2024年12月30日发布的《关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》）是我国首个以党中央、国务院名义，对养老服务工作进行体系化制度设计的纲领性政策文件，《意见》提出探索建立老年人意定监护实施机制。《老年人权益保障法》及《民法典》中都规定有意定监护制度，但制度适用频率较低，司法实践与立法意图存在一定偏离。为此，需要创设更为有利的制度环境，加强公权力的适度介入，为意定监护制度的安全运行提供保障机制，从而消除非对称信息交易中的信任障碍。

　　意定监护的要式性与多元补强

　　依照《民法典》第33条的规定，当事人之间采用书面协商的方式即可设立意定监护。但司法裁判显示，多数当事人依然向法院申请指定其选择的监护人为其意定监护人。除少数法院判决驳回并告知当事人自行订立书面协议外，绝大多数法院仍然通过指定监护程序确认意定监护。此种裁判实际上是将《民法典》第33条规定的意定监护变成了《民法典》第31条规定的指定监护。甚至有的法院直接表明态度：当事人“应在意定监护协议签订之后，及时向相关部门及法院申请指定监护”，以增强意定监护协议的效力。除通过向法院申请指定意定监护人外，当事人还通过如下方式试图增强意定监护的法律效力：委托公证处公证意定监护协议、申请居委会或村委会备案意定监护协议、申请社区见证意定监护协议等。

　　意定监护制度的信任缺失

　　中国社会传统伦理观念决定家庭成员是行为能力欠缺者的首要监护人选，而意定监护的制度预期是监护的社会化倾向越来越明显、非近亲属监护人越来越多、监护专业化程度越来越高。虽然《民法典》规定意定监护的设立仅需“书面形式”，但由于意定监护人范围可根据意思自由之精神扩大至整个社会，实践中当事人多试图通过各种“官方”认可的方式补强“意定”的效力，本质上揭示出意定监护制度的信任缺失。

　　传统监护源于亲权，被视为单务法律行为，制度运行依赖于亲属关系与道德自律。而意定监护的基础是监护协议，系具有非对称信息交易性质的双务法律行为，制度运行依赖于合同权利义务之约定。“遵守诺言”成为制约合同目的实现的关键因素。根据经济学原理，遵守诺言是一个具有经济意义的行为，信守者以行动换取经济利益，即“对价”。此种交易行为因完全遵循市场规律而难以避免出现违约甚至侵权行为。与传统监护相比，意定监护减少了亲权与伦理的约束，更容易诱发监护人的道德风险。

　　转变以亲情关系为纽带的传统监护模式为以更广泛的信任为基础的社会监护模式，需要首先解决意定监护制度适用中的“信任障碍”。当道德、伦理不足以为制度运行提供信用环境，信用体系的构建就需要依靠法律这一更加强有力的规范手段。法律将信用关系赋予权利与义务的内容，通过制度体系建设与监管机制保障，能够降低意定监护关系当事人之间的信用成本。一方面，现代社会对人权保障需求的不断提升，通过监护给予行为能力欠缺者必要的保护，已不仅是单纯的私人事项，而事关公共利益。另一方面，在全面监护的格局下，监护人不仅管理着被监护人的财产，代理被监护人实施民事法律行为，还决定着被监护人的身体权、健康权，甚至生命权能否得到保障。因此，意定监护从设立到履行应当进一步加强规范与监管，减少“交易”的随意性，提升制度预期。

　　强化公权力的适度介入

　　当非基于亲情关系为纽带的意定监护遭遇适用瓶颈，公权力适度介入将有利于克服意定监护的信任障碍。基于国家的社会保障功能，公权力除为意定监护的良性运行设计一套制度外，还应通过干预、监管等举措维护该制度运行的秩序。公权介入的目的并非限制被监护人自主决策，而是为意定监护的规范目的和制度价值实现提供安全保障。2023年发布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于调整国家卫生健康委员会职责机构编制的通知》明确：将国家卫生健康委员会的组织拟订并协调落实应对人口老龄化政策措施、承担全国老龄工作委员会的具体工作等职责划入民政部。作为承担老龄工作的行政机关，民政部门应当成为公权力介入意定监护的归口管理部门。

