2024年4月25日，全国人大常委会正式公布《中华人民共和国反洗钱法（修订草案）》（以下简称《修订草案》），公开征集社会意见。与中国人民银行2021年6月1日发布的《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》相比，经过十四届全国人大常委会第九次会议审议，《修订草案》变化较大。值得注意的是，《反洗钱法》修订已作为加强涉外法治建设的重要组成部分，同时列入国务院2024年立法工作计划和全国人大常委会2024年立法工作计划。《修订草案》第3条明确提出，反洗钱工作应当坚持总体国家安全观，完善监督管理体制机制，健全风险预防体系。笔者认为，可以从以下方面完善《修订草案》。

　　一、调适法律名称，融入反恐怖融资内容

　　建议将《中华人民共和国反洗钱法》调整为《中华人民共和国反洗钱与反恐怖主义融资法》。主要基于以下理由：

　　一是恐怖融资不同于洗钱，反恐怖融资工作并非反洗钱工作的一部分。恐怖融资与洗钱在资金来源、资金数额、资金转移、资金使用等方面存在较大不同，反恐怖融资机制在可疑交易报告、定向金融制裁等方面与反洗钱机制存在较大区别，反洗钱机制据统计仅能监测和预防约60%的恐怖融资活动。

　　二是根据《修订草案》第2条，本法既适用于反洗钱，又适用于反恐怖融资，法律名称中理应涵盖这两部分内容。《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》（2017）等顶层设计性质文件，以及中国人民银行、民政部等部门针对支付机构、社会组织、互联网金融从业机构等义务主体制定的《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》（2012）、《社会组织反洗钱和反恐怖融资管理办法》（2017）、《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（试行）》（2018）等具有部门规章性质的管理办法名称中均同时使用了反洗钱与反恐怖融资。

　　三是有利于与国际接轨，更好地体现对国际义务的履行。我国加入的《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准：金融行动特别工作组建议》是目前最权威的反洗钱与反恐怖融资国际标准，名称中将洗钱、恐怖融资与扩散融资相并列。金融行动特别工作组目前对恐怖融资的重视程度要高于洗钱，对扩散融资的重视程度也在增强。目前，世界大多数国家的法律将反洗钱与反恐怖融资并列，也体现在相关法律名称表述中。

　　四是将反恐怖融资与反洗钱相并列，或者从反恐怖主义的视角研究和推进反洗钱工作，有利于体现对反恐怖融资工作的重视和反恐怖融资机制的相对独立发展，有利于有效地预防和打击恐怖融资活动，从而有效地防控恐怖主义。我国长期以来将反恐怖融资工作视为反洗钱工作一部分，或者将后者视为前者的附随或拓展，对反恐怖融资机制的相对独立价值或者反洗钱工作对反恐怖工作的作用机制重视不够。当前，尽管国内暴恐活动已得到有效遏制，但受国内外因素影响，资助恐怖主义问题仍然较为突出。

　　二、适当界定反恐怖融资，厘清法律适用范围

　　建议对反恐怖融资作出概括界定，将《修订草案》第2条第2款“预防和遏制恐怖主义融资活动适用本法；其他法律另有规定的，适用其规定”修改为“预防和遏制为恐怖活动组织、实施恐怖活动的个人或恐怖活动募集、提供、保存、管理、运作或使用资金或其他资产的恐怖主义融资活动适用本法；其他法律另有规定的，适用其规定。” 主要基于以下理由：

　　一是《修订草案》第2条第1款从法律层面对反洗钱作出概括界定——“本法所称反洗钱，是指为了预防和遏制通过各种方式掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动，以及相关犯罪活动，依照本法规定采取相关措施的行为”，但未对反恐怖融资作出界定，其他预防性法律也未对反恐怖融资作出明确界定，使得本法适用范围模糊不清。

　　二是我国尚未从预防和遏制恐怖主义融资的角度对反恐怖融资作出法律界定。我国《刑法》从惩治帮助恐怖活动犯罪的行为角度对资助恐怖主义行为作出了笼统界定。《刑法修正案（九）》对《刑法》第120条之一进行修订，将资助恐怖活动组织、实施恐怖活动的个人，资助恐怖活动培训，以及为恐怖活动组织、实施恐怖活动或者恐怖活动培训招募、运送人员的行为，均纳入新设立的“帮助恐怖活动罪”范畴。中国人民银行于2007年6月8日通过的具有部门规章性质的《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》第2条从广义上对“恐怖融资”作出了不同于刑事法律的界定，既涵盖了第三人资助恐怖组织、恐怖分子或恐怖活动的行为，又涵盖了恐怖组织或恐怖分子自我融资的行为，有利于对恐怖融资活动进行严密的监测、监管与预防。但该办法属于法律层级较低的部门规章，而且仅适用于金融机构对涉嫌恐怖融资的可疑交易报告，不适用于特定非金融机构，更不适用于反恐怖融资全面禁止义务所要求的所有单位和个人。

