取海外基地的计划大多未能实现。

　　二、海外基地局部战略扩张期 (1898—1945)

　　美西战争是美国大战略的转折点,也相应地改变了美国对海外基地的态度。在以阿尔弗雷德·马汉(Alfred Mahan)提出的“海权论”为代表的海权思想和以西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)为代表的政治家的影响下, 美国由大陆扩张逐步转向海洋扩张阶段,开始在太平洋岛屿地区建立军事基地。美国为应对二战而建立的军事基地规模非常庞大,超过了任何以前的世界强国。从这一时期开始,美国在太平洋岛屿地区的军事基地初步成型。

　　(一) 美国的海洋扩张战略

　　对美国而言,这一时期重点正转向海洋。马汉是“美国未来将成为海洋强国”观点的强烈支持者。在他看来,世界可被分为两个地缘政治框架—西方的或海洋的以及东方的或大陆的。在这种框架下,美国是欧洲强国及欧洲文明的前哨基地,而它的太平洋沿岸与太平洋中部的岛屿则是大西洋欧洲的延伸部分。与这一观点一致,美国的“天定命运”就是向加勒比海与太平洋扩张。马汉指出,如果美国想成为世界重要国家,就必须建立自己的海事力量。它不仅仅指强大的海军,还包括能够为美国在遥远地方的利益提供保护的海外基地。到19世纪90年代,美国西部开拓已经完毕。人口调查局宣布边疆不复存在。此时的美国已经成为发达国家和世界第一工业大国。这两个基本国情改变了美国外交的孤立主义传统。正如亨利·基辛格(Henry Kissinger)所言, 任何国家的实力一旦大增,没有不想化实力为全球影响力的。美国亦是如此。从19 世纪90 年代开始,美国开始重新定义自己在世界事务中的角色,并开始加强军事建设和殖民扩张,将海外殖民地、军事基地和势力范围等视为增加国家资源和提升其世界战略地位的主要资产。

　　“大政策”(The Large Policy)、“大海军”成为当时世纪之交美国外交的主 要话语。麦金莱政府时期制定的帝国主义海外扩张政策被亨利·卡伯特·洛奇(Henry Cabot Lodge)称为“大政策”。“大政策”的主要目标是使美国成为西半球毫无争议占据统治地位的强国：拥有一支强大的海军,拥有和控制巴拿马海峡,在加勒比海和太平洋上拥有海军基地,至少要能对等地同最强大的国家在太平洋和远东地区在海军和商业优势方面进行争夺。罗斯福认为美洲的每一寸土地,包括太平洋与大西洋上最邻近的岛屿尽可能为美国所有,置于美国保护之下。两次世界大战期间,美国对太平洋岛屿地区的基地进行了局部战略扩张,以应对日本对美国本土及这些基地的威胁。然而,由于海外基地开发和船舶建造的资金有限,以及在获取首要基地方面受到战略政治(strategic-political)的限制,美国海军选择将稀缺的资源集中在建造大型机动装甲战舰舰队和在太平洋岛屿地区开发少数精选基地上。

　　(二) 美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署

　　美西战争后,在海洋扩张战略的驱动之下,美国开始在太平洋岛屿地区的中部和北部建立军事基地,主要包括密克罗尼西亚地区的夏威夷群岛、帕果帕果、关岛、威克岛等。

　　虽然夏威夷是美国的一个州,但在地理上属于波利尼西亚地区。作为一个据点,夏威夷有力地影响着太平洋地区。受美西战争激发的民族主义情绪的推动,美国于1898 年正式吞并了夏威夷,并建立军事基地。萨摩亚在南太平洋跨洋航路上的枢纽地位,引起美国海军的高度重视,土土伊拉岛及帕果帕果港成为它谋夺的首要目标。1878 年1 月,美国与萨摩亚签署《美国—萨摩亚条约》。根据该条约的第二条,美国被授予“进入和使用帕果帕果港并在该港及其海岸建立煤炭和其他海军补给站的特权”。1899年12月, 英、德、美正式签署瓜分萨摩亚的条约。瓜分条约使得美国获得西经171°以东的萨摩亚地区,包括土土伊拉和帕果帕果海军基地。海军部门对土土伊拉岛高度评价。“该岛是太平洋上最重要的岛屿,既有可以给海军提供方便的港口,又可作为越洋航线的一站”。到1901年底,美国在帕果帕果军事基地的建设基本完成。根据美西战争后签订的《巴黎协定》,西班牙割让了关岛。这是美国历史上第一次通过条约获得海外基地。1899年8月7日,美国关岛海军基地正式成立,海军陆战队也陆续登陆。此外,美国于1941年、1942年分别在威克岛、富纳富提建立海军基地。

