一、问题的提出 

　　 社会治理现代化是中国式现代化行稳致远的重要基础。改革开放以来，在大规模社会流动和社会分化的交互作用下，流动化、个体化和多元化成为当代中国社会的典型特征。基于转型期的政情社情民情，推动治理体制机制与社会结构的动态匹配，成为新时代社会治理现代化的主要内容和着力点。在长期实践探索中，党和国家围绕社会治理体制机制建设，作出了一系列重要部署。从党的十六届四中全会提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，到党的十九届四中全会要求“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”， 再到党的二十大进一步强调“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，在党和国家治国理政方略指引下，在理论与实践的循环互动中，我国逐步形成了以国家主导推进为保证，以多方协同共治为取向的社会治理现代化建设方案。 

　　聚焦这一重大政策导向和实践进程，除了少量研究从复杂性治理的角度进一步论证了多方协同共治的合理性和必要性之外，更多研究着重探究国家在构建共治格局方面的关键作用和具体举措。这些研究主要从三个方面展开：一是国家如何认知和想象社会，进而因应社会特征的变化而调适社会治理机制，由此阐述了共治格局构建的国家逻辑；二是国家如何促进社会主体成长，主要涉及国家“助推”社会、国家“创制”社会、政党“链接”社会等方式，由此揭示共治体系形成的社会基础；三是国家如何促进多方共治，主要通过党建引领、制度供给、关系协调、技术赋能、空间调控等方式，降低社会自组织成本，提升了多方主体的沟通、协商和协同能力，由此显示了多方共治运行的权威驱动。 

　　总体而言，既有研究既明确了社会治理现代化的发展愿景和主体格局，确认了国家在社会治理现代化转型中的重要功能，丰富了对中国式社会治理现代化的规律性认识。与此同时，当代中国社会治理发展研究中尚待深入回答的问题如下。 

　　第一，何为主导当代中国社会治理的国家逻辑？实际上，作为元治理主体的国家在推进社会治理转型的过程中，并非被动地回应社会提出的功能需求。一方面，国家对社会的研判会影响社会治理的政策选择；而另一方面，其自身客观属性不可避免地也会塑造社会治理的实践形态。实际上，研究者普遍将领土、疆域等空间属性界定为国家的本质属性之一，正是在这个意义上，国家可以被理解为“空间行政层级体系”。因此，分析社会治理的主导逻辑需要结合国家的空间属性。 

　　第二，何为社会治理转型据以展开的体制机制基础？治理转型作为国家主导推进的一项事业，必然以一定的国家治理制度安排为依托和支撑。这种初始性制度安排所产生的结构约束和路径依赖所产生的过程约束对治理转型的方式和轨迹具有深刻塑造作用。缺失对制度基础的考察，共治格局构建研究极易迷失于国家与多方主体之间的情境化互动，而不能以一种整体性视野把握社会治理转型的过程机理。主导中国社会治理的国家逻辑决定了这种体制机制必然带有国家空间属性的深刻印记，由此提供了理解相关问题的空间线索。 

　　第三，何为当代中国国家治理社会的组织方式？在社会流动带来的“脱域”效应下，多方协同的社会治理所涉及的距离、跨地域等空间因素，在以往研究中通常被作为默认事实或预设背景，尚未得到深入发掘。实际上，空间作为“治理发生的场域”，“规定、影响着治理过程的展开、治理形态的形成以及治理目标的实现”，由此形成了当代中国国家治理社会的空间组织方式。 

　　这三个问题表明，“空间”视角对于理解我国社会治理现代化转型具有重要价值。本文在理论和经验结合的基础上，发现我国社会治理领域长期存在一种以地域空间为基础的社会治理逻辑和治理模式。而在国家主导社会治理的本土情境下，这种作为社会治理单元的“地域空间”与国家治理单元具有同构性，是具有国家治理功能的属地空间。本文据此将建基其上的治理逻辑和治理模式称为“属地化”和“属地化治理”。需要进一步追问的是，这种治理逻辑和治理模式的基本内涵是什么？具有怎样的历史变迁轨迹？为适应日益复杂的现代社会，这种治理逻辑和模式进行了怎样的调适，呈现出什么样的实践形态？调适后的社会治理面临着怎样的挑战？未来的发展方向是什么？对于这些问题的分析、阐释和回答，构成了本文的主要内容。 

　　二、主导社会治理的属地化逻辑及其治理形态 

　　 空间理论是本文建构核心概念的理论基础。随着人文社会科学出现“空间转向”，哲学、社会学、地理学、政治学等学科领域形成了多维度多视角多主题的空间研究谱系。“属地化治理”概念主要来源于以下知识要点：一是基于空间类型划分，例如物质空间、精神空间和社会空间三分，明确了本文研究的属地空间主要是作为国家治理层级体系的空间呈现形式的物理（地理）层级空间。二是基于空间作为社会治理工具和手段的功能，揭示特定空间机制调整所产生的治理效应，如空间向度、空间尺度、空间距离变化等与治理理念革新、治理资源重配、治理范围调整等治理机制调适之间的对应关系，明确了社会治理体制机制调适的空间实践形态。三是基于新空间形态的产生，即“流动空间”（space of flows）对传统“地方空间”（space of places）的超越，明确了社会治理转型的背景与方向。本文认为，现有的表达方式如“地域”“地方”因其内涵的广泛性和模糊性，都不能简单适用于本文的叙事语境，因此采用作为国家政策话语的“属地”，以凸显研究的学科背景，彰显国家在社会治理转型中的主导作用。 

