摘要：以联合国2030年议程通过为标志，全球发展治理进入新的时代，这也意味着国际发展机构的演变进入新的时代。主要由新兴大国塑造的新型国际发展机构在继承的同时大力创新，显示出引领全球发展治理的重大潜力：一是基于演进的权势转移进程，着眼全球发展治理的未来，理性设计国际发展机制；二是结合主权平等与国别自主贡献原则，推进全球发展治理的民主化，促进各国共同发展；三是结合公共产品供应与财政可持续性，通过提高公共产品的可持续性改善全球发展治理效率。当前，新型国际发展机构仍处于新生阶段，要真正贡献于全球发展治理，不仅需要持续完善自身理念、机制和方法，更应强化与传统国际发展机构的全面协作和共生成长，通过渐进式的规范扩散向全球发展治理主流机构的更高阶段迈进。

　　关键词：国际发展合作  国际援助  南南合作  非洲发展

　　作者张春，云南大学国际关系研究院研究员（昆明650091）。

　　联合国2030年可持续发展议程（以下简称“2030年议程”）通过以来，全球发展治理进入一个新的时代。一方面是以联合国发展系统改革为核心的全球发展治理体系性改革，另一方面则是多个新的国际发展机构得以创设。国际发展机构的增长大致经历了三个阶段：第一阶段始于第二次世界大战后期，直到20世纪50年代初，聚焦战后安排，奠定了国际发展机构的内核；第二阶段从20世纪50年代后期持续到冷战结束，但高峰期在20世纪六七十年代，核心是建设全球和地区性融资机构；第三阶段是进入21世纪第二个十年之后，新兴大国积极创建新的国际发展机构。

　　如上表所示，在冷战结束后的相当长时间内，全球发展治理的制度建设似乎陷入停滞，没有任何重要的新国际发展机构诞生，尽管有关国际发展机构的改革呼声不断。随着以中国为代表的新兴大国自2014年起成为新国际发展机构创设的核心推动力量，国际社会对新创设机构会否“替代”既有国际发展机构高度关注。如果从创设时间、主要创设力量及创设时的国际政治背景看，新近创设的国际发展机构的确可称作“新型国际发展机构”，而此前的特别是20世纪50年代前创设的则可称作“传统国际发展机构”。除创设时间差距较大之外，二者还存在两个重要差别：一是传统国际发展机构更多聚焦创设时已然固定的权势格局，而新型国际发展机构则更多是当下权势转移的产物；二是传统国际发展机构更多是国际体系主导方创设的，第一阶段是战胜方，第二阶段则是西方发达国家，相比之下新型国际发展机构主要以新兴大国为核心推动力量。尽管如此，的确需要追问的是，新型国际发展机构的增长，能否解决或缓解传统国际发展机构面临的现实挑战，提供“替代性方案”？在危机丛生的背景下，国际发展机构如何立足于历史、现实和未来发展，合理设计与调整自身的机制体制？在全球政治觉醒的背景下，国际发展机构如何实现所有成员方的平等参与、平等决策，同时促进所有成员方的同等可持续发展？在国际发展机构大幅增生的背景下，国际发展机构如何实现全球公共产品供应与自身可持续发展特别是财务可持续性的合理平衡？

　　一、制度设计：着眼未来的理性设计

　　2008年全球金融危机的爆发充分揭露了传统国际发展机构的制度僵化，特别是世界银行和国际货币基金组织（IMF）的改革进程长期难以推进——无论是机构增资还是代表权或投票权的分配改革。改革困难的背后，是传统国际发展机构制度设计理念的僵化。特定国际机构的制度设计到底应遵循何种理念？更为重要的是，国际权势结构始终处于演变之中，而国际机构则有着较强的路径依赖和制度滞后性，国际机构的制度修正与调整往往面临程度不一的挑战。这更要求国际机构的制度设计具有较大的灵活性与前瞻性。在这一意义上，新型国际发展机构相对传统国际发展机构的根本优势在于，前者采取一种基于未来演进的理性设计方法，而后者则更多基于历史演进的理性设计方法。