　　这一时期,美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署具有明显成效。军事层面上,美国的军事基地被用作防御和反击日军的重要据点,有力钳制了日本的进一步侵略。比如,关岛为美国海军提供了有力支援。美国的部队部署在瓦努阿图和新喀里多尼亚,用来占领和防御瓜达尔卡纳尔。瓜达尔卡纳尔则成为盟军向北推进的一个主要前哨阵地。政治层面上,海外基地的战略部署提高了美国在太平洋岛屿地区的影响力。作为解放者和恩人,美国人赢得了土著民的尊重。但同时,美国海外基地部署也重创了太平洋岛屿地区的经济。美、日围绕太平洋岛屿地区军事基地的争夺,使得该地区变得十分混乱,财富被洗劫一空。

　　在此阶段,美国太平洋岛屿地区海外基地的战略部署基本完成,并呈现出四个特点:

　　第一,海外基地的获取方式变得更加直接。美西战争后,美国开始了海外豪夺时代,其目标是驶向海洋,成为世界强国。两次世界大战进一步提升了美国的经济实力与军事水平,特别是美国的海军力量迅速增强。国家实力的提升使得政府能够调集国内资源,以局部战争、外交斡旋等方式获取海外基地。

　　第二,海外基地实现了升级。美国在太平洋岛屿地区的海外基地从加煤站和中转站升级为军事基地。美国可以在这些军事基地上部署军事力量。这些军事基地不仅直接检验了马汉的海权论,而且在战时发挥了重要的作用。正如肯尼斯?E.宾厄姆所言,先进军事基地的建设使美国的武装部队能够通过海上和空中将战争带到敌人的本土,并在那里征服敌人。重要的是,海外基地的升级不仅标志着美国太平洋扩张战略的完成,而且日益成为美国海洋扩张战略的跳板,助推美国从海洋大国转变为海洋强国。

　　第三,海外基地为美国创造了良好的安全环境。19世纪末,面对英国控制的大西洋和周边遍布的基地群,美国极力想破除英国的封锁,为自身发展创造安全的环境。美国没有直接挑战英国的大西洋海权,而是转向英国力量薄弱且距离更远的太平洋岛屿地区。

　　第四,海外基地的地理范围稍微扩大。美国在太平洋岛屿地区海外基地不仅覆盖了密克罗尼西亚地区,还稍稍触及波利尼西亚地区。但从根本上说,美国在太平洋岛屿地区海外基地的重点范围仍是密克罗尼西亚地区。

　　三、海外基地局部维持战略惯性期 (1945—1990)

　　日本战败后, 太平洋成为美国的“内湖”(American Lake)。整体上看,“内湖”思想驱动了战后美国对太平洋岛屿地区的战略, 以至于1945 年至1990年,美国基本上保持了太平洋岛屿地区海外基地的原有规模。虽然尼克松上台后表示美国要从海外收缩,但其程度是有限的,美国将继续在亚太地区发挥重大作用。为此,美国需要维持一定数量的海外基地,保持战略惯性。

　　(一) 美国的太平洋“内湖”战略

　　“内湖”一词最早是由海军准将罗伯特·舒菲尔德(Robert Shufeldt)在1870年提出的。它指的是美国通过在特万特佩克地峡修建运河来获得对墨西哥湾的战略控制权的想法。 1945年至1947年间, 美国走上了帝国扩张道路, 通过直接控制从日本手中夺取的几个岛屿群,并利用这些岛屿以及战前的美国占领区在整个太平洋地区施加战略影响, 以保证其战后在太平洋的安全。尽管美国没有宣称太平洋是美国的“内湖”,但纵观其20 世纪的外交和军事史就会发现,大部分美国领导人天然地认可这一概念。美国战略规划者确信只有完全控制密克罗尼西亚地区,才能保证美国未来的安全。1951年,约翰?福斯特?杜勒斯(John Foster Dulles)制定了“岛链战略”(Island Chain Strategy)。根据该战略,

　　美国可以包围中国和苏联,建立海军基地,以投射力量。为了使太平洋始终成为“美国内湖”,军方主要依靠的是在冲绳、日本本土、关岛、夏威夷、密克罗尼西亚群岛的关键基地。美国政府决定在太平洋上建立一个“内湖”。这是保障美国在东亚安全利益的最佳手段。为了确保“内湖”的安全,尼克松政府在20世纪60年代末将美国防御范围从日本、冲绳和菲律宾转移到关岛和托管领土。

