我国作为农业大国，历来重视“三农”问题。继党的十九大报告为乡村振兴擘画出美好蓝图后，脱贫攻坚的胜利将乡村振兴战略推向全面实施阶段。但在农村集体的发展方面仍面临一些矛盾。农村的公共产品和服务供给因农村集体经济发展不充分而力不从心，复杂的农村社会关系处理也因村民自治的能力不足而困难重重，农民向好发展的要求尚未从根本上得到满足。小规模分散经营的农业生产既不利于农村集体的发展和巩固，也固化着农民个体意识从而制约村民自治和治理效能的提升，需要在集体维度上提供的农村公用事业和社会保障的不足则影响着农民后顾之忧的解除。为了使农民个体发展权更好契合农民发展的要求，有必要建构以农民集体为主体的发展权——农民集体发展权，使“三农”工作能够通过集体获得更好的推进。

　　一、农民集体发展权的机理和本质阐发

　　（一）农民集体发展权的机理

　　1.发展权的集体人权意涵

　　人权是在人们不断意识到自己应有的尊严时产生的。一般认为，第一代人权是在文艺复兴和启蒙运动时期，由新兴资产阶级反对中世纪神权和封建专制主义而提出的，旨在限制国家权力、拒斥国家干预。两次世界大战后，由于战争给人类造成了严重创伤，对人权的蔑视发展为野蛮暴行，各国认识到人权实现需要国家采取积极行动，联合国大会遂于1948年通过并发布《世界人权宣言》，以此为起点，第二代人权出现了。伴随着20世纪60年代蓬勃兴起的殖民地民族独立和民族解放斗争，一批新兴国家为了在独立后改换面貌，更加强调以发展权为主的集体人权，第三代人权由此形成，发展权也在1969年阿尔及利亚正义与和平委员会发表的报告《不发达国家的发展权利》中被首次主张。正是在改变旧有秩序、提高人民生活水平的背景下，发展权概念得以明确。1977年，联合国人权委员会认可发展权是一项人权。普遍存在的贫穷与落后，彰显了发展权在匡正社会不平等方面的重大作用，具有矫正实质不公平、追求实质公正的独特价值。

　　2.农民向好发展的实践吁求

　　人类自始即群居。在中国，由家庭构成的户，自古既是农业生产个体，也是国家统治和社会管理的基本单位。新中国成立后，在实现了耕者有其田的基础上，农民集体合作在全国范围内揭开了新的篇章。为了释放农村发展活力，提高农民的生产积极性，在党的十一届三中全会提出以经济建设为中心后，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》。自此，国家和社会日益重视农民个体发展。然而，在改革开放不断深化和城镇化水平快速提升的背景下，农民在小规模分散经营情况下丰收难增收，由于集体经济不发达而大规模外出务工，部分地区造成土地抛荒、村社区涣散、乡村建设落后等现象。城乡收入差距也没有随着农业以分散经营为主体和市场经济的发展而缩小。多数农村的集体经济无力承担农村公共产品和服务的供给，集体作用的缺失又加剧了村民自治和农村治理的不彰，甚至连基本的自治功能和社会保障都难以维系，这些无不给农民向好发展造成障碍。广大农民难以单打独斗在市场风浪中搏击，长此也会不断削弱其合作能力，因此国家有必要引导农民依托集体来抵御市场风险、实现向好发展。

　　（二）农民集体发展权的本质阐发

　　发展权自被提炼之初就具备集体人权意涵。在准确认识发展权的前提下，可以认为农民集体发展权是农民集体在参与、促进并享受经济、政治、文化、社会、生态等各方面发展过程中主张协调、均衡、持续发展的一项基本人权。农民集体发展权的核心是农民集体的经济发展，其基础是农民集体的自治。农民集体的社区和社会发展、文化发展与生态发展则是农民集体发展权实现程度的重要衡量标准，缺少了这些方面的有效联动，农民集体的发展权就是流于表面和形式的。这同时表明，农民集体发展权是一项具有多元化、多层次的母体性基本权利，是全面促进农民平等参与经济、社会、政治和文化活动并享有发展成果的，而不是简简单单的权利整合。一言以蔽之，农民集体发展权的归宿应当是可以主张并共享的本集体及其所处社会环境中所有正当的发展利益，在此基础上形成及享有发展机会、发展计划、发展决策、发展成果等。