　　伴随人类交往增多而来的全球治理需求，为国际机构的创建和发展提出了挑战，主要包括三个方面，即跨国政策协调、公共资源管理、国际价值观交流。根据制度主义理论，国际机构的创设主要依循两种路径，即历史演进方法和理性设计方法。演进方法很大程度上将国际机构视为一个持续的适应和路径变化过程的结果，这是不同个体间互动的后果。理性设计方法则假设制度是理性行为体的自觉创设，这些行为体拥有充分的专业知识让其可以设计更好的、尽管未必是最完美的制度安排。在现实中，国际机构的创设与发展，往往是两种方法结合的产物，即演进式理性设计方法。

　　新型国际发展机构的创设同样是基于演进式理性设计方法。一方面，金砖国家新开发银行（NDB, 简称“新开发银行”）和亚洲基础设施投资银行（AIIB, 简称“亚投行”）无疑都是理性设计的作品，二者均无明显的历史性制度基础。另一方面，无论是新开发银行还是亚投行，其创设均有着多重历史演变考虑，但都是未来面向的。首先，对历史性危机在未来重新爆发的关切。2008年全球金融危机后，国际社会面临普遍且严峻的发展资本赤字。为避免在下一轮金融危机中遭受货币不稳定的影响，金砖国家计划构筑一个共同的金融安全网。自2012年首次提出到2015年7月正式开业，新开发银行的创设既有对金融危机的历史关切，也有金砖国家自身的历史演变基础。相比新开发银行关注金融稳定，亚投行更关注亚洲地区铁路、公路、桥梁、港口、机场和通讯等基础设施严重不足对地区经济发展的重大限制这一历史性困难，着重为地区发展中国家基础设施建设提供资金支持。

　　其次，避免自身重蹈传统国际发展机构机制僵化的覆辙。传统发展机构资金不充分、改革步伐缓慢、灵活性不够等的确是催生新型国际发展机构创设的重要原因。例如，亚洲开发银行研究认为，在2016—2030年间亚洲地区的基础设施建设总计需要22.5万亿美元，平均每年需要1.5万亿美元；但亚洲地区如果延续当前趋势，在2016—2020年间亚洲地区每年的基础设施建设资金缺口至少为3300亿美元。传统发展机构几乎不可能满足如此巨大的资金缺口。因此，新开发银行和亚投行都强调，要在为相关地区和国家缓解融资瓶颈的同时，与现有多边和地区金融机构形成互补性合作。此外，传统发展机构面临危机时难以灵活应对，也加速了新型发展机构的创设。正如IMF所承认的，尽管也面临挑战，但亚投行、新开发银行等新型国际发展机构的确有助于全球基础设施建设的融资和启动。

　　最后，推动国际权势转移乃至国际体系转型的关切。与传统国际发展机构更多是既定权势结构的产物不同，新型国际发展机构则是仍在进行着的国际权势转移的产物，具有强烈的未来面向。尽管这可能招致传统国际发展机构的强烈担忧，但它的确使新型国际发展机构从创设之初就不得不为未来的机构演变预留空间，确保充分的灵活性。这一面向未来的灵活性主要体现在三个方面：一是在制度设计上，与传统国际发展机构有较强的延续性或相似性；二是聚焦领域上，与传统国际发展机构有较强的互补性，如亚投行更多聚焦基础设施，传统国际发展机构重点关注的知识银行、开放数据等暂时不是关注重点；三是成员资格的高度开放性，如亚投行的成员资格向国际复兴开发银行和亚洲开发银行成员开放，而新开发银行的成员资格面向所有联合国成员国开放。这些机制设计不仅可确保传统与新型国际发展机构的模仿与创新、竞争与合作，更可为当前国际权势转移进程的持续推进或短暂后挫等提供重要的灵活应对空间。