　　(二) 美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署

　　自1947年7月起,美国一直管理联合国太平洋岛屿托管领土,其中包括北马里亚纳群岛、密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛和帕劳,并在这些地方部署军事力量。

　　美军于1944年初入侵马绍尔群岛,随后横扫北马里亚纳群岛,完成了对密克罗尼西亚群岛的占领。1947年7月18 日,杜鲁门签署了一项由美国国会通过的联合决议。根据该决议,加罗林群岛与马绍尔群岛以及北马里亚纳群岛一起成为联合国太平洋岛屿托管领土,由美国管理。密克罗尼西亚被指定为战略区域,并赋予美国建设军事基地的权利。作为一个战略托管国,密克罗尼西亚受美国军队的管辖。 1976年3月24日,北马里亚纳群岛正式成为美国的海外领土。二战后,美国海军在马绍尔群岛部署了舰船、潜艇、鱼雷艇、水上飞机,修建了补给站、训练营、舰队娱乐设施和船舶修理站,并建立了军事基地。关岛军事基地则主要包括安德森空军基地和阿普拉海军基地。自1945年以来, 安德森空军基地在维持美国在太平洋地区的存在方面发挥着重要作用, 阿普拉海军基地则是美国海军在西太平洋最大的海军基地之一,也是重要的后勤、维修和侦察基地以及核潜艇基地。

　　这一时期,美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署对其产生的影响主要包括以下几个方面。经济层面上,冷战期间,为了谋求对苏联竞争优势,美国每年在军事基地上花费数十亿美元。从20世纪60年代后期开始,美国经济出现滞胀并陷入严重的经济危机,但保持太平洋岛屿地区海外基地部署的战略惯性需要数额巨大的财政开支,这使得美国不景气的经济雪上加霜。军事层面上,安德森空军基地起飞和降落的飞机参加了朝鲜战争、越南战争以及“沙漠盾牌”行动和“沙漠风暴”行动,越南战争期间,阿普拉海军基地发挥了重要作用。不过,整个冷战期间,太平洋岛屿地区实际上被美国历届政府所忽略。“善意忽略”(benign neglect)的态度成为美国对该地区外交和安全政策的典型特征。美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署对该地区的环境产生了破坏性影响。1946年至1958年间,美国在马绍尔群岛比基尼和埃尼威托克环礁进行了67次大气原子弹和热核武器试验。美国核试验的放射性遗留问题至今仍影响着马绍尔群岛人。美国在关岛的大规模军事存在迫使查莫罗人流离失所,并破坏了当地的生态系统。在此阶段,美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署呈现出三个特点:

　　第一,海外基地的类型多样化。军事技术的革新以及现代军事活动从传统的陆地和海洋空间扩展到海陆、海底以及外层空间,对基地和设施也不断提出新的要求。20世纪50年代以来, 随着苏联导弹和卫星技术的发展, 美国重视洲际导弹技术的发展。罗纳德?里根(Ronald Reagan)弹道导弹试验场是美国洲际导弹技术发展的重要基地。该试验场独特的仪器系统,包括高保真度量特征雷达和光学传感器,支持远程导弹测试和防御以及空间领域感知技术的研究、开发、测试和评估。

　　第二,海外基地的获取方式发生了很大的变化。二战结束到20世纪80年代末的海外基地获取方式存在很大的不同。冷战初期,美国在太平洋岛屿地区获取海外基地的方式主要以战略托管为主。二战后,美国在国际托管制度的方案中添加“战略防区”概念,从而将托管领土分为战略防区和非战略防区两种类型。“战略防区”托管制度是美国为太平洋岛屿委任地量身定做的产物。于是,冷战初期美国如愿以偿地获取在太平洋岛屿托管统治并自行划定军事基地的“国际法权利”。20世纪60年代以后,全球非殖民化运动风起云涌,很多第三世界的国家开始将接受部署基地作为获得经济、军事援助的筹码。鉴于此,美国必须尽快改变以往在太平洋岛屿地区的托管模式。与托管地建立某种密切关系成为选项。在此背景下,美国同关岛确立了非合并建制模式,同美属萨摩亚、贝克岛等确立了非合并非建制模式,同北马里亚纳群岛确立了自治邦模式。虽然模式不同,但这些地方都是美国的海外领土。美国可以在这些地方征用土地,建立军事基地。此外,美国还依据《自由联系协定》同帕劳、马绍尔群岛、密克罗尼西亚联邦确立了“自由联系”模式。这三个国家成为美国的“ 自由联系国”。

