2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次把“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”确立为全面推进依法治国的总目标之一，并将“科学立法、民主立法”规定为“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”的重要举措。2020年，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上讲话时，将“坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”纳入习近平法治思想体系，并把提升立法质量作为科学立法的基本目标。2022年，党的二十大报告进一步提出“推进科学立法、民主立法、依法立法”，从科学、民主、依法三个方面对立法提出全面要求，并始终将科学立法置于首位。

　　科学立法是党的十八大以来党中央对我国立法提出的首要要求，是习近平法治思想的重要内涵。《立法法》第7条对科学立法作了基本规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”据此，科学立法的内涵可解读为三个方面：首先，立法必须符合社会发展规律，具有前瞻性。其次，立法必须合理权衡不同社会利益诉求，公平分配权利（权力）义务（责任）。最后，立法必须符合国家的实际情况和发展需求。

　　比之于民主立法、依法立法，科学立法有独特价值目标。民主立法基本是对立法程序提出的要求，旨在确保立法为了人民、依靠人民，使最广大公众能参与立法，使法律规范能最大程度反映人民群众的利益愿景。依法立法主要是对立法权限和法律规范体系提出的要求，旨在维护多层次的立法体制与法律规范的统一性和协调性。为维护现行立法体制，立法者必须在立法权限内开展立法工作，遵循法律位阶制度，下位法必须在立法目的和规范内容上与上位法协调一致。科学立法则是对法律规范内容的要求，旨在保证法律规范的正确性，实现良法善治。法律规范的正确性是严格执法、公正司法、全民守法得以发挥积极作用的前提和基础。如果立法背离社会发展规律、维护等级特权或脱离国情实际，不论其制定的程序多么民主，对上位法的遵循如何严格，都会产生消极作用，对社会有害无益。

　　科学立法原则并没有给立法者提供应当遵循的客观程序法规范或者实体法规范。由于立法者分辨是非能力的有限性等因素容易导致其制定的法律规范部分地背离科学性。然而，立法者认识的局限性不能通过完善立法程序得到彻底防范和纠正。这是因为立法者认识的正确性、法律规范的科学性只能在法律实施后根据实施效果加以评价，从而只能是事后的。这在地域辽阔、人口众多、经济文化差异巨大的中国更加突出。 

　　对于上述问题的解决，我国现行的试验性立法体制具有独特的优势。所谓试验性立法体制，是指在全国人大及其常委会制定正式的精细的法律之前，先由下位级立法机关试验立法，经过相当时间的实践并取得一定经验之后，再将行之有效的法律制度以正式法律形式确定下来。这种体制将事后的客观评价移植到立法之前，不但提高了法律的稳定性，更重要的是，用立法后评估的客观性克减了立法者认识上的主观性，提升了立法的科学性。

　　《立法法》第12条、第14条、第72条第2款、第82条第2款、第84条、第93条第5款等规定的试验立法可分为授权立法和先行立法两类。授权立法包括授权国务院立法和授权经济特区立法，是全国人大及其常委会对其专属立法事项之外的立法事项，授权国务院和经济特区制定授权性行政法规和经济特区法规的制度。先行立法包括地方性法规先行立法和地方政府规章先行立法，前者是对法律保留事项之外的其他事项在国家尚未制定法律或者行政法规的情况下，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会根据当地的具体情况和实际需要，先行制定地方性法规的制度；后者是对应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的地方政府先行制定地方政府规章的制度。

　　实践中，我国立法机关通常还采用两种试验性立法机制：一是“先制定粗法，后制定细法”。邓小平同志于1978年指出：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”二是“先制定领域法，后制定法典”。《民法典》的编纂便采用这种方法。该法是在先后制定《民法通则》《合同法》《物权法》《担保法》《婚姻法》《继承法》《侵权责任法》《民法总则》等的基础上编纂而成的。总体上，上述两种体制和机制相辅相成，可以结合使用。

　　既然我国立法体制具有很好的试验功能，可以提升立法的科学水平，就应当充分认识并发挥好这一功能。要实现这一目标，须做好以下几点。

　　第一，坚持党对立法工作的领导，全面贯彻落实习近平法治思想。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。全面依法治国，关键在于坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。要保证科学立法，就必须坚持党对立法工作的领导。此外，在习近平法治思想中，科学立法不是孤立的，不仅与“严格执法、公正司法、全面守法”相联系，也与“民主立法、依法立法”相统一。没有民主立法、依法立法，科学立法便缺乏民意基础和宪法支撑，很难被全社会服从和执行；没有严格执法、公正司法、全民守法，立法的实际效能就得不到彰显，立法的科学性就得不到客观验证。

　　第二，发挥全国人大及其常委会的立法主导作用，通过制定立法规划有序推动试验立法。《决定》指出，应“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”。《立法法》第54条规定，全国人大及其常委会须加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用；第56条和第73条规定，全国人大常委会应当通过立法规划和年度立法计划、专项立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排，国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人大的立法规划和立法计划相衔接。据此，全国人大及其常委会可以发挥其在立法中的主导作用，与国务院一道，通过制定立法规划、年度计划、专项立法计划的权力，有序推动授权立法和先行立法，更好地促进试验性立法。

　　第三，完善立法后评估制度，将科学立法的基本要求纳入授权立法与先行立法的立法后评估指标体系。《立法法》对立法评估已作出具体要求。该法第42条规定，“拟提请常务委员会会议审议通过的法律案，在宪法和法律委员会提出审议结果报告前，常务委员会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估”。不过，立法法没有就授权立法与先行立法的立法后评估作专门规定。为提高立法后评估的针对性，应将是否符合社会发展规律、是否公平配置权利（权力）义务（责任）、是否切合中国国情实际纳入评估内容，将行之有效的法律制度以清单形式列入评估报告，为正式立法提供依据。

　　（作者系东南大学法学院教授、江苏省地方立法研究基地研究员）