2025年6月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》（以下简称“两办《意见》”），明确提出“积极发展农村互助性养老服务”，这是自2024年6月民政部等21部门出台《关于加快发展农村养老服务的指导意见》（以下简称“部门《意见》”）后，中央层面再次强调该问题，足见其社会期待的迫切性和国家战略意义上的重要性。从客观需要看，农村养老服务的高质量发展，还需进一步纳入法治化轨道。

　　聚焦农村养老民生保障难题

　　据第七次全国人口普查结果，我国农村人口60岁以上老人占比达23.8%，老龄化程度超过城市。然而，农村养老服务水平落后于社会整体状况，成为了民生保障领域的“短板”。并且，近年来家庭代际分居分离现象日渐突出，导致依靠子女提供照料服务的传统家庭养老模式遭遇冲击。

　　为了积极应对农村养老的新挑战，“部门《意见》”首次从国家层面对发展农村养老服务进行了总体性专门部署，要求统筹推动包括县级特困人员供养服务机构、乡镇（街道）区域养老服务中心、村级养老服务点的“三级”农村养老服务网络建设，倾力打造农村养老“不出村、不离乡”的支持体系。“两办《意见》”突出强调，大力发展“互助性养老服务”。

　　上述两份《意见》为改善农村（尤其艰苦边远地区农村）的养老服务设施状况、加强农村养老服务人才保障力度指明了方向。

　　解决农村养老难题

　　聚焦农村养老设施和服务人才供给短板，相对可行的切入方案是，高质量打造与农村老人群体利益关系最直接、覆盖范围最广泛、需求最迫切的“村级养老服务点”。

　　对于“村级养老服务点”建设，两份《意见》都十分重视，但均未具体回答由谁来负责。基于公法原理，普惠性、基础性、兜底性的“村级养老服务点”，属于基本养老服务保障范畴的准公共产品，需要由国家承担条件保障义务。实定法层面，《老年人权益保障法》第5条、第14条分别规定：“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。”“赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。”

　　透过学理和制度的立体印证可以推出：以“村级养老服务点”为切入主线解锁农村养老难题，需要政府、市场、乡邻、家庭等多元主体的同频共振与聚合发力。一方面，旨在满足基本需要的普惠性“村级养老服务点”设施体系和人才队伍供给，鉴于其公共产品属性，无疑需要各级政府提供专项财政支持，在此基础上，为了充分实现农村老人的养老服务选择权，还应引入社会力量打造丰富多彩的“养老超市”；另一方面，农村老人的经济供养、精神慰藉等赡养义务，法定赡养扶养义务人是首要责任主体，同时，针对代际分居分离家庭的客观困难，更需要政府积极作为，变革塑造异地履行赡养义务的监管督促机制和便捷保障体系。

　　高质量发展农村养老服务

　　农村养老服务的多元主体如何形成高效合力？仅仅依托政策很难理顺各类权责关系，因此，需要驶入包括立法、司法在内的法治化轨道。当务之急是完善三方面立法事项。

　　首先，整体性推动农村养老保障制度从政策意见上升至国家法律层面。《民法典》《老年人权益保障法》《社会保险法》《农村五保供养工作条例》等实定法，主要明确了农村老人赡养扶养、养老保险及“五保户”“特困户”供养相关内容，没有涉及大量农村老人所需的新型普惠性养老服务。两份《意见》为完善农村养老保障制度积累了宝贵经验，但其功能发挥相对有限。照此，适宜以两份《意见》为核心参照，及时制定“农村养老保障促进条例”，填补专门性农村养老保障制度的立法缺憾。

　　其次，以法律方式明确普惠性“村级养老服务点”建设的责任承担主体。高质量打造普惠性“村级养老服务点”，是国家践行弱有所扶战略、推动共同富裕进程的有效发力点，各级政府应当尽力而为提供专项财政支持。值得强调的是，普惠性“村级养老服务点”的建设经费，首先应当由中央财政兜底，以免艰苦边远的农村地区由于财政资金缺口而陷入“巧妇难为无米之炊”的困境。同时，为了构筑基本需要全员覆盖、个性需要多元选择的农村养老服务支持体系，也应积极探索地方财政、社会捐款、市场经营等各路筹资同频共振的发展模式。易言之，在推进农村养老服务专门立法过程中，需要重点明确中央财政兜底、地方财政以及其他各类社会资本齐头并举的普惠性“村级养老服务点”建设经费保障制度。鉴于该项立法暂未启动，可以事先通过修改《老年人权益保障法》或出台司法解释等方式，快速完善相应的法律依据。

　　最后，构筑普惠性“村级养老服务点”多模式人才保障的法律防护网。对于农村养老服务人才的供给，实践中探索形成了“合作借力模式”“主导培养模式”“邻里互助模式”等多元应对方法。合作借力模式，即通过县级、乡镇（街道）公办养老机构乃至品牌民营养老机构的集团化经营，以及与乡镇（街道）卫生院等医疗机构的签约合作，全覆盖“村级养老服务点”高质量发展医疗、照护、心理等服务的专业人才队伍；主导培养模式，即有序培养长期扎根农村的乡村医生、养老护理员等专业队伍，或者支持养老服务人才返乡创业，对接“村级养老服务点”发展上门服务的专业化队伍；邻里互助模式，即盘活“近邻”和“熟人”等优势资源，壮大低龄健康老年人、农村留守妇女为主的农村养老互助服务队伍，全融入“村级养老服务点”提供契合农村老人原汁原味生活习惯的照料服务。实践中，通过多模式互补性的贯通发展，一定程度筑成了农村养老服务人才供给的防护网。然而，由此新增的合作费、培训费、劳务补偿费等经济成本，以及各模式人才队伍的培养认证与考核评价，同样需要通过立法完善，具体化明确中央财政兜底、地方财政以及其他各类社会资本齐头并举的经费保障制度，并分类设计匹配一致的组织监管机制。

　　（作者系浙大宁波理工学院副教授）