生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。近年来，党中央以推进国家治理体系和治理能力现代化为契机，持续深化对生态环境治理的顶层设计，将其有机融入国家治理现代化建设的宏大蓝图之中。党的二十届四中全会明确提出：“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国。”在此背景下，完善生态环境治理体系被明确作为深化生态文明体制改革和健全生态文明制度体系的关键环节，凸显了制度保障在生态治理中的重要地位。生态环境的整体性和动态性决定了区域环境协同的法治化治理应当作为解决生态难题的系统性手段加以推进。在此进程中，法治作为推进国家治理现代化的关键环节，在生态文明领域发挥着“固根本、稳预期、利长远”的独特价值，是确保区域环境协同治理制度得以稳定、高效运行的制度基石。因此，探索如何将区域协同治理理念与方法有效引入生态环境治理法治化的制度设计之中，对于构筑现代环境治理体系以及推进中国特色社会主义生态文明建设，具有重要的理论与实践意义。

　　构建上下联动、区域协调的协同立法制度体系

　　在推进生态环境治理现代化的进程中，区域环境协同立法发挥着构建系统性制度框架的关键作用，为跨行政区的生态保护实践提供了坚实的规范基础与根本遵循。总体而言，我国相关立法探索目前已取得初步成效。例如，针对长江、黄河流域等具有重大生态价值的跨省区域，诸如《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》等国家层面的环境立法率先确立了统筹协调生态保护与污染防治的制度框架；在京津冀、长三角等高度城市化区域以及酉水河、万峰湖等特定生态单元，则形成了依托城市群协作或在省、市两级层面推动的协同立法创新模式；更具突破性的是，陕西省联合四川、甘肃两省，针对大熊猫国家公园的保护需求，共同研究起草了专门的协同管理法规，体现了省际立法协作的前沿探索。然而，当前生态环境区域协同治理的法治化仍面临显著的立法碎片化困境。其核心症结在于：上位法层面关于区域立法协作的授权性、程序性规定存在明显空白，未能为地方立法协同提供清晰的规范指引。实践中，各地方立法主体因权限配置分散，常陷入“各自为政”的境地，导致不同区域间的立法标准不一、法规内容重叠甚至冲突，严重制约了跨区域环境执法与司法的有效性与统一性。当然，更深层次的问题还在于，国家层面尚缺乏一部专门性、系统化的生态环境区域协同治理法律，致使协同治理的整体制度架构缺乏明确、统一的核心规则支撑。

　　为有效破解生态环境区域协同治理的法治困境，立法机关亟须整合中央主导的垂直立法与基于地方协商的授权立法模式，进而构建一个层次清晰、功能互补的协同立法制度框架。该框架应以国家层面的顶层制度设计为引领，以健全的纵向立法层级衔接为支撑，最终落脚于区域间实质性的立法协同。具体而言，在中央立法层面，立法机关的首要任务是推动制定生态环境区域协同治理的专项法律，清晰界定协同治理中的央地权责边界、生态区域内各地方主体的具体职责与权限配置以及地方协同立法成果的法律效力位阶，为整体协同提供基础性规则。同时，立法机关还需系统完善相关配套保障性立法，应覆盖财政转移支付与生态补偿制度、国家生态环境标准以及绿色金融支持制度等关键领域，为区域环境协同治理提供坚实的多维制度支撑。而在地方立法层面，各地方立法机构在学习借鉴国内外成熟立法经验的同时，应紧密结合本区域特定的生态环境结构、治理难点与发展诉求，将实践中行之有效的诸如信息共享、联合执法、生态补偿等区域协作制度及时上升为稳定的地方性法规或规章，以巩固合作成果。更为重要的是，各地方立法机构应与诸如相邻省市、流域上下游地区等特定协作区域共同探索建立常态化、规范化的跨区域立法协商决策程序，以便系统梳理并整合区域内存在冲突或重叠的地方性法规与规章，消解阻碍协同的规范冲突。

　　健全职责明确、高效联动的协同执法制度

　　行政机关的执法活动是将生态环境治理从“纸面”走向“地面”、从“条文”转化为“实践”的关键环节。生态环境区域协同治理理念强调生态系统的整体性，要求超越单一行政区划的限制，统筹考虑生态区域内多行政区、不同部门及多层级政府主体之间复杂的权责交织关系。鉴此，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》强调，“根据污染防治和生态保护需要，建立健全区域协作机制，推行跨区域跨流域环境污染联防联控，加强联合监测、联合执法、交叉执法。”在综合执法体制改革的推动下，各地行政机关积极探索多元协同执法路径。例如，陕西商洛市与河南南阳市、湖北十堰市两省相关市州签订了丹江口跨区域、跨流域生态环境执法联动协议，建立起了联合执法的长效运作制度。尽管如此，目前无论是在单一行政区内部，还是跨行政区协同执法实践中，普遍仍以横向集中执法权为主要方式，存在权限划分不清、责任界定模糊的问题。同时，不同区域间执法标准缺乏统一，协同执法的执行力也面临较大挑战，亟须进一步深化改革以提升治理效能。