　　二、民主治理：平等参与促进共同发展

　　如前所述，传统国际发展机构往往反映的是机制创设时的国际权势结构，更多体现一种“赢者通吃”思维，进而其治理本身严重缺乏民主性，尤其明显的是其份额、投票、资助等决策充斥着严重的不平等逻辑。尽管有关国际关系民主化的呼吁由来已久，但无论是全球发展治理还是更大范围的全球治理的传统模式，仍带有浓厚的等级制和不民主特征，主要表现为两个方面：一方面是参与不平等，另一方面是成果不共享。即便是合法性潜在最高的联合国，也同时存在两套机制：一方面，在影响国际和平、安全、发展的重大议题上，联合国通过安理会决策，且五个常任理事国拥有否决权；另一方面，即便是不那么重要的普通议题，安理会决议与联合国大会决议也存在明显的效力差异——前者具有约束力而后者没有，尽管二者均采取“一国一票”制。

　　既有全球发展治理的参与不平等，非常明显地体现在传统国际发展机构的出资结构与投票权安排上。例如，IMF成员国的出资计算模型相当复杂，且与各自的投票权密切相连。任何一国加入IMF时都会被分配一个初始份额，该份额与经济规模和特征大致可比的现有成员国的份额相当。IMF依据以下变量的加权平均值计算成员国出资份额，即国内生产总值（GDP）（权重为50%）、开放度（权重为30%）、经济波动性（权重为15%）及国际储备（权重为5%）。为使计算更为精确，GDP是通过基于市场汇率计算的GDP（权重为60%）和基于购买力平价计算的GDP（权重为40%）的混合变量计算的。公式还包括一个“压缩因子”，用来缩小成员国计算份额的离散程度。成员应缴纳的份额以IMF记账单位特别提款权（SDR）计值，并基本上决定了成员国在IMF决策中的投票权。IMF每个成员国的投票权由基本票（250票）加上每10万特别提款权的份额增加的一票构成。根据这一复杂计算体系，国际政治中的不平等很大程度上得以固定在IMF的治理体系中。

　　与IMF相似，世界银行系统除国际投资争端解决中心外的四家机构均采取非平等参与模式：每个成员国都拥有基于平等原则的基本票（250票）和基于出资份额的份额投票权，由于基本投票权在整个投票权体系中所占比重较小，进而基于出资份额的投票权事实上使各国的差异被固定甚至放大。例如，在国际复兴开发银行中，美国出资份额为16.50%，投票权为15.61%；英国出资4.02%，投票权3.83%；中国出资5.38%，投票权5.11%。又如，在国际金融公司，美国出资份额为21.85%，投票权为20.67%；英国出资4.64%，投票权4.42%；中国出资2.37%，投票权2.27%；另有多达27个成员国的出资份额低于0.01%，获得基本投票权0.03%。国际开发协会和多边投资担保机构的不平等结构更为明显，因为它们不仅投票权不平等，而且还对成员国加以分类：一类（发达）国家和二类（发展中）国家。多边投资担保机构安排了一种奇怪的（不）平等，即25个发达国家与156个发展中国家的投票权大致相等，各50%；在国际开发协会，31个发达国家的投票权甚至达到54.89%，而其余141个发展中国家仅为45.10%。

　　如果将眼光放到更大的全球发展治理中，类似的不平等结构依然明显。例如，美国在亚洲开发银行、非洲开发银行、美洲开发银行和欧洲复兴开发银行等地区性开发银行中也拥有否决权。美国在世界银行及上述地区开发银行的总份额中占到17%，是第二大股东日本的两倍。即使加上其他美国不是成员国的多边开发银行，如亚投行和伊斯兰开发银行，美国仍可占到12%，这是第二大股东中国的2倍。