　　（一）“属地化”与“属地化治理”的内涵界定 

　　 目前，“属地”术语在公共管理研究中与“属地管理”（jurisdictional management）相联系。“属地管理”是指“在以空间为最主要标准而划分的管理范围内，由管理者统揽和负责的管理制度”；与之相对的“垂直管理”（vertical management），即“依据工作任务的性质和内容，由对应的职能部门自上而下进行负责的管理制度”。此外，“属地管理”还在纵向权责分配视角下被理解为上下级之间围绕“委托—代理”关系而形成的层级管理体系；在针对具体事项的权责分配视角下，被理解为由特定空间范围内的管理主体具体负责某一事项的管理方式。因此，“属地”不仅意指某级政府所管辖的特定地域范围（通常也包括社区自治单元的覆盖范围），也具有层级相对性含义，即与上级政府相对的下级政府管辖区域也属于“属地”范畴。有学者指出，“自从秦朝实行郡县制以来，中国政府治理模式总体上呈现为属地化的分级治理模式，调节多层级政府关系的核心原则是属地原则”。简言之，“属地”是指具有边界性、层级性的特定辖区单元。 

　　 国家治理层面的“属地管理”和“垂直管理”，还体现出了国家组织治理的某种逻辑和方式。例如，属地管理体现了以“属地”为基础的治理原则，是以属地空间为范围明确权责边界，使行政机构、公共部门等治理体系，以及政府履职、政策执行、资源配置等治理活动围绕辖区内治理的需求而运转，属地成为承载和吸纳其他治理元素的空间容器。垂直管理体现了以“事务”为基础的治理原则，根据事务范畴划定权责边界，推动相关治理体系和治理过程围绕专业事务而展开，并结合治理要求协调条块关系和府际关系等，属地因素由此为事务逻辑所统摄。围绕非常规、阶段性等中心事项展开的运动式治理也遵循着这种治理逻辑。另外还存在一种以“身份”为基础的治理逻辑，将日常管理、政策实施、利益分配、服务供给与特定群体身份相联系，成为串联其他治理元素的中轴。户籍制度以及正在探索的全国统一的人口管理制度，可以说是这一治理原则的实际体现。 

　　需要注意的是，国家治理社会是建立在国家对社会的简单化和清晰化基础之上的。因此，这三种治理逻辑和方式的功能就在于化简社会，即通过锚定地域、事务、身份等基本治理要素，在纷繁复杂的社会问题中剪裁和加工出可识别的治理对象。对“事务”和“身份”的锚定，具有相对性、特殊性和流变性，而属地单元则具有一定程度的地理稳定性和确定性。这意味着，在国家化简社会复杂性的工具排序上，“以属地为基础”逻辑具有相对于“以事务为基础”和“以身份为基础”逻辑的优先性，构成了国家治理社会的基础逻辑。国家在信访工作等领域强调的“以块为主、分级管理”原则正是其功能基础性的典型反映。 

　　立足“属地”概念，本文将这种以属地为基础的空间组织逻辑界定为“属地化”（localized）。“属地化”概念，不仅阐述了有关治理活动如何加以组织的原则，还突出了治理重点依托属地空间运作的基本倾向和实践态势。相应地，属地化治理就是属地化治理逻辑的现实实践形态，也就是“属地化的社会治理”。需要注意的是，必须将“属地化治理”与相似概念进行明确区分。 

　　 “属地化治理”（localized governance）与“属地管理”（jurisdictional management）虽然同样遵循以属地空间为基础的治理组织原则，并涉及纵向属地层级之间的互动关系，但二者具有显著区别：一方面，“属地管理”涉及国家治理社会问题，但主要是作为国家管理体制和政府治理范畴，着重指向国家内部的权责分配问题，包括“条块”关系等；而“属地化治理”属于社会治理范畴，其重点是国家（包括不同层级）与社会的互动关系。换言之，“属地管理”侧重国家自身的治理，“属地化治理”则反映着国家（政府）如何治理社会。另一方面，属地管理主要是利用空间上的清晰性厘清“条块”“块块”的行政责任；而属地化治理则强调辖区空间的边界约束和资源支持功能。另外，相近概念如“空间治理”，在国家政策层面主要指对国土空间的治理，例如行政区划调整等；“区域治理”，主要强调区域内的多元主体针对区域内公共事务的集体行动。这些概念都不同于属地化治理的研究对象和问题意识。 

　　综上，本文论及的“属地化治理”，立足于以属地空间为基础的社会治理组织原则和方式，彰显着国家在社会治理中的主导性、关键性作用，具有社会治理运行的横向辖区化、纵向层级化两方面含义。 

　　第一，横向辖区化是指立足特定的属地单元（例如社区自治单元和街道辖区等行政单元）设置治理议程，营造治理场域，构建治理体系，配置治理资源，驱动治理过程，组织治理活动，满足治理需求的治理取向和原则，划定了社会治理展开的空间边界，呈现出基于属地空间、面向属地空间、限于属地空间的总体特征。 

　　第二，纵向层级化的核心是依托立体的属地空间层级体系应对特定的治理任务。直接管理并服务社会成员和社会组织的社会治理核心内容，决定了属地化治理主要指向属于“基层”范畴（包括社区、街道等）的若干层级体系，但现代社会治理的系统性，又使其不限于“基层”，更高层级的区、市等空间单元都可能因现实治理需要而成为“属地化”的“一环”。这种跨越自治空间和国家治理空间的多层级特征，也是国家与社会联动在空间层面的具体体现。 