　　为破解执法协同薄弱所引发的治理“合力不足”难题，可以从以下三个方面着手强化。其一，执法部门应首先强化组织协调与权责分配。建议由上级主管部门牵头统筹，推动生态区内各地方政府协同合作，组建涵盖多职能部门的跨区域生态环境专门执法机构，承担统一管理职责。该机构应通过签订行政协议的方式来明确划分各地方行政机关的执法权限与职责分工，同时协商建立科学合理的责任追究程序，确保执法行为有章可循。其二，执法部门还需通过制定行政规范性文件确立生态区范围内统一的执法规则和标准。须特别强调重大跨区域生态环境执法事项必须经过合议决定，并组织统一行动，避免执法碎片化。其三，完善环境执法信息资源共享制度。执法部门应搭建覆盖生态区内各地的区域执法信息平台，整合环境监测数据、企业排污记录以及执法案件档案等信息，推动生态区内部分关键生态环境基础设施的共建共享，实现执法信息的动态实时共享，以提升整体治理效能和资源利用效率。

　　完善多元参与、全程覆盖的协同监督制度

　　监督制度建设是法治有效运行的“生命线”。完善的生态环境监督制度作为法治核心制度支撑，能够有效压紧压实政府与企业的环境保护义务，避免治理实践沦为形式化操作。为此，环境治理主体应当着力构建起一个覆盖全域、贯穿“事前—事中—事后”环节的、多元主体共同参与的监督制度，使监督制度能够同步发挥“刹车器”“助推器”“黏合剂”的复合功能。就现实进展而言，我国在省以下生态环境系统中已稳步推进监测、监察与执法的垂直管理改革，各类环境监管活动逐步采用“双随机、一公开”模式，规范性与透明度不断提升。《生态环境保护督察工作条例》的正式施行，标志着中央与省级两级督察制度的制度化建立。与此同时，各地通过检察监督与科技赋能监督等路径探索了监督实践的多样化实现方式。例如，陕西省检察院与豫鄂渝川甘青6省市建立秦岭生态环境保护检察监督跨区划协作协议机制，与山西建立晋陕大峡谷协作机制。尽管如此，目前，我国区域环境执法监督制度建设仍然存在不小的问题。这主要表现在：跨区域中各区域在监督主体的边界与职责定位上不够清晰，地方单位仍存在“各自为战”的倾向；跨地区的监督与问责缺少成文的程序性规范与统一规则，导致责任追究缺乏硬性约束与可操作性；在监督环节识别出问题之后，相关整改的督办力度不足，后续跟踪与评估制度尚未常态化，区域协同的环境治理成效难以稳定巩固。上述问题的存在提醒着环保部门，区域协同的环境治理必须以法治化监督体系的精细化设计与严格执行为前提，方能形成持久有效的治理合力。

　　环境执法监督制度要在生态环境的区域协同治理中真正落到实处，就应当由环境行政系统的内部自我单方监督转变为国家权力机关、行政系统内部、检察机关与社会多元主体共同参与的多方监督制度。具言之，生态功能区的上级人民代表大会应承担统筹协调职责，并会同监察机关、人民检察院等建立跨域联合监督制度，定期组织聚焦跨界生态保护与污染治理的专项检查，依法督促相关行政部门与企业限期整改突出跨界环境问题并向社会公开整改进度。必要时，人民检察院可以通过发挥环境公益诉讼这一法律工具，推动责任主体依法履职。与此同时，地方政府及其生态环境主管部门也应当拓宽社会监督路径，建立起覆盖整个生态区域的统一举报与反馈平台，规范受理、流转、查处与信息公开的程序，确保公众、媒体与社会组织的监督权利得以有效行使。为增强区域环境协同治理的激励与约束性，各生态区内部还应建立完善的绩效评估制度，将跨域治理的实际成果纳入地方生态文明建设目标的考核指标，并把生态环境保护责任严格融入地方党政领导干部的任职评估、奖惩与问责程序，形成责任明晰、奖惩分明的制度闭环。

　　小结

　　就总体而言，在探索新的生态治理路径时，法治化路径应作为系统性解决方案嵌入区域环境协作治理的各环节之中。这一法治化路径应是通过协同立法明确跨区权责与标准衔接，通过联动执法提升监管一致性与执法协同，通过多元监督强化透明度与责任追究，逐步构建起一条可操作、可复制、可持续的规则之路。由此，法治不仅能够化解行政区划之间的环境治理制度摩擦，还将成为提升环境协同治理效能的关键驱动力，并为守护生态底线提供稳定可靠的根本保障。只有不断完善生态环境区域协同治理规范体系，青山常在、绿水长流的底色方能更加持久，而“美丽中国”的建设亦将因法治的支撑而夯实可持续的根基。

　　（作者单位：陕西师范大学国家安全学院（政法与公共管理学院））