　　传统国际发展机构的不平等参与很大程度上为其改革难度高所强化。例如，IMF的总体增资和个别增资都相当困难：IMF理事会定期（通常每隔五年）进行份额总检查。份额的任何变化必须经85%的总投票权批准，且任何成员国的份额未经本国同意不得改变。但由于美国拥有15%以上的投票权，因此对任何在其看来不利的改革方案均拥有否决权。在美国之外，日本、德国、法国、英国四国的投票权之和也超过15%，整个经济合作与发展组织（OECD）的总投票权高达75%。因此，任何改革都将困难重重。以全球金融危机爆发后于2010年进行的改革为例：一方面是在除美国之外的所有成员国均已批准的情况下，美国国会仍阻止该改革方案实施达5年之久——尽管美国行政部门事实上早已表示同意；另一方面是改革结果事实上并未对美国投票权产生实质性影响，而发展中国家除巴西、俄罗斯、印度和中国的投票权增加外，其他发展中国家的总投票权事实上减少了3个百分点。在世界银行系统，改革同样步履维艰：2008年全球金融危机迫使世界银行不得不做出重大改革姿态，但其改革步伐明显过小。表面上，发达国家和发展中国家的投票权变化为4.59个百分点，但由于部分自称发展中国家的国家事实上属于发达国家，因此发展中国家所获新投票权仅为3.71个百分点。更为重要的是，在187个世界银行成员国中，仅22个成员国的投票权变化超过0.1个百分点（包括增加和减少），仅8个成员国变化超过0.5个百分点，超过1个百分点的仅中国和日本两国。

　　即使承认国际关系中大小国的差异而赋予大小国差异性的投票权，传统国际发展机构的不平等参与依然明显。根据这一原则，在国家实力差异与国际发展机构投票权差异二者间，应保持大致对等态势。有学者将一国在IMF中的投票权，除以其GDP的全球占比，得出其在IMF中的代表性指标。该研究指出，在2010年改革前，11个IMF主要成员国的代表性差异接近11倍，最低的中国仅为28%，而比利时高达306%；即使是在2010年改革方案落实后，这11个主要成员国的代表性差异仍维持在5倍左右，中国仍然最低（45%），而比利时仍然最高（214%）。即便在改革后，新兴大国的代表性也严重不足，金砖五国与欧洲五国（德国、法国、英国、意大利和西班牙）的代表性差异超出2倍以上，前者56%，后者为119%；世界银行也存在类似情况，即便在2010年改革后，中国的代表性仍然最低（39%），而比利时最高（271%），二者差距接近7倍。正如有西方学者所指出的，世界银行和西方国家代表事实上操纵了改革进程，使得投票权改革看起来是“实质性”的。

　　在参与严重不平等之外，传统国际发展机构也难以兑现其推动全球发展的承诺，既无法做到共同发展，更难以实现发展成果共享。尽管IMF并未如同世界银行一样对成员国加以区分，但传统国际发展机构对成员国的二分法很大程度上体现出其真实意图。一方面，在其发展中成员国而非发达成员国遭受危机时，传统国际发展机构的真实面目往往通过各种严格的附加条件得以展现。根据世界银行自身的评估，自20世纪80年代以来，其贷款条件设置发生了重大变化，贸易与经济管理、环境与城乡发展、金融与私营部门发展等条件均明显下降，而社会、公共治理等条件大幅飙升。IMF在创立之初更多为了推动欧洲复兴，因此直到20世纪50年代中期前，贷款并没有明确的条件限制。自1952年往后，各种贷款条件逐渐添加，最终在1997年亚洲金融危机中达到高潮并变得臭名昭著，IMF也被戏称为“道德危险的机构”（Institute for Moral Hazard）。另一方面，在发达成员国而非发展中成员国遭受危机时，传统国际发展机构则成为其最大的救济来源且并无条件限制。尽管在20世纪90年代末至21世纪初的亚洲金融危机和拉美危机中反应迟缓且条件严格，但在2008年全球金融危机爆发后，IMF迅速在贷款速度、规模、预付金额及项目设计等方面都有较明显改善，尤其是各种附加条件大幅减少（30%以上）。这充分说明，传统国际发展机构并不追求共同发展与共享发展，仅关注发达国家的自私发展。