　　（二）属地化逻辑的生成理据 

　　第一，属地化的治理方式契合了国家的疆域属性和空间组织形式，是国家治理社会的物理方式。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中指出，“国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是它按地区来划分它的国民。”“这种按照居住地组织国民的办法是一切国家共同的。”这一重要论述直指国家的疆域属性。为了对疆域进行有效治理，国家将其辖区化和层级化，并对应性地搭建自身的组织体系。在这种空间层级组织结构中，治理性的地域空间成为国家的基本单元。地区或者疆域的意义决定了，一方面，作为治理主体的国家必然以治理性的属地单元为基础对社会进行治理；另一方面，这种以属地空间为基础的治理逻辑也必须通过国家的元治理主体身份而传导至社会治理本身，形成属地化的社会治理模式。 

　　第二，属地化的治理方式提供了复杂性化简的有效方案，是中国这一超大规模国家为应对规模治理和流动治理等复杂性难题而选择的简约方略。习近平总书记在阐述中国式现代化的基本特征时指出，“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”。在中国这样的超大规模国家中应对治理特有难题，需要以国家化简社会复杂性，在这方面，“属地化”逻辑具有功能上的基础性地位。具体而言，对应于社会复杂性类型，属地化治理逻辑的化简功能主要体现在以下方面。 

　　首先，广土众民所产生的治理负荷，要求在分解治理压力的同时降低治理成本。对此，属地化的治理方式不仅通过对疆域的逐级切分实现从整体到部分的化简，将公共事务、治理风险分散到各个属地单元，也通过依托社会力量，就地实施治理而达到“简约治理”的效果。 

　　其次，社会流动在促进社会开放和动态发展的同时，也会对政治秩序和社会稳定构成挑战，甚至带来国家治理的特定信息盲区，而属地化的治理方式则能够以辖区单元为基础打造多种空间治理技术。例如，以边界约束构建起人与地之间的依托关系，调控社会成员在地域之间的横向联系；借助地域空间的定位和标记功能，掌握治理对象的流动轨迹；通过治理体系下探，强化对属地内相关信息的掌握，提升态势感知能力等，从而产生以“不动”应“流动”的治理功效。 

　　最后，属地化的治理方式构成了社会治理组织方式变革的辩证路径。习近平总书记深刻指出，全面深化改革是“一场改革组织方式的深刻变革”。社会治理现代化不仅是人与人关系的深刻调整，是社会结构的深度重组，也是社会与自然关系的根本性变动。在属地化治理的轨道上推进社会治理现代化，实际上是以地理空间这一自然因素为支撑，直面流动社会带来的冲击和挑战，从而在“静”与“动”的辩证互动中，实现社会治理组织方式的深刻变革和现代化转型。 

　　（三）属地化治理的分析框架  

　　在构成要素上，属地化治理是以属地空间为基础的治理逻辑、国家与社会联动的属地化复合治理体系、政治性地域导向的治理机制的有机统一。 

　　一是属地化的空间组织逻辑。以政治性地域空间为基础进行治理，实际是国家与社会在长期的治理互动中所达成的策略均衡，它以国家的疆域属性为支撑，以治理功能相维系，以大国治理的有效经验相确证，逐步转化为一般性治理方式，并从中凝结形成稳定的治理原则。 

　　二是国家与社会联动的属地化复合治理体系。有学者认为,我国“自古以来就是推行‘属地化’分级管理模式”，“中国乡村长期以来流行的宗法宗族制，将血缘和地缘纽带的治理作用发挥到极致，进一步加强了属地化管理”。在中国的治理传统中，国家通过社会进行治理，是社会治理的重要途径和典型特征，这既是技术落后条件下缓解国家渗透力不足困境的妥协之举，也被认为具有简约、高效的独特优势。因此，作为社会治理模式的属地化治理不是国家或社会的单边行动，而是二者以地域空间为载体展开的有机联动，其所依凭的治理体系，实际体现为国家一侧的空间层级治理体系与社会一侧的地域共同体嫁接而成的复合结构。 

　　三是地域导向的治理机制。治理机制是驱动治理过程的动能构成，它根据现实治理情境的需求，调用、整合乃至建构治理体系所蕴含的各类治理元素和资源，使其按照特定的方式相互作用而产生相应的治理功能。治理机制虽然在形态上呈现为一定的行动规则和常态化的行为方式，却具有较大的适应性和灵活性。具体而言，属地化治理作为国家主导社会治理的实践形态，核心在于国家与社会关系，及其衍生的政府层级关系、官民关系等，由此决定了属地化治理的运行机制主要指向属地空间的纵向层级关系、治理的主体格局以及成员的需求实现三个层面。 

　　就相互关系来看，治理逻辑是治理体系和治理机制的内在规定和基本规范，既牵引着后两者的建构方向，也制约着其调整和变化的内容和范围。治理体系和治理机制则分别构成治理逻辑的表达形式和实现途径，并直接回应外部环境的压力。 

　　在实践变迁上，属地化治理作为一种社会治理模式，受到外部环境的深刻影响，其中既有以空间形态和社会结构为核心要素的社会环境，也有以治理取向和政社关系为核心要素的制度环境。在稳定的治理逻辑和变动的外部环境的双重作用下，属地化治理体系和治理机制不断适应调整（属地化治理及其变迁的分析框架见图1）。 