　　三是在反洗钱与反恐怖融资基本法律中对反恐怖融资作出概括界定，有利于建立健全行刑衔接的反洗钱与反恐怖融资法律体系。与《修订草案》第2条第1款对反洗钱进行概括界定的做法相一致，根据《制止资助恐怖主义的国际公约》、《金融行动特别工作建议》及联合国安理会相关决议的要求，结合《刑法》第120条之一及相关司法解释、《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》（2007）第2条和第8条的规定，对反恐怖融资进行较为宽泛的概括界定，既有利于明确该法律修订草案的适用范围，又有利于促进反恐怖融资行政法律与刑事法律的衔接与配合。

　　三、对接反恐法律，明确海关反恐怖融资监管义务

　　建议在《修订草案》第16条后增加一款作为第3款：“海关在对进出境人员携带现金和无记名支付凭证实施监管的过程中，发现涉嫌恐怖主义融资的，应当立即通报国务院反洗钱行政主管部门和有管辖权的公安机关。”第16条第1款仅对海关实施反洗钱监管、及时向反洗钱行政主管部门通报信息的义务做出规定，未对其反恐怖融资监管义务做出规定。而海关的反恐怖融资监管义务不同于其反洗钱监管义务。根据《反恐怖主义法》第26条，海关在对进出境人员携带现金和无记名有价证券实施监管的过程中，发现涉嫌恐怖主义融资的，应当立即通报国务院反洗钱行政主管部门和有管辖权的公安机关。为了与《反恐怖主义法》保持协调，建议在作为反洗钱与反恐怖融资基本行政法律的《修订草案》第16条中对海关的反洗钱与反恐怖融资监管义务做出集中、全面的规定。

　　四、避免性质界定不清，完善特别预防措施表述

　　建议将《修订草案》第38条中的“反洗钱特别预防措施”修改为“特别预防措施”。原因如下：

　　一是规定反洗钱特别预防措施具有国际法律依据，但这种措施在性质上不同于定向金融制裁措施，使用“特别预防措施”可以涵盖这两种性质不同的措施。《金融行动特别工作组建议》第4条规定了适用于洗钱与恐怖融资的“没收与临时措施”，临时措施不限于冻结与扣押资产，防止交易、转移或处置资产等，临时措施的对象涵盖意图用于洗钱或上游犯罪的资产或工具，而且明确国家应考虑采取基于非定罪的没收，使用“资产冻结措施”。由于“没收与临时措施”适用于刑事、民事或行政调查或诉讼程序之中，临时措施本质上属于行政保全或刑事保全。而《金融行动特别工作组建议》第6条和第7条规定的定向金融制裁措施不同于（不会取代）“没收与临时措施”，是对后者的补充。因此，本征求意见稿规定对被认定为具有重大洗钱风险、不采取措施可能造成严重后果的个人和实体实施特别预防措施，是有国际法律依据的。但这种反洗钱特别预防措施仅仅发生在相关刑事、民事或行政调查或诉讼程序中，不同于定向金融制裁措施。因此，笼统使用“反洗钱特别预防措施”不合适，使用“定向金融制裁措施”同样也不妥。但由于这两种措施本质上均属于特别预防措施，因而建议使用“特别预防措施”。

　　二是与恐怖主义和恐怖主义融资有关的定向金融制裁措施性质不属于行政保全或刑事保全，不属于反洗钱特别预防措施，其主要目的是防止被认定的恐怖活动组织与人员获得资金或其他资产，反洗钱特别预防措施无法涵盖反恐怖融资定向金融制裁措施。《金融行动特别工作组建议》第6条及其解释性注释规定了与恐怖主义和恐怖主义融资有关的定向金融制裁措施，该措施实质上主要涉及两个方面，一是对相关资金或资产进行及时冻结，二是禁止为了被认定实体的利益从事相关交易。本征求意见稿增加本条的一个重要原因是落实国际反洗钱互评估后续整改要求。国际互评估的一个重要结论是中国在恐怖融资定向金融制裁机制方面存在不足，未规定全面禁止的法律义务，既没有规定禁止所有自然人和法人向被认定实体提供任何资金或资产的法律义务，又没有规定国内所有自然人和法人应毫无迟延和事先通知地冻结被认定个人和实体的资金或其他资产的法律义务。而作为恐怖融资定向金融制裁措施的资产冻结措施不属于反洗钱特别预防措施，其目的是防止被认定的恐怖活动组织与人员获得资金或资产，并非为了反洗钱。本条第1款前2项均涉及恐怖融资定向金融制裁，只有第3项关于有重大洗钱风险的个人和实体的措施属于反洗钱特别预防措施。

　　三是本修订草案第42条规定的临时冻结措施包括反洗钱临时措施和反恐怖融资临时措施，其中的反恐怖融资临时措施不属于反洗钱特别预防措施。修订草案第42条规定的临时冻结措施发生在反洗钱调查之中，本质上属于反洗钱特别预防措施。而且该修订草案将临时冻结措施扩大适用于反恐怖融资。第42条规定的临时冻结措施本质上属于《金融行动特别工作组建议》第4条规定的“临时措施”范畴。反恐怖融资临时冻结措施性质上不同于反恐怖融资定向金融制裁措施，但本质上均属于特别预防措施。本修订草案第38条第3款界定的“反洗钱特别预防措施”可以涵盖反洗钱临时冻结措施，但无法涵盖反恐怖融资临时冻结措施，更无法涵盖反恐怖融资定向金融制裁措施，因此建议使用涵盖范围更广的“特别预防措施”。