　　与传统国际发展机构主要是体系主导方创设不同，新型国际发展机构主要由正在崛起中的新兴大国所创设。创设主体的差异赋予新型国际发展机构重要的新特征，尽管新兴大国在创设新型国际发展机构时很大程度上仍是抱着学习、补充的态度。

　　一方面，新兴大国在创设新型国际发展机构时高度重视治理的平等性，重点在份额与投票权安排方面尝试作出重大创新。新开发银行从创设之初便强调创始成员国的平均出资和平等投票，其初始资本为1000亿美元，由5个创始成员国平均出资。考虑到成员国的能力差异，同时为了避免未来增资导致的不平等，新开发银行正创新性地采用类似全球气候变化治理的国家自主贡献模式，即成员国志愿增资且不涉及投票权变更。如果这一创新做法得以推广，将形成全球发展治理的一个历史性突破，即出资或成本分摊与投票权的脱钩，将为缓解甚至解决传统国际发展机构的历史性两难提供重要出路。

　　与新开发银行更注重创新不同，亚投行与传统国际发展机构有着更高的相似性。某种程度上效仿世界银行、IMF及其他地区性开发银行，亚投行的投票权也包括三个部分，即由基本投票权（占总投票权12%）、股份投票权和创始成员投票权（600票）组成。根据这一模式，当前中国拥有26%的投票权。尽管如此，中国政府已经表态，并不试图维持这一高比重的投票权。随着新成员的不断加入，中方和其他创始成员的股份和投票权比例均将被逐步稀释。

　　可以认为，无论是新开发银行还是亚投行都不追求传统国际发展机构屡遭诟病的不平等治理模式。尽管在初创时期的创新程度不一，但二者都强调将随着新成员的加入而调整股权结构，进而使投票权朝向更为平等的方向演变。

　　另一方面，在促进更为平等的参与的同时，新型国际发展机构也更加注重所有成员国的共同发展。为了确保机制本身能真正促进共同发展，新型国际发展机构的一个重要创新是不对成员作类型区分，既没有贷款国与非借款国的区分，也没有基于人均收入或其他经济标准的分类，更没有类似世界银行或IMF的信誉或风险标准。这被认为是亚投行和新开发银行对全球发展治理的重要创新之一。由此而来的，新型国际发展机构相当重视所有成员的共同发展。新开发银行已在南非开设了非洲区域中心，并将陆续建立美洲、南亚和中亚区域中心，实现对成员国所在地区的“全覆盖”。截至2018年底，新开发银行已批准5个成员国的共计30个项目，投资金额超过133亿美元，其中印度25.5亿美元，中国80.79亿美元，俄罗斯14.68亿美元，巴西6.2亿美元，南非6.8亿美元。到2018年底，亚投行正式运营满3年，共计批准2个亚洲地区性项目和13个国家的33个项目，贷款总金额达到75亿美元。尽管新型国际发展机构运营时间总体较短，其项目对于成员国的发展效应尚有待观察，但普惠性的投资方式仍是值得期待的。