　　立足属地化治理与外部环境互动的分析框架，可以发现，属地化治理先后形成了既外在变化又内在连贯的两种传统实践类型。在传统的乡土社会，以封闭的地域空间为地理基础、刚性化的“编户齐民”户籍管理为制度基础、以血缘和地缘纽带共同维系的地域共同体为社会基础，形成了“国家—地域共同体”和“地域共同体—个体”的双轨治理链条，并通过属地化的分级治理、官绅共治和基本服务等机制运行。新中国成立后，党和国家为快速推进工业化，对社会进行全面改造，作为职业组织的“单位”与户籍管理制度相结合，形成了新的社会组织方式和“国家—单位共同体—个体”的国家治理链条，并通过属地化分级治理、行政治理和生活满足等机制构建了新的地域共同体形式。 

　　三、情境变化中属地化治理的当代调适与创新 

　　在当代中国，属地化治理遵循“不变原则变结构，不变逻辑变机制”的内在机理，在保持基础架构稳定性的前提下，积极吸纳现代治理元素，以满足多元化、流动化的复杂社会治理要求（属地化治理的实践变迁见下表）。

　　（一）复杂社会中的治理情境变化 

　　相对于静态、均质的传统社会与单位社会，当代中国正经历前所未有的社会流动。所谓“流动”，主要是指人口等要素在地理层面的空间位移。据统计，21世纪以来，我国流动人口从1.21亿人增加到了3.85亿人，平均每四个人中就有一人是流动人口，而包括短距离流动在内的人户分离人口更是高达5.04亿人。所谓“分化”，是指在现代社会中占据主导地位的功能分化，它在形式上体现为经济、社会和文化等子系统的分殊化，以及社会分工体系和职业系统的精细化，由此在结构层面呈现为组织、机构等行动主体类别和数量的增加。 

　　 社会流动与分化交互作用所引发的治理情境变化突出体现在三个方面：一是单位制的弱化与治理对象的社会化。这不仅意味着以群体形式存在的社会成员逐步转化为异质化、原子化的社会单元，也意味着国家需要关注和回应社会成员的差异化诉求。二是社会行动主体的多元化。随着市场和社会逐步成长为自主的资源配置领域，不仅在功能进一步分化的过程中衍生出更为多样的专业主体，也塑造出多样的利益主体格局。这就造成公共事务涉及面广、业务边界交叉的基本特性，主体单一化、手段标准化的行政治理难以适应要求，因此需要充分吸纳多样行动主体，实现社会治理的多方共治。三是硬性化边界的突破与治理场景的跨域化。在国家政策调整、市场经济发展所引发的大规模社会流动的冲击下，大量社会成员成为“脱域”的个体，由此导致大量社会事务的跨域化特征，而跨域协调更有赖于更高层级政府的介入和参与。 

　　（二）属地化治理体系的变动 

　　面对社会治理情境的巨变，属地化治理体系也在组织层面进行了回应。 

　　一是以社区为基础的空间治理单元的形成。随着单位共同体的解组，一方面，社会成员的集体存在方式一定程度上发展形成个体存在方式；另一方面，以特定人群为治理对象的单位制也转化为以地域空间为基础的社区制。相较于单位共同体治理，社区治理运行依托于辖区与社会成员之间的社会空间关联，而非共同体与其成员之间的单位身份关联。 

　　二是政社融通背景下的组织贯通。与国家派生的单位组织不同，社区组织在本质上属于社会范畴，发挥着社会自治的功能，但又被赋予了巩固基层政权、提供公共服务的功能，从而具有了复合属性。与此同时，社区与街道、区县等基层治理层级在治理中的互补联动关系日益密切，也在一定程度上模糊了国家与社会的边界。在这种政社融通的国家与社会关系模式下，属地化治理体系实现了纵向贯通，国家也获得了联结社会个体的组织通道。 

　　三是属地化治理体系的下探。一方面，原有的单位共同体逐步消解，新的社会自组织网络尚未完全形成，这使得国家有能力，并因政社融通而穿越空间治理单元直面社会个体；另一方面，社会个体快速流动的动态社会图景，对以属地单元为基础，擅长捕捉静态治理对象及其信息的属地化治理体系构成空前挑战。对此，属地化治理在保持现有辖区规模的前提下，进一步切分空间单元，通过缩小治理界面和幅度的方式，放大观察视野，提升“成像”水平和清晰度，实现以强化的纵向空间治理对冲横向流动造成的信息逸失。属地化治理体系在这两个方面的变动过程，呈现为治理链条向居民生活空间的延伸。 

　　例如，在原有“两级政府、三级管理、四级网络”的基础上，社区以下不断开拓出新的正式或非正式治理层级。自2004年北京市提出“万米单元网格城市管理模式”以来，网格化管理作为一种社会治理创新在全国范围内得到广泛应用，网格逐步成为比较常见的治理层级。此外，由于社区的辖区范围和居民规模相对较大，内部异质性较为显著，因此社区日常工作的开展需要下沉至特定的居住空间，如院落、楼栋等，就此形成了“社区—网格—楼院”的层级链条。基层工作人员也通过“扫楼”“入户”等方式联结社会个体，以面对面的人格化交往建立起直接的信息采集渠道和民意反馈渠道，比较全面地掌握辖区内的物件、事件状况以及各类人员的基本信息，社会由此成为国家之眼中的“具象社会”。 

　　（三）属地化治理机制的当代调适与创新 

　　1.联结个体：属地化的多级回应机制 

　　在适应市场经济发展和社会转型的过程中，党和国家坚持以人民为中心的发展思想，不断深化国家治理改革，突出“服务型政府”的建设导向，并据以重塑国家治理的体系构造和运作方式。这种治理取向与后单位时代的社会成员分化发展趋势相耦合，使当代的属地化治理展现出国家直联社会个体且满足其差异化、个性化诉求的高度回应性特征。由此，在以自上而下“决策—执行”为典型路径的单向度治理的基础上，开拓出了自下而上“诉求—回应”的新治理向度。诉求回应机制的构建对属地化治理的影响主要如下。 