　　美国通过提供经济、军事援助等方式,换取在这三个国家建立军事基地的权利。

　　第三,海外基地的遏制色彩浓厚。在整个冷战期间,苏联及其盟国是美国最大的安全威胁,也被美国视为其称霸全球的最大障碍。最大限度地限制和减少苏联对美国和世界其他地区的影响,成为二战后美国对外政策的主要目标。在美苏冲突中,军事基地扮演着关键的遏制角色。因此,美国尽一切可能维持庞大的全球军事基地网络。自20世纪50年代末以来, 出于海洋扩张的需要,苏联开始大规模地扩充渔船队,极力向外海和远洋扩张。在此背景下,苏联的军事力量开始进入太平洋岛屿地区。苏联先后在基里巴斯和瓦努阿图利用渔船搜集重要的数据和情报。1985年6月,苏联同基里巴斯签署了太平洋岛屿地区第一份渔业协议。根据该协议,苏联渔船可以在基里巴斯专属经济区内活动,但不能在其领海内活动、不能使用港口。美国试图阻止该协议,并警告“这不符合基里巴斯的长远利益,该协定将有助于苏联在太平洋岛屿地区搜集情报。”1987年1月,苏联同瓦努阿图签署了一项渔业协议。据此协议, 苏联船只可进入维拉港、卢甘维尔港以及帕勒库拉港,进行加油、补给和维修。西方要求阻止军事对手进入该地区, 因为这些对手可能会利用岛屿基地来拦截空中和海上航线。美国把太平洋岛屿地区海外基地作为遏制苏联的工具,持续加强在该地区的军事存在。

　　四、海外基地全面战略扩张期 (1990年至今)

　　1990 年以来,美国全球海外基地的部署主要分布在三大区域:一是欧洲海外基地群;二是西太平洋海外基地群;三是大中东地区海外基地群。冷战结束后,美国大规模调整了海外基地。受反恐战争的影响,美国一度增加在大中东地区的海外基地。但随着反恐战争的结束,大中东地区海外基地群的规模开始收缩。而由于亚太地区重要的战略地位和不断变化的安全形势,美国逐渐将战略重心转移到亚太地区,甚至提出“印太战略”。太平洋岛屿地区对美国的地缘战略重要性日趋突出。自此,美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署进入了全面战略扩张期。

　　(一)美国相对完整的太平洋岛屿地区战略

　　1990年,美国与太平洋岛国建立高层会晤机制, 即太平洋岛国—美国峰会。

　　时任美国总统老布什在此次峰会中明确了太平洋岛国的地位。“太平洋不是由小岛和小规模人口组成的浩瀚海洋,而是一片水生大陆。美国作为和平伙伴共享这片大陆,同太平洋岛国共建海洋共同体,并承诺保护太平洋岛国及其古老的传统。”美国在教育、商业、渔业、农业等方面,初步勾勒出对太平洋岛屿地区的战略框架。此后,美国逐渐将太平洋岛屿地区纳入对外战略框架之中。1999 年 9月, 克林顿政府发布了《美国的东亚—亚太地区安全战略》。该战略明确了美国同太平洋岛屿地区的安全和防务关系。“美国对关岛、美属萨摩亚、帕劳、密克罗尼西亚联邦的防御负有特定的法律责任。位于马绍尔群岛共和国境内的夸贾林环礁设施为美国军方提供了进行弹道导弹防御和洲际弹道导弹试验、太空监视以及研究和开发的机会。夸贾林环礁设施的租赁选择权将持续到2016年。”小布什上台后框定了亚太愿景。“9?11”事件后,小布什政府谋求绝对优势,以实现“美国绝对安全”和维护其全球领导地位为主要战略目标。因此,小布什政府的亚太战略旨在维护美国在亚太地区的主导地位。2002年的《国家安全战略》报告确认了美国对太平洋岛屿地区海外基地的态度。“为应对诸多安全挑战,美国将需要在西欧和东北亚及其以外地区建立基地和驻地,以及为美国军队的远程部署提供临时通道安排。”显然,拥有众多海外基地的太平洋岛屿地区,是小布什政府所不能忽略的。

　　自奥巴马政府以来,美国不断提升太平洋岛屿地区的战略价值。特朗普首任政府期间,“印太战略”成为美国全球战略的核心。拜登政府上台后发布的首份区域战略报告—《美国印太战略》指出,美国将关注“印太”地区的每个角落,从东北亚和东南亚,到南亚和大洋洲,包括太平洋岛屿地区。基于此,美国重振在太平洋岛屿地区的参与度,提升美国作为其首选安全伙伴的地位。2022年9月,拜登政府在以往政府对太平洋岛屿地区战略的基础上,制定了相对完整的战略—《太平洋伙伴关系战略》。