　　三、公共产品供应：可持续性与财务盈利的平衡

　　在历史面向的制度设计理念和等级制的治理结构之外，传统国际发展机构还面临一个困境，即如何在促进全球发展与追求财务盈利之间实现平衡。很大程度上，传统国际发展机构更多关注财务盈利而非促进全球发展，因其为大国、富国主导进而更多是以公共产品供应的名义，实现少数大国或发达国家的自私利益。由于对全球公共产品、全球发展治理等问题理解更为深入，发达国家往往以公共产品供应的成本问题特别是搭便车为由，要求更多国家特别是新兴大国分担成本，但事实上是借此维持甚至强化其垄断性获益、建立公共产品供应的等级制并实现公共产品供应的地理性垄断。新型国际发展机构的创新很大程度上在于两个方面：一是通过聚焦基础设施建设推动联动发展、可持续发展，致力于形成公共产品的比较优势结构，从而打破公共产品供应的地理性垄断；二是通过提升公共产品供应的可持续性，推动对公共产品免费搭车理论的反思，从而逐步改变公共产品供应的核心关注。这两方面的创新对于缓解甚至消除传统国际发展机构在公共产品供应与财务盈利之间的困境，有着深远影响。

　　2008年全球金融危机使传统国际发展机构的作用再次凸显，但核心是为危机中的全球发展提供资金支持。更准确地说，2008年全球金融危机更多使国际发展机构的发展融资功能得以凸显。由于大多数国际发展机构都拥有发展融资功能，因此有时也被称作发展融资机构(DFIs)。例如，世界银行、IMF、WTO及地区多边开发银行、亚投行、新开发银行等国际发展机构，均可被认为是多边发展融资机构。当然，在多边性国际发展机构外，也有大量的双边性国际发展机构兼具国际发展融资机构的功能，如欧洲发展融资机构协会（EDFI）下有15家成员单位，由14个欧洲国家政府所控制。就国际发展机构的发展融资功能而言，其使命是通过投资于那些盈利等于或接近市场盈利的私营部门公司，推动实现发展目标；或者说，发展融资机构的核心使命是为推动经济发展提供长期性项目融资。

　　本质上，国际发展机构往往通过组合性措施推动各国发展，发展融资只是其功能之一。但在现实中，发展融资功能得到的重视程度可能远远高于其他要素，因为它被认为对促进各国发展有积极作用。国际发展机构在发挥发展融资功能时，往往通过扩大其活动防止由于私人代理的去杠杆化和增加的风险规避而引起的严重信贷紧缩，并因此发挥了重要的反周期作用。这主要源于它们一般坚持三项投资原则：额外性，即投资于其他投资者尚未进入或不愿进入的国家、部门、地区、资本工具或商业模式；孵化器，即涌入商业投资者特别是当地投资者中聚集的领域从而提升资本利益效率，有时也可能是通过其投资而带来其他投资者加入从而发展一种杠杆作用；可持续性，即确保其投资具有长期可行性，特别是要实现财务盈利。

　　需要指出的是，上述三项原则事实上是相互冲突的：前两项意味着公共产品供应，而第三项则意味着财政盈利追求。这事实上凸显了国际发展机构在发挥发展融资机构功能时面临的一大困境，即在公共产品供应与财务可持续性之间实现平衡。尽管不同的国际发展机构在发展融资上的授权并不一致，但传统国际发展机构往往将财务可持续性置于更为优先的地位。

　　尽管如此，在传统国际发展机构中居于主导地位的发达国家或富国仍试图以供应公共产品的名义将其逐利目的掩盖起来，最明显的操作便是将发展融资机构提供的大量资金报告为官方发展援助（ODA）。由于发展融资是国际发展机构的重要功能，有时甚至被误认为是首要的功能，同时其资金也主要来自公共部门——包括国际发展机构及其成员国政府，这就导致国际发展机构的投资与ODA难以有效区分。

　　事实上，西方发达国家在成功地将逐利性投资混淆成公共产品之后，还试图进一步压低公共产品成本，增大利润空间。其具体做法包括两个方面：一是发展融资的额外性和孵化器功能很大程度上可能是虚假的，它们未必能为当地提供额外资本，相反可能由于其资金涌入导致投资者过度拥挤，挤压发展中国家自身金融机构的生存空间；但传统国际发展机构对此并不关注，而是简单地以杠杆率假设所有融资都是新的、额外的且为发展融资机构所动员的。例如，有评估报告指出，有关预期发展成果是否实际推动投资决策的问题，并不能得出什么结论，“很少有信息或分析能证明发展影响或额外性”。