　　 第一，基层从国家治理末端转化为治理一线。学术界提出了“压力型体制”“政治势能”等学术概念，用以描述自上而下的治权运行过程。在以这种治理向度为基础的社会治理模式中，上下级之间的“委托—代理”“决策—执行”关系逐级复制，基层成为治理体系的“末端”环节。其优势在于，决策集中、落实有力；缺陷在于，反应不够灵敏高效，难以有效感知和及时处理社会成员的需求。而在“表达—回应”的治理向度中，直面居民的街道、社区乃至其下的网格、楼栋等成为民意诉求输入的端口、采取行动的第一线以及上报棘手难题的“一传手”。基层作为治理一线和治理重心的特殊地位，也使其产生了向上协同的功能要求。以北京市首创的“吹哨报到”机制为例，通过赋予街道对于上级条线部门的召集权，有利于实现自下而上的条块协同，将属地单元的信息优势与条线的专业优势结合起来。相较于将“吹哨权”授予街道/乡镇一级政府，部分地区进一步探索将“吹哨报到”模式推广到社区层级，授予治理网格召集街道职能部门的权力，打造“网格员吹哨，执法队报到”的治理模式，从而契合了社会治理体系向居民生活空间延展的变化态势。 

　　第二，对社会成员的诉求回应由基层负责转化为逐级参与。在古代社会和单位制时期，对社会成员的服务供给主要限于具有自给自足特征的基层共同体内部。新时代，随着“以人民为中心”发展思想的全面贯彻，回应社会成员诉求成为各治理层级的共同责任，各地由此探索构建起了形式各异、本质趋同的逐级式回应模式，即把最基层的属地单元作为第一责任主体，并就地处理大部分居民诉求，同时将其无力应对的大事、难事向上逐级报告，最终在某一层级予以解决，形成一种“逆向发包”的层级关系新形态。与自上而下的“决策—执行”体系不同，自下而上的诉求回应链条通常只上延至区、市层级，这不仅对应于行使治民之权的基层政府范畴，也在于这一层级区间内的权能资源足以应对一般性居民诉求及其相关治理事务。 

　　就其本质而言，自下而上的诉求回应是属地化治理为适应新情境而进行的机制创新，因此带有属地化治理的深刻印记。一方面，它以有效回应居民诉求为指向，以实现治理事项与层级资源匹配为要求，力图构建多层级共同参与、分级办理的格局，以补充基层治理能力短板；另一方面，在实践中依然将回应诉求的重心置于基层属地单元，但通过回应机制创新使得居民可直接将诉求输入上级端口，并以上级为中枢协调中心，通过下派工单的方式交由基层执行，从而实现了属地化治理的再生产（如“接诉即办”群众诉求快速响应机制对“吹哨报到”的深化发展）。 

　　2.吸纳多元：属地化的多方共治机制 

　　推进多方共治，不仅是顺应社会多元化趋势，协调社会利益关系的必然要求，也是促进社会治理社会化、专业化，凝聚治理合力的必然选择。党和国家通过体制机制创新和政策引导，主导构建多方共建共治共享的社会治理格局。 

　　在基层社会，单一治理主体和治理手段的短板，构成了推进多方共治的直接动因。一方面，社会成员利益诉求的异质化、多样化要求多种服务供给主体的共同参与；另一方面，居民权利意识的增强，社会利益格局的分化，多种治理问题的交织，专业知识门槛的提升，都造成了基层事务的复杂化、棘手化。但功能需求本身并不必然带来有效的共治行动，基层共治格局的构建长期受制于集体行动难题。就其本质而言，多方共治是多主体广泛参与和主体间依赖关系的统一，这决定了推进多方共治的具体任务因主体类型的差异而涉及三个方面：一是推动基层党组织、社会组织等社会治理主体的有序成长，二是提升居民等社会成员的参与意愿，三是实现公共权力组织、社会组织、市场组织和居民等多方主体有效联结。 

　　 党的十八大以来，基层治理主体依靠党和国家的治理体系，多措并举以破解多方共治的协同梗阻。例如，依托党建引领社会治理的政策方案，按照“应建尽建”原则支持物业企业和业委会根据自身情况分别成立党的基层组织、联合党组织、功能党组织、项目党组织，设置党建指导员等，推进“非公”组织党建、楼宇党建，落实在职党员“双报到”，加强社区党员管理，拓展区域化党建，从而实现党组织全覆盖，进而以党的领导权威为政治保证，以党的组织体系为实施网络，以党员为关键节点，构建和驱动多方共治机制；立足社区建设和社区工作的基本要求，通过组织面向不同年龄段和群体的文娱活动，调动居民参与的积极性，培育各类兴趣组织、草根组织，以促进居民交往、培植社会资本；凭借属地管理的社会组织管理规则和政府购买服务等资源分配手段，在引导和扶持社会组织发展的同时，使之成为辖区治理力量的组成部分；结合基层协商政策导向，构建多种形式的协商议事平台，推动基层党组织、基层政府、居民、物业企业、产权单位、社会组织、驻区单位等利益相关方就特定议题面对面地沟通交流，以凝聚共识。 

　　多方共治是不同行业、领域、区域的主体为达成共同目标而构建的合作网络，并不一定局限于特定地域空间。但在当前的社会治理实践中，多方共治的建设和运行过程呈现出鲜明的属地化特征：基于属地需求建构治理议程；治理主体力图以属地为基础建构面向居民的生活共同体；属地政府与辖区内的社会组织结成特殊的关系纽带，在约束其活动范围的同时对辖区外社会组织设置隐性准入壁垒；推动多方主体和治理资源向属地定向聚集。由此，多方共治的空间组织逻辑被改写，从超越地域转为依托地域，形成属地化治理的新构成要素和运行机制。 