　　(二) 美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署

　　1990年以后,美国在太平洋岛屿地区的海外军事基地进入全面扩张期。美国首先强化在太平洋岛屿地区海外领土军事基地的力量,这契合了美国的“太平洋威慑倡议”。根据该倡议,美国开始资助整个太平洋地区的基础设施现代化和扩建工作,重点内容包括美国在太平洋岛屿地区海外领土的军港扩建。

　　美国在空军、海军、海军陆战队三个层面增强关岛的军事力量。空军层面,美国空军在安德森空军基地为B-52战略轰炸机装备巡航导弹,并部署B-52H、B-2A“幽灵”等战略轰炸机、F-22猛禽战斗机以及高空无人侦察机。大体看来,美国空军在安德森空军基地建立了主动导弹防御能力和进攻能力,并持续保持轰炸机的存在。海军层面,关岛海军基地与安德森空军基地合并,组建联合基地。两个基地各自保留指挥官,负责监督各自的任务要求和行动。海军陆战队层面,美国于2020年启用了海军陆战队基地布莱兹营。美国国防部正在对其在关岛的兵力部署进行现代化改造,以保持关岛作为美国最西端领土和美国在“印太”地区联合军事存在的战略枢纽地位。2024财年的“太平洋威慑倡议”给导弹防御局拨款8.017亿美元,用于资助其整合和开发导弹防御系统,以防止关岛的弹道、高超音速和巡航导弹遭受威胁。导弹防御局还将继续采购支持关岛防御架构所需的垂直发射系统和宙斯盾武器系统组件。

　　作为美国有意打造的战略基地,北马里亚纳群岛联邦的天宁岛在美国“印太战略”中的地位日益重要。美国已经租用了天宁岛三分之二的土地,用于打造新的战略基地。2003年,美国同马绍尔群岛、密克罗尼西亚联邦的协议续签了 20年。新协议使得美国对夸贾林环礁的罗纳德?里根弹道导弹试验场的使用期限延长了20 年。2010 年,美国和帕劳达成了《契约审查协议》。根据该协议,美国武装部队可以在帕劳安装、运行和维护无线电通信、雷达和遥测系统,以及与美国全球军事网络连接的主要无线电通信设施。2023年, 美国与“自由联系国”签订了新《自由联系协定》, 确保美国可以获得双边和多边训练、演习和军事部署的地点。在美属萨摩亚,佩莱美国陆军预备役中心于2002年破土动工。

　　太平洋岛屿地区其他有战略价值的地方也成为美国部署海外基地的选择。隆布鲁姆(Lombrum)海军基地位于巴布亚新几内亚(以下简称“巴新”)的马努斯岛,是其国防军太平洋级巡逻艇部队的母港。根据美国与巴新签署的《国防合作协议》,美国可以使用隆布鲁姆海军基地。此外,斐济是太平洋岛屿地区另外一个具有重要军事影响力的国家。美国不断深化同斐济的防务合作关系。2024年11月,美国同斐济签署了一份新防务合作协议, 该协议赋予了美国使用斐济港口的权利。

　　这一时期,美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署对其产生了重要影响。经济层面上,渔业合作是美国与太平洋岛国关系的支柱。《南太平洋金枪鱼条约》允许美国渔船进入太平洋岛国的专属经济区,美国对在该地区进行的非法捕捞活动进行了打击,确保了美国在该地区的经济利益。军事层面上,美国不断将各种先进的武器部署在太平洋岛屿地区海外基地,直接服务美国的“印太战略”。政治层面上,《太平洋伙伴关系战略》大大提升了美国在太平洋岛屿地区的政治影响力。该战略设定了美国同太平洋岛国合作的四个战略目标:强大的美国—太平洋伙伴关系、团结的太平洋岛屿地区、有复原力的太平洋岛屿地区、幸福的太平洋岛民。受该战略的影响,在特朗普重新当选总统后,所有太平洋岛国都表示了祝贺,并期待与新政府合作。

　　然而,美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署也受到了一些诟病。2023年12月, 帕劳参议院起草了一项决议, 拒绝美国在帕劳部署“爱国者”导弹。虽然美国的海外基地在一定程度上对太平洋岛国提供了经济发展、人道主义救援等方面的支持,但其危害也是实实在在的,主要表现在持续破坏生态环境,阻碍经济可持续发展,在中美博弈的背景下岛国被迫夹在中间选边站等。