　　一是构建意定监护设立的民政登记制度。首先，限缩解释《民法典》第33条的“书面形式”，明确意定监护的设立应采取“登记”的特殊书面形式。将意定监护协议定位为附生效条件的委托合同符合法理，但以委托合同的一般要式性规则适用于意定监护协议，与监护法律关系的人身属性和社会功能极不协调。在委托合同法律制度框架下，《民法典》第33条所指的书面形式可以是合同书，甚至可以是往来电子邮件、微信聊天记录等。一般书面形式缺乏公权力的背书，其真实性难以证明。正是因为当事人已经预见到了缺乏公权力介入可能存在较大的法律风险，才会采用各种方式补强意定监护协议的要式性。故应通过限缩解释，明确意定监护须通过“登记”而设立。其次，明确民政部门作为意定监护设立的登记机关，以增强意定监护的公示效力。由民政部门对意定监护的设立进行登记有利于确保意定监护的公信力与稳定性。行政登记也便于归口管理部门从一开始就掌握意定监护的基本信息。同时，“登记”这一特殊要式规则较“书面”更为安全、慎重，民政部门对监护能力和监护人任职资格作形式认定，产生的威慑力更有利于杜绝监护人的道德风险。

　　二是构建意定监护履行的民政监督制度。《民法典》第36条规定了撤销监护，并指出“前款规定的个人和民政部门以外的组织未及时向人民法院申请撤销监护人资格的，民政部门应当向人民法院申请”，表明民政部门是兜底的监护监督人。首先，扩大解释《民法典》第36条，明确全周期的监护监督制度。《民法典》第36条仅规定了撤销监护这一事后救济措施，缺乏事前及事中的监护监督规则。通过扩大解释，可将我国公权力监督的范围扩大至监护设立时及监护职责履行中。其次，在民政部门内部设立专门的监护监督机构，并建立与其他机构、组织的协同监督工作机制。在熟人社会中，居委会和村委会具有一定的监督能力，是社会监督的重要力量。虽然村委会和居委会不是公权力机关，但其在基层社会治理中亦发挥着重要作用，是连接政府与居民（村民）的桥梁，可协助政府或其派出机关开展工作。根据《民法典》第28、31、32、34及36条之规定，居委会和村委会可在确定监护人、指定监护人、担任临时监护人或公职监护人、撤销监护等方面分担民政部门的职责。居（村）委会与民政部门监护监督机构应当建立联席工作机制和信息互联机制，并将成年监护纳入基层养老服务体系。在基层群众自治组织中设“监护监督专员”，采取不定期探访等方式了解监护人的履职情况。此外，按照《民法典》第36条的规定，医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、依法设立的老年人组织等也可作为监督主体，民政部门应协同上述主体，共同强化监护监督职能。

　　三是构建意定监护救助的民政保障制度。《老年人权益保障法》第31条规定，国家对经济困难的老年人给予基本生活、医疗、居住或者其他救助。《社会救助法（草案）》第14条规定，对不同社会救助对象，社会救助管理部门分别给予相应的基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助。可于《社会救助法》“专项社会救助”中增设“其他专项救助”，若被监护人无财产或财产不足以支付意定监护人报酬，可申请“其他专项救助”予以全额或部分支付。专项救助所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专项管理、专款专用。此外，动员社会捐助，设立意定监护救助基金作为补充。《社会救助法（草案）》第4条明确了社会救助由民政牵头，且社会救助协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担。完善意定监护救助基金等配套制度也是健全养老服务体系中的重要一环，理应归口到民政部门，由其承担意定监护救助基金的政策制定、资金管理、服务提供和监督评估等职责。

　　（作者系西华大学法学与社会学学院教授）