　　3.回应流动：属地化的纵向联动机制 

　　面对流动社会中的个体“脱域化”和事务“跨域化”现象，社会治理领域逐步发展出了纵向联动机制。这一机制植根于我国治理体系的独特组织逻辑，以发挥“上下”两种治理功能为指向，并表现出地域化运作的鲜明特征。 

　　首先，中国特色的国家治理体系构成了纵向联动机制的组织基础。一是在属地化的分级治理架构中，纵向关系优先于横向关系，同一层级的属地单元之间既存在地域分割和业务区隔问题，也缺乏制度化的沟通和合作机制，从而面临相当程度的横向协同梗阻，实际上较难自发形成有效的跨区域协同行动。二是在向上集中权力的治理架构中，权威和权能资源配置形成了自上而下递减的“倒三角”梯度结构，上级具有指挥、协调和支持下级的权威优势。三是在权责配置的治理架构中，往往呈现自上而下递增的“正三角”结构，基层因贴近社会成员而具有的治理职责和距离优势，不仅是社会治理的“第一责任人”，也较多掌握关于治理对象的相关信息，因此呈现出“权威重心在上，治理重心在下”的权责分布特征。 

　　 其次，纵向联动机制就是“上下”之间的分工与协同。由社会流动所衍生的治理对象实际上包括两种类型：一是“一时涉一地”的“脱域”现象，如居民因职住分离而发生的日常流动，某一时间只会停留在一个地点；二是“一时涉多地”的“跨域”现象，如网络舆情和公共卫生事件等，同一时间其影响会波及多个地点。第一种治理情境更加倚重在下的基层治理主体。其中，流动个体的相关事务可以被拆分纳入不同的属地，基层治理主体与其建立起“此时此地”的松散联系。例如，根据辖区日常治理需要，主动对住户进行信息登记，或是根据居民反映，将与辖区相关的诉求接入地域化的多级回应机制予以解决。第二种治理情境更强调上级的权威协调作用。上级政府不仅能够以议事协调机构为依托，以行政位阶为支撑发起纵向干预，将下级属地之间的对等协商关系转化为上级与下级之间的指令服从关系，从而降低不同属地之间的互动成本，促进跨地域协同治理的达成；也可以通过提级治理，直接对跨地域事务进行处置，事务范围由此与辖区范围相匹配，避免了属地分割。 

　　最后，纵向联动机制本质上也是属地化治理的调适和升级，因而遵循着属地化治理的基本逻辑。在组织基础上，属地化层级治理体系的组织结构和治理技术没有发生大的变化，实际上是通过发掘现有治理体系的功能，为流动性治理难题提供了一种以空间尺度调整为内容的应对方案。在治理方式上，“上层协调—下层治理”或“上层治理—下层配合”的分工模式决定了，社会治理主要在基层属地运行的倾向没有根本改变，上级的逐级介入和参与体现为对基层属地能力限度的功能补充。 

　　四、顺应社会治理的网络化逻辑：属地化治理的局限与超越 

　　 社会在本质上是人与人互动所形成的关系网络。在现代化进程中，这种关系模式突破了传统的地缘、血缘和业缘等纽带，更加具有自主自发特征。推进中国式社会治理现代化，核心主题是要构建起多方主体协同共治的社会治理共同体，关键是基于流动、开放的社会结构，构建、拓展和运行社会自组织网络。所谓自组织网络，是指“一个集体的沟通、 选择和相互调整行为的过程，它基于一个给定系统的成员之间的共同目标而自发形成的一种特定有序互动结构”。在现代社会中，这种因“共同性”而自主自发形成的治理关系网络，也必然具有超越特定地域的空间特征。因此，本文所指的“网络化”，并非指互联网化（尽管互联网本身构成现代社会发展的重要技术支撑），而是指契合社会本身的关系网络属性，实现治理主体联结方式的超地域化。“属地化”作为国家治理社会的一种逻辑展开，立足于“复杂性化简”的功能原理，而网络化作为社会自组织的内在要求，则以“与复杂性共生”为功能原理。可见，社会治理的“网络化”逻辑与“属地化”逻辑在地域关联、驱动力量、功能原理等方面都存在显著差异。 

　　作为一种继承历史优秀传统、立足当前实际且具有本土特色、体现鲜明国家主导性的共治模式，属地化治理在纵、横两个维度的共治结构隐含着属地化建构方式与社会治理网络化发展要求之间的张力关系，也可能在特定情境中造成纵向层级协作对横向多方共治的功能替代，从而使得社会主体的进一步成长和社会网络的进一步拓展面临约束。因此，推进中国式社会治理现代化，不仅要把握治理转型的驱动力量及其实践成效，也要顺应社会治理本身的网络化发展要求，围绕党和国家设定的现代化建设目标，对社会治理的空间组织逻辑及其实践机制进行调整。 

　　（一）属地化治理的非预期影响 

　　属地化治理通过积极吸收现代性价值和治理元素，在政府层级关系、政社关系和官民关系方面加以深刻调整，增强了对复杂社会的适应力，对于优化纵向和横向的治理协同，维护社会稳定，提升人民获得感、幸福感、安全感起到了重要积极作用。值得注意的是，这种属地化运作方式也对协同共治的社会治理共同体建设产生了一些非预期的影响（见图2）。 