　　在性质上，农民集体发展权是一种社会连带权。受历史与制度惯性的影响，当前农民在发展中仍然处于不利地位，比较利益的差距也相应体现在城乡二元结构中，市场规则与城镇化的加快更使这种差距表现得淋漓尽致。因为这种先天的劣势，衡平性在着重强调的倾斜性照顾与保护中展现。同时，农民集体发展权势必囊括发展的诸多方面，当代发展的内涵早已从经济发展延伸到了全面协调可持续发展，综合性便由此彰显。当然，发展是一个永不停歇的上升过程，动态性要求农民集体在发展过程中，根据不同发展阶段的不同发展特点制定发展策略并调整发展目标。不仅如此，农民集体的发展还与其他社会群体的发展互为前提，农民集体发展权的社会连带性在当前既表现为可加快推动城乡融合发展及美丽乡村建设进而畅通国内循环，又有利于妥善应对国际市场波动下农民务工经商的难题进而缓解现实国际秩序的负面影响。农民集体发展权的价值和作用由此进一步凸显出来。

　　二、农民集体发展权的主客体界定

　　（一）农民集体发展权的主体——农民集体

　　进入20世纪后，伴随君主专制的终结和现代国家的建设，我国国家政权与农村的关系呈现出了复杂样态，从城乡之间和农民与市民的身份不甚清晰的划界，到现代化过程中形成稳定的城乡二元结构，完成了二元分层秩序的变迁。而在改革开放中，农民集体呈现出了削弱和解构的过程，相应地，农民个体的自主和自由得以最大程度的扩张。市场经济的固有秉性使得这样的发展模式遇到“瓶颈”和“天花板”。新时代中国特色社会主义要求探索一条高质量发展的共同富裕之路。农民集体的功能需要重构和强化，从集体生产劳动螺旋式上升为集体的经营和发展，归结为农民集体发展权。

　　土地集体所有是农民集体发展权的根基。农民集体是农村土地和其他集体财产的所有者，是作为该所有者成员的村民所组成的集体。其由一定地域或区划范围内的村民所组成，属于社区范畴，也需要通过适当的机构设置和运行机制来形成并体现集体的意志。农民集体因此包含了三个层次：第一个层次是作为土地所有者的农民集体，这是农民集体最底层的法律基础，其他权利和利益均由此派生；第二个层次是依托集体所有权和社区，决定集体事宜，并予贯彻实施；第三个层次是农民集体的经营，包括投资经营平台、农林牧场、工商企业、学校、医院、文艺和体育团体、养老机构等，实现集体发展的目的。

　　（二）农民集体发展权的客体解析

　　1.壮大村集体经济

　　农民集体需要依靠经济发展来为其他方面的发展提供物质基础，农村和农民集体经济则可归结为村集体经济。就目前而言，分散务农不可能让农民增加收入，农民个体从事非农产业活动包括外出务工也难以承受市场的波动和风险，壮大村集体经济理应成为农民实现发展的出发点，党和国家也力图引导农村集体经济在正确的方向上发展壮大。农村集体经济既是新时代社会主义公有制在“三农”中的表现，也是对人民公社延续下来的“三级所有、队为基础”的所有制和传统生产关系的积极扬弃。壮大农村集体经济并不否定统分结合的双层经营体制，家庭经营仍可在尊重农民个体意愿的情况下继续维持。但为了农民集体能够更好地发展经济，必须深入创新和改革，让农民个体更多地参与到农村集体经济中，农民集体因地因时制宜开展相应的经营活动，包括发展工商文旅等非农产业；在农业方面，既可集体分工由少数能手专业化耕作集体土地（林牧渔业亦然），也可以各种创新方式将家庭小农户与现代农业经营进行合理对接。

　　2.提升村民自治和农村治理效能

　　村或农村社区实行村民自治，这是我国的一项基本制度，也是农民集体发展权行使和实现的基础。1980年，广西壮族自治区宜山县果作村选举产生了第一个村民委员会——合寨村村民委员会。此举得到党中央的肯定，后于1982年被《宪法》所确认，明确规定村民委员会为农村基层社会的群众性自治组织。村民自治暨村民委员会也在水利兴修、土地管理、治安维护、社区建设等方面发挥了重要作用。以乡村党建为支柱，为更好实施乡村振兴战略，自治、法治、德治协同共筑的中国农村治理目标应运而生。这是人民当家作主、依法治国和道德育人的有机统一，三者既不是各自推进，也不是简单叠加，而是要在乡村振兴战略指引下以农民的集体意识增强为前提，实现动态融合发展。通过党和政府的扶助，激发村民自治活力、筑牢农村法治底线、提高乡村德治水平，在自然情感一致基础上形成认同和积极参与。