　　在此阶段,美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署呈现出四个特点:

　　第一,海外基地的目标强调威慑中国。罗伯特·杰维斯(Robert Jervis)认为,威慑理论也许是美国国际关系研究中最有影响的一种理论,这或许是因为大多数美国学者接受现实主义理论,因此他们更容易认可威慑理论。冷战的大部分时间以及冷战结束以来,西方国家的政策制定者和学术界的理论家们都怀有这样一种信念:核战争是难以置信的,以核武器为支柱的威慑不会失效。不过理论家们也认为,威慑是以理性决策为先决条件的。从根本上说,威慑是一种胁迫战略,即通过对武力的潜在或实际使用来影响一个拥有自由意志的行为体的行为。

　　中国在太平洋岛屿地区日益增强的影响力被美国视为战略威胁。克林顿政府在《参与和扩展的国家安全战略》中指出,美国国家安全战略的基础是扩大市场民主共同体,同时威慑和遏制对美国及其盟友的一系列威胁。小布什政府虽然强调美国必须实施以“先发制人”为基本方针的反恐战略,但表示美国国家安全战略不会推翻五十年来的理论,也不会放弃威慑或遏制。这些战略概念将继续在适当的情况下使用。在奥巴马政府的“亚太再平衡”战略视域下,美国开始将中国视为亚太地区的威胁。而特朗普首任推出的“印太战略”,则把大国战略竞争纳入中美关系的主流,强化对中国的威慑。拜登政府2022年的《国家安全战略》报告强调,美国军队将采取行动,维持和加强威慑, 以应对主要来自中国方向的挑战。《太平洋伙伴关系战略》甚至公开渲染, 中国的压力和胁迫,可能会破坏太平洋岛屿地区乃至美国的和平、繁荣和安全。在威胁认知的叙事驱动下,以《太平洋伙伴关系战略》为底色,美国联合澳大利亚、日本、新西兰和英国打造了制衡中国的“蓝色太平洋伙伴”。它是由美国推动的首个在太平洋岛屿地区威慑中国的联盟体系。“太平洋威慑倡议”不但将中国视为首要的“步调挑战”(pacing challenge),而且明确表示将投资太平洋岛屿地区海外基地的基础设施建设,以对冲中国在该地区日益增强的影响力。

　　第二,海外基地的功能不断调整,扩大关注范围。太平洋岛屿地区是世界上非传统安全威胁最为严重的地区,面临着气候变化、自然灾害、海洋污染、健康等诸多挑战。为了增进太平洋岛屿地区对美国的认同,美国海外基地日益关注该地区的非传统安全威胁。比如,2022年,美国在隆布鲁姆海军基地部署海蜂队,建设牙科设施。在2025 年的财政预算申请中,美国计划升级雅浦岛的基础设施,延长飞机跑道,以提供更多的人道主义援助。同时,美国在太平洋岛屿地区的海外基地逐渐重视服务当地社会。比如,帕劳当地人和游客不仅可以在每周四免费参观美国在当地的基地,还可以免费使用基地上的健身和娱乐设施。关岛军事基地也建立了免费游客区。

　　第三,海外基地的获取方式更为灵活。奥巴马政府以来,美国在亚太地区用小规模、临时性的军事设施来代替大规模、永久性的海外军事基地。《维持美国的全球领导地位:21 世纪防务重点》特别指出,全球范围内,美国将寻求成为首选的安全合作伙伴,与越来越多的国家建立新伙伴关系。只要有可能,美国就会用创新、低成本、小规模的方法来实现安全目标。这表明,奥巴马政府已经开始调整战略思维,使用机动化、临时性的基地完善海外基地网络。美国利用同巴新和斐济缔结合作协议的手段,获得了在这两个地方军事基地的使用权,深刻体现了美国灵活的战略思维。

　　第四,海外基地的地理范围扩大。以往,美国在太平洋岛屿地区海外基地的地理范围主要集中在密克罗尼西亚地区,但隆布鲁姆海军基地使得其海外基地的地理范围扩大到美拉尼西亚地区。从地理上看,美拉尼西亚地区紧挨着澳大利亚,是其战略利益区域。以往,美国主要是通过美澳同盟来控制美拉尼西亚地区。但随着中国同美拉尼西亚地区国家关系的日益密切,尤其是2022 年中国同所罗门群岛签订《中所双边安全合作框架协议》之后,美国在美拉尼西亚地区强化了军事存在。巴新和斐济是美拉尼西亚地区面积较大、人口较多、拥有独立防务力量的国家,被美国视为“第二岛链”的基石。美国强化同这两个国家的防务合作,主要目的是在美拉尼西亚地区威慑中国。