　　 第一，社会治理共同体建设中的属地化倾向与社会自身的网络化取向之间不够匹配，有可能制约社会主体的进一步发育，制约社会成长。具体而言，在响应党和国家政策指引，主导构建社会治理共同体的过程中，地方和基层治理主体往往基于以“面对面”交往距离为衡量标准的空间想象，习惯于从“地域限定”的维度把握共同体的形态，将“共同体”与小范围的“地理区域”联系在一起，使得合作网络生成于辖区内部，并围绕辖区的治理任务而运行。然而，个体的“脱域化”属性使其利益关切、交往关系、社会支持网络超出了单一辖区的狭窄边界，形成连通多地的生活轨迹；社会组织的“公共性”特质使其为业务发展需要和公共价值目标所驱动，致力于寻求多样化的资源渠道，开拓自主成长空间，不断提升专业化水平。因此，属地化逻辑与居民、社会组织等主体遵循着的网络化、超地域的空间成长逻辑之间存在一定的龃龉，在共同体建构中进行逻辑置换可能导致属地单元对社会网络的割裂，不利于相关社会主体的自然发育。 

　　 第二，回应性治理机制在弥补社会组织化不足的同时，可能对多方参与和共同治理构成功能替代，并具有特定的行政效应。具体而言，回应性治理形成的基本动因在于通过服务型政府建设，在回应个体诉求的过程中贯彻落实以人民为中心的发展思想。理想状态下，回应性治理主要提供政务服务，与社会的自我服务达成分工和互补关系，在不同方面满足社会成员的异质化需求。但现实中，社会成员自组织程度低，社会组织发展滞后，部分领域面临社会自我服务、自我满足能力长期不足的问题，由此产生的服务供给缺口需要替代性机制予以填补，这在客观上造成了行政权力的介入和扩张。一些领域虽然初步形成了多方共治格局，能够以社会化方式为社会成员提供服务，但高昂的磨合与协同成本可能降低治理效益。相形之下，以纵向行政治理为本质的回应性治理，则为社会成员表达和满足自身诉求提供了程序简便、反馈及时、行动有力、治理有效的另一选择方案，并凭其行动优势而可能对成长中的社会横向治理产生替代效应。同时，职能扩张也使得回应性治理逐步陷入无限责任的“超载”困境。这种以行政机制兜底地域内跨领域事务，以属地兜底跨地域事务的方式，造成了对基层过高的功能期待与基层实际能力之间的不匹配，进一步带来了基层治理的行政化和内卷化。 

　　第三，权威性协调方案在化解基层跨地域治理难题的同时，可能形成对跨地域自组织网络的功能替代和挤出效应，且组织成本较高。在社会治理领域，处理跨地域事务主要有两种路径：一是以纵向权力关系驱动横向协作体系的行政化治理，依托于政府内部的权力梯度配置格局；二是横向自组织的网络化治理，在法律、规范、契约的保障下，依托于政府、私人部门、非营利组织、社会公众等跨区域主体结成的公私伙伴关系。网络化治理的核心特征是将传统的纵向权力线与新兴的横向行动线相结合。当社会组织发育滞后，社会公众参与不足时，社会自组织治理就会面临梗阻。而以空间层级体系为支撑，以层级变动调节治理幅度的行政化治理，则实现了“网格”结构对“网络”结构的模拟，为跨地域事务提供了一种行之有效的治理方案。 

　　（二）在理念和技术的协同中迈向网络化治理 

　　中国式现代化的场景特征要求处理好治理取向之间的几组关系，使属地化治理的优势更好地服务于共治格局的形成。 

　　 第一，推动“属地本位”向“网络中心”的转换。沿着属地化治理的轨道推动社会治理转型，实质是国家的元治理主体功能在地域空间层面的具体体现，即国家通过空间层级体系，统筹辖区内资源推进社会治理共同体建设。在这种模式下，多方主体互联互动的社会治理网络被分割嵌入一定的属地单元，并与之形成依托关系，属地化逻辑成为支配和塑造社会治理网络的主导逻辑，属地单元组合成为支持且制约社会治理网络的底层架构。由此可见，要实现社会治理网络的长效发展，就要既打破属地的空间壁垒和空间约束，又充分发掘和利用属地所具有的治理资源。一种可行的解决方案在于转变治理取向，将治理共同体构建的主导逻辑由“以属地为基础”调整为“以网络为中心”，这就要求翻转属地空间与治理网络之间的从属关系：一方面，以网络化思维深化构建共建共治共享的社会治理格局，促进多方主体跨地域跨领域横向联结，推动地域“小协同”走向社会“大联动”，形成社会治理的协同之网；另一方面，使一个个属地单元成为协同之网上的空间节点，成为刻写社会成员流动痕迹，存储社会成员相关信息，回应社会成员在地需求的治理环节。由此，“属地中的社会”得以转向“社会中的属地”，社会共治体系不仅以属地化治理为重要构成部分，也能够以之为中介获得国家的资源扶持。 