　　3.农村社会保障的充分供给

　　农民后顾之忧的解除要靠农村社会保障的充分供给，农民集体向其成员提供社会保障是集体所有制和集体所有权的客观要求。早在1962年的《农村人民公社工作条例（修正草案）》中，就规定了社会保险和集体福利事业。家庭联产承包责任制普遍推行后，这一制度没有改变。我国自2003年逐步建立了以国家财政供给为主的农村社会保障制度。农民依托集体经济发展社区社会保障事业，有助于进一步提升农民的幸福感和安全感。鉴于此，为了在“后脱贫时代”解除农民后顾之忧，有必要在壮大农村集体经济的同时发展农村社会保障。这对国家为农民提供的社会保障能够起到一种优化和补强的作用，更可使广大农民能够一心一意谋发展、聚精会神干事业。

　　三、农民集体发展权的实现导向

　　（一）纾解壮大农村集体经济的制约因素

　　1.研拟“村民自治法”

　　《中华人民共和国农业法》将壮大农村集体经济规定为农村集体经济组织的职责，当前解决此问题的思路是研究制定“农村集体经济组织法”。然而，这样的集体经济组织“政经”“政企”不分，有违村民自治和市场经济的规律及要求，立法上存在理论和实践障碍。各地农村因自然、人文、历史、现实等各种因素而千差万别，村民自治的社区合作形式和方式方法可以是多种多样的，为此应当尽可能允许和鼓励村集体或农民集体发挥主观能动性和创造性，不必整齐划一，扼杀其积极性。村集体可以根据自身禀赋，从事各种投资经营、经济社会活动，在村民自治的基础上、村集体之下，设立多个平台或集团性质的经济组织及其他组织。应当按照这个思路，理顺村民自治的逻辑及其与农民集体从事经济活动和发展各项事业的关系，以及村民自治与集体经济组织的关系，顺理成章地据此制定一部“村民自治法”。

　　2.深入推进农村集体产权改革

　　农村集体产权制度改革应坚持以集体所有制、农民持续增收和市场在资源配置中起决定性作用为前提，探索农村集体所有制实现的多种形式，明晰社区股份合作改革的资产范围主要是集体经营性资产，在经营性资产折股量化基础上扩权赋能，并按照农村集体产权的不同类型设置不同流转方式。公司制是一种较为成熟完善的组织制度和法人治理结构，村自治和“两委”之下最高一层的集体经济组织都可采取公司的形式，以实现村内外部不同主体的参与、制约和监督。同时，在公司制集体经济组织中就业及担任管理职务的村民从公司取得收入，体现的是按劳或按贡献分配；每个村民作为本村集体所有权主体的成员，都可享有集体所有的土地及其他财产的相应份额和收益，体现的是平等和公平。这样便可达成公平和效率的统一。当然，在这方面，党的领导和乡镇政府的指导也是不可或缺的。

　　3.协调培育新型农业经营主体

　　农村、农民不可能普遍脱离农业，家庭承包也仍将在相当时期内存在。因此，需要培育能够将小农户和现代农业合理衔接起来的新型农业经营主体。由新型农业经营主体与小农户构成的互补竞合生态圈，不仅是提升“按需定供”意识和能力的要求，也是帮助农民在知识溢出效应、专业化效应下增加收入的关键，可以推动传统农业生产方式和组织形式持续优化升级。当前，在新型农业经营主体的培育方面，存在着农业龙头企业交易成本过高、利益分配不均、套取政府补贴等问题，农业合作社也存在假合作、空壳社等现象，“翻牌农场”“挂牌农场”在家庭农场发展中也不鲜见。基于此，应当加快破除横亘在新型农业经营主体面前的内生发展扶持政策不足、政府支持的效能较低等体制机制障碍，协调培育新型农业经营主体，通过农业龙头企业+农民合作社+家庭农场+小农户等形式，将小农户与现代农业发展合理衔接起来，消除重点培育单一农业经营主体的不足。

　　（二）促进农村自治、法治、德治有机结合

　　1.激发村民自治的实效和活力

　　自治是“三治结合”乡村治理体系的本体和核心。农村作为我国基层自治的关键场域，只有将村民自治激活，积极实践、探索，才能使得农村治理卓有成效。由于相当一段时间以来，农民集体的功能和作用削弱，以至村民的集体意识普遍淡薄，影响了自治的效能和活力。为从根本上夯实乡村治理的基础，需以前述“村民自治法”的构想为指引，通过强化农民集体意识来激发其参与积极性、以组织聚合来增进协同效力、用完善制度供给来激活规则活力，以此使农村自治不断落实并提升效能。

　　2.筑牢农村法治底线

　　法治是“三治结合”乡村治理体系的基本方略和保障。法治的机制和过程即可描述为问责制。问责制对农民个体、村自治及其组织和乡镇党政机构也都是适用的。对于农民及其家庭而言，可以自由地行使权利，同时对自己的言行负责，不得侵犯他人及集体的权利和公共利益。对于村党组织、村委会、乡镇党政机构及其成员而言，则应当履行好法律、党组织和村民赋予的职责，敢于担当敢于负责，不得消极懒政、滥用权力、以权谋私、贪污腐败等。这意味着农村法治强调的不仅是对违法行为的惩罚，更强调村民和基层组织及其工作人员的规则意识、义务和责任意识、担当精神。所以，为了筑牢农村法治底线，应当将一切权利和权力的设定、行使和责任承担纳入可问责的轨道，并通过村民自治、包括公安和司法在内的党政运行加以落实。