　　五、美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署对中国的启示

　　从历史视角审视,美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署是有规律可循的,其演变脉络具有内在的逻辑,对中国具有一定的启示意义。

　　第一, 中国需要对现代海权观念有与时俱进的理解与阐释。一国是否具有扩张性质甚至侵略倾向是由该国的国家安全战略和对外政策理念决定的,并非由一国是否在海外建立军事基地来决定。对于海外基地这一敏感议题,中国在思想认识上需要超越传统的意识形态和殖民主义思维,对现代海权观念有与时俱进的理解与阐释,充分认识海外基地并非霸权主义的专利和独角戏。太平洋岛屿地区是“21 世纪海上丝绸之路”的南线,中国在太平洋岛屿地区海外利益日渐增多。为造福太平洋岛国人民,共同增进海洋福祉, 中国在《“一带一路”建设海上合作设想》 中提出了构建中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道。然而,该地区海盗、贩毒、走私等安全问题日益复杂,严重威胁该通道的安全。对此, 中国建立海外战略支点迫在眉睫。

　　第二,深度调研美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署新态势。美国战略学家的共识是国家利益是构成正确战略的基础。美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署态势,始终以美国的国家利益为核心,并与当时的经济需求、国内外安全环境以及军事实力密切相关,是不同时期美国对该地区战略的重要组成部分。美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署,是动态而非静态的。因此, 国内学术界应在实地调研的基础上,密切关注美国对太平洋岛屿地区战略的变化,准确研判美国海外基地战略部署的态势。同时,单一学科往往难以解决问题。因此,有必要将地理学、民族学、历史学、军事学、社会学、政治学等多学科纳入这一议题的研究中。

　　第三,中国可以逐步增加在太平洋岛屿地区的军事外交和科学考察活动。基于大力发展海权的背景,中国可以采取港口访问、军事交流、海洋科学考察等灵活方式逐步增加在太平洋岛屿地区的活动。太平洋岛国作为主权国家,有权决定任何国家的军舰访问其港口。2024年10月, 中国驱逐舰遵循国际惯例和法律规范,访问了瓦努阿图的维拉港。中国驱逐舰在2024年9月参加了汤加海军成立50周年纪念活动。中国与太平洋岛国的军事交流日益密切。太平洋岛国的防务和军队高层多次访华,并参加北京香山论坛、加勒比和南太平洋地区高级别防务论坛等活动。海洋科学考察日渐成为中国与太平洋岛国合作的亮点。在中国大洋协会的指导下,中国科考船曾多次在太平洋岛屿地区进行海洋科学考察,并停靠在太平洋岛国港口。此外,从美国对太平洋岛屿地区海外基地功能的调整看,服务当地社会是增进当地人对海外基地认同的一个有效方式。中国海军可为太平洋岛国提供更多的社会服务。例如中国海军“和平方舟”号医院船多次访问太平洋岛国,并开展巡诊、赠药等活动,提供免费的人道主义医疗服务,受到太平洋岛国的高度赞誉。

　　第四,推动同美国“ 自由联系国”以及其太平洋岛屿地区海外领土的民间交流。中国与已建交的太平洋岛国的民间往来较为密切,同非建交岛国的民间往来较少。但即使是未建交国,也并不意味着双方无法开展民间交流。作为美国在太平洋岛屿地区最为重要的海外基地,关岛并不限制中国游客入境。虽然帕劳未同中国建交,但很多中国游客把帕劳作为旅游目的地。在实地调研过程中, 帕劳众议长萨比诺 ?阿纳斯塔西(Sabino Anastacio)曾表示希望中国—太平洋岛国应对气候变化合作中心可以帮助帕劳培养气候治理人才,此外期待中国同帕劳开展教育合作。该中心是中国在相关领域成立的第一个多边合作平台,对加强中国与太平洋岛国应对气候变化交流、推动开展务实合作具有重要意义。马绍尔群岛虽然也没有同中国建交,但同中国双边贸易额已经非常大,其中渔业是中国同马绍尔群岛的重要合作领域。