　　 第二，实现“结构取向”与“问题导向”的统一。达成构建多方共治格局的目标，不仅需要化解属地约束及其衍生的梗阻因素，也要进一步强化社会成长的内生动力。这要求既坚持结构取向，加强制度建设和体系建设；又注重“问题导向”，激发体制机制运行的动力和活力。所谓“结构取向”，就是在多方共治格局建设过程中，基于一定的价值观念和逻辑预设，将重点放置于主体整合、组织设计、规则制定等结构性层面，从而符合多方共治的格局标准。但单一的结构取向也可能使多方共治面临内生动力不足的挑战，例如政府成立的基层组织因缺乏实际项目而成为“空壳”，社会成员因缺乏利益关联而参与有限等。对此，关键在于站稳“人民至上”的根本价值立场，将坚持结构取向与坚持问题导向的方法原则相结合，从解决人民群众急难愁盼的利益关切问题出发，从解决经济社会发展中的重要现实问题出发，创设治理议题，既通过具体的治理场景吸纳相关利益主体自发融入、凝聚共识，促进治理需求、治理主体和治理资源的精准匹配，形成暂时性、情境化的治理网络，又通过治理场景的动态转换，使各类社会行动者能够在更广阔的空间范围内进行交叉互动、自由组合，由此叠加社会关系、厚植社会资本、织密和扩展协作之网。 

　　 第三，促进“组织支撑”与“数字驱动”的结合。古往今来，技术进步都在社会治理转型中发挥着关键作用。属地化治理的当代调适很大程度上受益于现代技术的赋能——正是数字技术的迅速发展和广泛应用，弱化了层级之间、机构之间、国家与社会成员之间的物理壁垒，实现了国家与个体的联结、对多元的吸纳以及对流动的回应。因此，未来适应“网络中心”和“问题导向”的治理发展新态势，需要以治理技术的全面升级为前提。在物理空间中，以组织技术为支撑的治理协同虽然具有超地域的发展诉求，但异地行动者之间的接触、联系、互动和联结则受制于距离、范围等因素而面临极高的信息传递和协调成本，从而使社会治理网络存在规模限度。这也是其在跨地域事务的治理能力上不及以空间层级体系为依托的行政治理的重要原因。而大数据、人工智能、云计算、物联网、区块链等数字技术的迭代升级和更大规模应用，有利于形成一个全新的“数字空间”，从而为达成全域协同的共治格局创造可能。其实质是要求为以治理网络承载属地单元的双层结构再奠定一层数字基座，实现物理空间、社会空间和数字空间的相互映射，并据此构建起消除地域和领域壁垒的一体化数字协同平台，使政府、社会和市场等主体通过移动设备、物联设备、云数据基座等数据终端和权限插口，接入统一的数字平台，实现信息共享和实时联动，进而将实体空间中的协同治理转化为数字空间中的业务协同，破解协同共治的距离难题。 

　　 党和国家关于数字化建设的重大决策部署为实现这一发展目标提供了政策保障。数字社会、数字政府、平台支撑体系、数字基础设施建设稳步推进，数据共享和开发利用取得显著进展。需要看到的是，数字化驱动多方共治依然面临若干困难。例如，数字技术嵌入治理体系的应用方式决定了数字平台建设必然受制于科层制逻辑的支配和约束。此外，国家、社会和市场之间的区隔，以及相应的重复建设、分散建设、组网难题，都可能削弱数字平台建设和数字空间成长的一体化目标。因此，有效消除政府内部各机构、层级之间，政府与社会组织、企业、个人等外部主体之间，在信息采集、处理、存储、使用等环节所存在的数据独占、系统不兼容等壁垒，真正搭建起共同开发、互联互通、分级开放的平台架构，从而避免数字化共治受制于实体空间的权力分割困境，就成为进一步推动数字赋能社会共治的努力方向。 

　　结语：探索中国式社会治理现代化之道 

　　中国式社会治理现代化，植根传统、立足当下、面向未来，既遵循从封闭走向开放的治理现代化趋向，又彰显基于中国国情社情民情的鲜明特色。在社会自组织力量发育不足，社会转型的失序风险不容忽视的前提下，国家主导推进构成中国式社会治理现代化的实践路径。这也决定了，如何有效发挥国家对社会发展的促进作用，实现国家和社会两大主体的治理优势和协同效应，将长期成为中国式社会治理现代化的核心议题。 

　　考察社会治理据以展开的组织方式和内在逻辑，为理解和把握中国式社会治理现代化路径提供了新思路。据以观照可知，在属地化治理的基础上推进多方协同共治，是兼具元治理主体和治理主体双重角色的国家，以自身空间层级架构为支撑，回应社会治理需求，营造社会共治格局的策略选择和实施方案，体现了国家对秩序与活力、安全与发展等价值的共同追求。这种属地化推进的社会治理转型方式，契合了国家的层级空间属性和属地主体责任，发挥了国家的组织优势和资源优势，一方面实现了社会有序发展和长期稳定的治理效能，另一方面也可能对社会自组织施加双重影响——空间约束和功能替代。这一理论发现，有助于通过治理逻辑的转换，优化社会治理现代化中的协同共治实践成效。 

　　 党的二十届三中全会决定明确要求推动“国家治理和社会发展更好相适应”。具体到社会治理领域，这就要求从地域社会向流动社会转型的基本事实出发，通过观念转变和体制机制创新，调整社会治理共同体构建的空间组织逻辑，使多方主体间的互动和协同由依托于属地单元转换为超越属地单元。由此带来的现代化转型机遇表现为：第一，国家主导推进多方共治的发力方向，实现与社会自组织发展内在规律性的有机统一，形成了社会治理现代化的合力驱动；第二，社会治理坚持“以人民为中心”，针对纷繁复杂的现实治理场景和治理需求，综合、权变运用多样化的治理逻辑和原则，实现“问题导向”和“系统思维”对“化简思维”的超越。随着数字治理时代的到来，基于数字孪生技术的数字流动空间日益显现，社会治理现代化的空间组织逻辑转换已然在技术层面获得了实现可能。沿着这一思路，我们还需要更为深入的理论研究和实践探索。 

　　〔本文注释内容略〕

原文责任编辑：刘倩