　　3.提高乡村德治水平

　　德治是“三治结合”乡村治理体系的价值支撑。长期以来，道德——“礼”一直是我国农村治理和运转的根据和基础。然而，在现代化转型中，农村受到多元价值的冲击，传统伦理式微，也是导致村民的共同体意识趋于弥散的原因之一，公共精神缺失加剧了个体公共责任意识的降低和公共舆论监督的弱化，以致于乡村治理体系中的价值支撑遭到了农村个体原子化、疏离化趋势的挑战，进而影响到了农村社会关系的调整和处理。为了提高乡村德治水平，有必要以村民自治的激活和强化为依托，重塑农民对村的向心力和凝聚力。一方面，充分挖掘和汲取传统道德中的有益养分，将传统道德的有益之处转化为现代农村社会内部凝聚力的有机组成部分；另一方面，放大道德评价与认知体系的正向示范效用，积极培育缺失了的农村公共精神。

　　（三）优化“后脱贫时代”农村社会保障供给

　　1.持续推动健康乡村建设

　　2018年的中央一号文件提出，要推动健康乡村建设，全面建成小康社会也要求农民普遍呈现出一种健康、昂扬的状态。为此，从外部需要完善农村医疗卫生保健事业，从内部需要农民不断提升自身素质和修养。具体而言：第一，针对农村医疗服务供给的短板，深化基层医疗卫生改革，发展多种形式的农村医疗卫生机构，重点关注农民体检、重点疾病预防和主要慢性病防治；第二，农民健康的最大阻碍因素仍是经济不济和农村医疗保障标准偏低、形式偏少，就此农民集体发展权大有可为，通过农村集体经济的发展，在提高农民收入的基础上，基本医保、城乡居民大病保险、农民个体和集体自我保障、商业保险与医疗救助等可望共同发力；第三，建立完善村公共卫生体系，需要政府指导、协助，同时也是村民自治和村集体治理的一个重要方面，村集体和乡镇政府还可以经常性举办健康宣传、健康讲座，邀请医学机构和专家对本地土方偏方去芜存菁等。

　　2.构建农村养老长效机制

　　农民没有“退休”概念，也就不存在退休金，微薄的农村养老补贴和老年补助不足以让他们在彻底丧失劳动能力前的一段时间内像城里人那样享受养老生活。解决这个问题只能靠农民集体发展，建立本村本集体的农民退休制度，相应地发放较高的退休金。而农民衰老不能自理后，一般都是居家养老。但这是不够的，和城市一样，农民也需要社会性的养老服务。因此，为构建农村养老长效机制，须从以下三点着手。其一，优化政府职能定位，通过政策引导，扩大市场和社会参与农村养老服务发展的空间，激发多种主体的参与热情；其二，制定科学规划，一方面逐步健全政府财政投入结构，尽可能提高农村基础养老补贴补助和老年农民医疗保障的水平，另一方面推进农村养老服务综合改革，研究制定适合各地农村实际情况的养老服务发展专项规划；其三，完善政策支持措施，既倡导中华民族传统的农村家庭养老，给予鼓励和必要的支持，同时对互助养老、区域性日间照料和服务中心等社会性养老模式进行扶持，作为居家养老的有益补充。

　　3.升级完善农村“低保”和“五保”制度

　　农村“低保”本身没有问题，但低保户评定中却出现了走关系、弄虚作假、“养懒汉”等现象，以致于存在“应保未能足保”“不应保却保了”等弊病。要在党的领导和政府指导下，通过村民自治和农村社区治理能力和治理水平的提升来解决这个问题，以免“低保”滋生负激励，反而对村和农民集体的和谐和安定团结造成负面影响。而“五保”是中国农民继承发扬民族优良传统的一项创造，该制度从人民公社时期延续至今，属于集体福利事业，现在政府和财政也给予支持。由其事业性质所决定，农民集体对于办好“五保”义不容辞，须通过有效的村民自治、集体经济的发展予以落实，不断优化和升级，在现有基础上提高水平、提升档次，以与当前经济社会和人民生活水平相匹配。

　　（作者简介：史际春系中国人民大学法学院教授、安徽大学讲席教授、安徽师范大学法治中国建设研究院特聘教授；许俊伟系安徽大学法学院经济法学博士研究生）