　　二是强调搭便车对公共产品供应的影响，要求更多行为体承担公共产品供应责任，但同时试图建立一种分工体系，使自身处于公共产品供应等级制的顶端。例如，一方面是各国日益增大的可持续发展融资需求；另一方面是地区性、双边性国际发展机构的资本与融资能力上升，导致世界银行、IMF等传统国际发展机构对发展融资的主导地位日益难以维持。早在2010年，四个地区性开发银行的总资产就超过了世界银行。因此，传统国际发展机构逐渐将注意力从主导发展融资转向主导公共产品供应理念的引领，这很大程度上是世界银行转向“知识银行”（knowledge bank）的原因之一。有美国专家建议，世界银行在这一方面的转型应当包括：支持跨部门（经济、卫生、农业）研究；为促进气候友好型能源投资提供更多的补贴；为应对难民等跨境挑战提供资金和技术支持等。由于地区开发银行很难参与上述领域，因此可以发展出新的劳动分工模式，让非全球性的发展融资机构专注于特定领域的项目贷款，而传统国际发展机构则重点探索全球公共产品供应的新方法。

　　就此而言，新开发银行和亚投行等新型国际发展机构从未试图复制传统国际发展机构的努力，而是试图创新公共产品供应的理念与方式，实现公共产品供应与财务盈利的更有效与合理平衡。尽管仍处于探索阶段，但迄今为止已相对明显的是，新型国际发展机构在两个方面有着重要创新：

　　一方面，通过聚焦基础设施建设，致力于塑造全球公共产品供应的比较优势结构，逐渐动摇甚至打破公共产品供应的地理垄断。例如，新开发银行在其创建协定中指出，它旨在动员资源以支持金砖国家及其他新兴经济体和发展中国家的基础设施与可持续发展项目，补充促进全球增长与发展的既有多边和地区融资机构的既有努力。因此，新开发银行也将与国际组织及其他融资机构合作，共同资助公共或私营项目。又如，亚投行的宗旨在于：通过在基础设施及其他生产性领域的投资，促进亚洲经济可持续发展、创造财富并改善基础设施互联互通；与其他多边和双边开发机构紧密合作，推进区域合作和伙伴关系，应对发展挑战。这样，新开发银行和亚投行均注重建立自身的比较优势，同时与其他国际组织和融资机构合作以实现优势互补，避免传统国际发展机构不断修补自身机构以应对公共产品需求扩大的挑战。这一创新的中长期结果将是，建立全球公共产品供应的领域性垄断而非地理性垄断，最终形成全球公共产品供应的领导权共享。事实上，新开发银行和亚投行的投票权设置已经初步印证了这一论断。

　　另一方面，致力于提升公共产品供应的可持续性，欢迎其他国家搭便车，推动对全球公共产品理论的反思。依据公共产品供应的理论分析，搭便车本身不应是问题——尽管现实中这可能的确是个严峻挑战。对新型国际发展机构而言，问题的关键可能并非搭便车，而是现实中公共产品的供应可持续性不充分问题。因此，新型国际发展机构尝试提升公共产品供应的可持续性，以便更好地解决搭便车问题。这一可持续性大致包括三个方面：一是公共产品本身及其载体的可持续性，或公共产品本身的寿命问题。以中国为代表的新兴发展合作伙伴强调“授人以鱼不如授人以渔”，进而更关注公共产品的生命力。无论新开发银行还是亚投行均强调基础设施建设，这与世界银行等传统国际发展机构创设之初其实有着相似的出发点，其根源均在于基础设施的可持续性可能更高。二是公共产品的财务可持续性，即公共产品的维持在多大程度上需要公共资源的持续注入。以中国为代表的新兴大国创造性地实现了基础设施建设本身的财务可持续性，这对新型国际发展机构提供的公共产品的财务可持续性有重要参考意义。三是公共产品的环境、社会可持续性，借鉴国际通行的企业社会责任及国际发展融资机构评估标准体系，新兴国际发展机构均相当关注其项目的环境、社会影响，特别是在基础设施建设的基础上发展沿线经济带，进而实现从线到面的辐射性发展。