　　第五,加强同美国智库的交流, 阐明《中所双边安全合作框架协议》的严正立场。《中所双边安全合作框架协议》 旨在维持太平洋岛国社会秩序,保护人民生命和财产安全,提供人道主义援助,促进地区和平稳定。自《中所安全合作框架协议》签订以来,所罗门群岛社会治安稳定,警务能力建设得到强化,中所安全合作稳步推进,受到所罗门群岛政府、警方、主流媒体和社会各界的高度认同。但美国却视该协议影响了其在太平洋岛屿地区全面扩张海外基地。尽管中国明确指出该协议不针对第三方、不强加于人,也无意在所建立军事基地,所方也多次强调该协议的非军事性,但在地缘政治思维的驱动之下,美国恶意歪曲、污蔑该协议,称其严重威胁美国的地缘安全。美国宪法将外交权赋予总统,但在外交政策的制定过程中,总统及其核心决策圈子并非孤独的骑兵,他们会受到各种国内政治因素的制约,这些因素尽管隐在幕后,但在很多时候会产生关键性的影响。美国智库观点和研究成果会影响美国政府对太平洋岛国政策的制定,这是美国“旋转门”的特殊之处,学者可以通过正式或非正式的途径把自身的研究成果变为政策。在《中所双边安全合作框架协议》签订后,包括兰德公司、布鲁斯金学会在内的美国主流智库,恶意解读该协定的目标、实施路径及影响,并建议美国强化在太平洋岛屿地区的军事存在。在此背景下,加强中美智库的沟通与交流,或许可以缓解美国对中国相关合作的负面认知。

　　六、结语

　　通过梳理美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署,可以发现,美国在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署经历了四个阶段,分别是局部扩张期、局部战略扩张期、局部维持战略惯性期、全面战略扩张期。横向对比来看,美国在大中东地区、欧洲地区的海外基地部署都曾经历了扩张与收缩的过程,但在太平洋岛屿地区呈现稳定扩张态势。在广阔的太平洋岛屿地区,陆地比较稀缺,而且面积往往只有几百英亩。尽管如此,美国却在太平洋岛屿地区拥有许多海外基地,证明了它们作为“岛屿堡垒”(island possessions)在美国政治和军事战略中的重要性。海外基地的战略部署与一国的对外战略保持一致。在大陆扩张与海洋扩张并存战略驱动下,美国在太平洋岛屿地区海外基地的部署较为缓慢。自海洋扩张战略之后,尤其是在美国对太平洋岛屿地区战略驱动下,美国的海外基地进入全面扩张阶段。

　　历史和现实深刻昭示,随着中国与一些太平洋岛国不断深化全面战略伙伴关系, 以及太平洋岛屿地区地缘格局日益复杂,美国会继续扩张在太平洋岛屿地区海外基地的战略部署。尤其是特朗普第二任期有很大可能会继续延续或升级“印太战略”,并且积极争取在“印太”地区的主导权。在这样的背景下,美国将会通过防务合作、利益诱导、政治胁迫等手段在军事方面拉拢太平洋岛国,旨在在太平洋岛屿地区对中国构筑新一轮地缘政治围堵。由于太平洋岛屿地区在“印太”语境下的地缘战略价值日益突出,该地区或将成为美国威慑中国的前沿阵地。而海外基地则是美国实现这一目标的绝佳利器。对太平洋岛国而言,如何在大国博弈的夹缝之间获得生存与发展的空间,是一项紧迫课题。从历史中吸取教训,不选边站,保持战略自主应是太平洋岛国坚持的原则。以《2050年蓝色太平洋大陆发展战略》为指导,提升区域内聚力,以一个声音说话,应是太平洋岛国采取的有效策略。在现实中,面对美国的威逼利诱,太平洋岛国应坚守底线,果断拒绝有损国家利益的行为。气候变化是太平洋岛国面临的最大挑战,但美国并不会优先考虑太平洋岛国的这一关切,而是专注于地缘政治,特朗普已经宣布美国将退出《巴黎协定》。太平洋岛国论坛秘书长巴伦·瓦卡(Baron Waqa)在太平洋国家和地区安全会议上强调, 地缘政治对太平洋岛国毫无意义, 因为太平洋岛国正在遭受飓风的侵袭、海平面上升等灾难。从根本上说,太平洋岛屿地区不是谁家的“内湖”,也不是谁家的“后院”,而是国际合作的大舞台。美国在太平洋岛屿地区海外基地不断扩张的战略部署态势,只会恶化该地区的地缘环境,把该地区演变成大国博弈的竞技场。和平与发展始终是时代的主流。美国应顺应潮流,摒弃冷战零和思维和狭隘的地缘政治观念,切实维护地区和平稳定。（注释略）