　　五、明确特别预防措施适用对象，准确界定恐怖活动组织和人员范围

　　建议将《修订草案》第38条第1款第1项“国家反恐怖主义工作领导机构认定并由其办事机构公告的恐怖活动组织和人员名单”修改为“国家反恐怖主义工作领导机构认定或有管辖权的中级以上人民法院通过生效刑事判决认定并由国家反恐怖主义工作领导机构办事机构公告的恐怖活动组织和人员名单”。《修订草案》第38条第1款规定了特别预防措施的适用对象，其中第1项规定了我国自主认定的恐怖组织和人员，但是将其局限于国家反恐怖主义工作领导机构认定并由其办事机构公告的恐怖活动组织和人员名单，未涵盖有管辖权的中级以上人民法院通过刑事判决予以司法认定并经国家反恐怖主义工作领导机构办事机构公告的恐怖组织与人员名单。事实上，在我国，恐怖活动组织和人员的认定采用双轨制，即行政认定和司法认定，无论是国家反恐怖主义工作领导机构进行的行政认定，还是中级以上人民法院通过刑事判决进行的司法认定，若要公告认定名单，均要由国家反恐怖主义工作领导机构办事机构公告。依据《反恐怖主义法》第16条，根据刑事诉讼法的规定，有管辖权的中级以上人民法院在审判刑事案件的过程中，可以依法认定恐怖活动组织和人员；对于在判决生效后需要由国家反恐怖主义工作领导机构的办事机构予以公告的，由后者予以公告。因此，《修订草案》第38条第1款第1项中，若要明确认定机构，建议增加司法认定；若不体现认定主体，可直接修改为“国家反恐怖主义工作领导机构办事机构公告的恐怖活动组织和人员名单”。

　　六、对接相关法律，明确央行定向金融制裁监管职能

　　建议将《修订草案》第38条第1款第2项“外交部发布的执行联合国安理会决议通知中涉及定向金融制裁的组织和人员名单”修改为“国务院外交部门发布的执行联合国安理会决议通知中涉及定向金融制裁的组织和人员名单或列入反制清单的组织和人员名单”。主要基于以下理由：

　　一是实施联合国安理会决议和《中华人民共和国对外关系法》的现实需要。目前，在执行与联合国安理会决议有关的定向金融制裁方面，我国主要采用中国人民银行转发外交部关于执行联合国安理会相关决议的通知的方式进行，在法律效力、履行效率等方面存在较大问题，影响联合国安理会定向金融制裁决议在国内的毫不延迟的执行（最好数小时内）。《中华人民共和国对外关系法》第35条首次从法律层面明确了联合国安理会制裁决议的国内执行机制，为本修订草案第38条第1款第2项的规定提供了法律依据，也提出了实施要求。

　　二是有效实施反外国制裁定向金融制裁的必然要求。对外国机构、实体、个人实施定向金融制裁，是反制外国干涉与制裁的重要手段。《反外国制裁法》第10条第2款和《对外关系法》第33条第2款规定了国务院及其部门在确定和实施有关反制和限制措施方面的协同配合义务。但尚未有法律明确中国人民银行在反外国制裁定向金融制裁监管方面的职能。《反洗钱法》仅仅明确了中国人民银行在反洗钱与反恐怖融资定向金融制裁监管方面的主管部门地位。建议依托正在修订的《反洗钱法》明确中国人民银行的反外国制裁定向金融制裁监管职能。《修订草案》第38条规定了特别预防措施（实质上为定向金融制裁措施），首次从法律层面对中国人民银行的反恐怖融资定向金融制裁监管职能作出规定。该条第1款规定了反洗钱与反恐怖融资定向金融制裁的制裁对象，其中第2项规定“外交部发布的执行联合国安理会决议通知中涉及定向金融制裁的组织和人员名单”，该项实质上规定了外交部为履行国际义务发布的反洗钱、反恐怖融资定向金融制裁名单，甚至是反扩散融资定向金融制裁名单。建议在该项中增加“或列入反制清单的组织和人员名单”，这样既明确了单位和个人的反外国制裁定向金融制裁义务，又在法律层面明确了央行的反外国制裁定向金融制裁监管职能，有利于反外国制裁定向金融制裁的有效实施。

　　【本文根据作者在全国人大常委会反洗钱法立法调研座谈会上的发言整理而成，系国家社科基金项目“国际法视域下我国反恐怖融资法律机制完善研究”（证书号：20210998）的延伸性成果和教育部人文社科规划基金项目“国际视域下我国数字货币犯罪防控法律机制完善研究”（批准号：21YJA820019）的阶段性成果】