　　结语

　　国际发展机构是推动全球发展治理持续演进的核心机制。冷战结束后，国际发展机构在较长时间内陷于停滞。此后新创设的国际发展机构不仅与先前的机构存在明显的时间差，更在权势结构和创设主体两个方面存在根本性差异。由此而来，新型国际发展机构无论是在前瞻视野、治理模式还是在义利平衡方面均存在较大差异，尽管也有重要的延续性和相似性。随着全球发展治理进入可持续发展时代，新型国际发展机构的成长的确有助于全球发展治理机制的完善。当然，新型国际发展机构的发展时间尚短，自身理念和模式的完善与推广及贡献于全球发展治理，仍有待进一步探索、积累和总结。可以认为，新型国际发展机构得到全面国际承认甚至被普遍效仿，成为全球发展治理体系的主流机制，至少将经历三个阶段的发展：

　　第一阶段即当前阶段，是新型国际发展机构的理念、制度、方法等的完善阶段，还需要相当时间。尽管发展较快，特别是亚投行在2016年成立之初就有57个创始成员国，到2019年1月成立三周年时就已达到93个成员国，而亚洲开发银行在1966年成立时仅31个成员国，10年之后达到41个，到2019年初也仅有67个。但由于时间过短，无论是新开发银行还是亚投行，其理念尚未完全体现在制度设计与政策落实之中；而成员数量的快速扩张极可能阻滞理念、制度与政策的完善进程，特别是决策平等与效率的平衡问题。

　　第二阶段，理念、制度、方法等日趋完善的同时，新型国际发展机构与传统国际发展机构间相互协作、共同推动全球发展的劳动分工模式，或比较优势结构的塑造将是重点。当今全球仍面临严峻的治理赤字、资本赤字，无论是新型还是传统国际发展机构均不足以解决全球发展所面临的挑战。全球发展治理不仅需要新型与传统国际发展机构的相互协作，还需要更广泛的发展行为体的普遍与平等参与；关键是，应当在不同类型的发展行为体之间建立合理的分工协作模式。这一分工协作模式的建立进程，很大程度上与当前国际体系的转型、人类命运共同体的建构等进程是相互交织的，一种公共产品供应的比较优势结构及由此而来的全球发展治理的领导权共享模式，极可能从中诞生。

　　第三阶段，新型国际发展机构的理念、制度与方法等显示出其优势与吸引力，得以在全球发展治理体系中推广与效仿，形成某种规范扩散效应，推动新型国际发展机构真正进入全球发展治理体系的主流。尽管目前尚难以预言这一规范扩散进程以何种方式、何等速度在何时发生，但由于亚投行与世界银行、IMF、亚洲开发银行等传统国际发展机构的成员重叠，特别是其80多个成员国在世界银行中拥有超过50%的投票权，可能加快这一规范扩散进程的步伐——尽管也可能是阻滞作用。此外，全球范围内的多边开发银行的相互协作机制已经相当成熟，有超过100个跨行工作组，一旦前述第二阶段的相互协作机制得以建立，规范扩散进程的到来也是可以预期的。

　　需要指出的是，新型国际发展机构的发展也可能对传统国际发展机构形成倒逼，从而推动整个全球发展治理体系的演进。正是在这一过程中，新型国际发展机构在理念、制度与政策等方面的创新，极可能随着整个全球发展治理体系的演进而加速扩散，最终推动全球发展治理体系朝向更为前瞻的治理理念、更为平等的治理机制、更为共享的治理成果的方向发展。

　　（本文注释内容略）

　　原文责任编辑：张萍