中国特色社会主义进入新时代后，社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。区域发展的不平衡是经济社会不平衡发展的具体表现形式。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出“实施区域协调发展战略”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》开辟专章对“深入实施区域协调发展战略”作出具体安排。将区域协调发展上升为国家战略加以实施，是紧扣社会主要矛盾变化解决区域发展不平衡、推动实现共同富裕的重要举措。 

　　区域协调是一个与城乡协调、经济和社会协调、物质文明和精神文明协调、经济建设和国防建设协调并列的概念，主要表征我国西部、东北、中部、东部等不同区域板块之间协调发展关系，既包括东部发达板块与西部、东北、中部等欠发达板块之间的协调，也包括东部发达板块内不同地区之间的协调，其目的是解决区域发展的不平衡问题。如何更好地推进区域协调发展？不仅是个政治问题、经济问题，也是一个法律问题。在新时代，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”，对区域协调发展国家战略需要从宪法层面理解和认识，纳入宪法框架推动和落实。2018年宪法修正案将“贯彻新发展理念”列为宪法序言中的“国家根本任务”的一项内容。这意味着保障区域协调发展被纳入宪法的国家目标条款，并成为国家的一项宪法义务；也意味着对区域协调发展的理解需要超越政策或者普通法律的视角，从国家宪制的高度加以展开。阐释区域协调发展国家保障义务的宪法逻辑和规范内容，建构区域协调发展国家保障义务教义学，是法学研究面临的新课题。同时，在我国学界对国家目标条款理论研究主要集中于局部领域、尚未实现理论体系化的背景下，区域协调发展国家保障义务研究也为完善国家目标条款理论提供了范例，可以通过这一研究，实现区域协调发展国家保障义务教义化和国家目标条款理论体系化的双重推进。 

　　相较于东部发达板块内的区域协调发展，西部、东北、中部等欠发达板块区域和东部发达板块区域之间的协调发展更具有基础性，其宪法内涵也更加丰富。本文将研究重点置于我国西部、东北、中部等欠发达板块与东部发达板块之间的区域协调发展，从宪法依据、义务构造、义务限度和义务实现四个方面建构区域协调发展国家保障义务的教义学，致力于通过区域协调发展国家目标的研究推进国家目标条款理论的体系化。 

　　一、区域协调发展国家保障义务的宪法证成

　　区域协调发展与社会主义制度具有内在的、必然的联系，它是社会主义平等理念在区域关系领域的制度化表达，表征着在社会主义初级阶段我国不同区域之间在形式平等基础上的实质平等关系。区域协调发展的国家保障义务既蕴涵于我国宪法的指导思想之中，也具备宪法上国家目标条款和社会主义原则条款的规范基础。宪法指导思想、社会主义原则和国家目标条款共同构成区域协调发展国家保障义务的宪法依据体系。 

　　（一）宪法指导思想：国家保障义务的根本依据 

　　明确规定宪法指导思想是社会主义宪法区别于资本主义宪法的一项重要标志。我国《宪法》序言第七自然段规定的指导思想都不同程度包含着区域协调发展的理念。这既凸显了区域协调发展与社会主义制度的内在联系，也为区域协调发展国家保障的宪法义务提供了根本依据。 

　　1.马克思主义中蕴涵的区域协调发展理想 

　　马克思主义中的实质平等和人的自由发展理论蕴涵着丰富的区域协调发展思想。马克思认为，资本主义“法律上的平等就是在富人和穷人不平等的前提下的平等，即限制在目前主要的不平等的范围内的平等，简括地说，就是简直把不平等叫做平等”。“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”在他看来，只有在实行公有制的社会主义和共产主义社会才能实现真正的平等和自由。这种平等不是平均主义，“决不能把‘普遍的公平原则’和那种粗陋的平均主义混淆起来”。在实现马克思主义“普遍的公平原则”和“一切人的自由发展”的过程中，不同区域之间存在一定的差距虽然并不必然违反平等和自由原则，但若以形式上的平等和自由之名义对区域差距放任自流，对区域间实质不平等和制约欠发达地区自由发展的现实置之不理，则从根本上违背平等和自由的本义。国家对区域发展差距实施必要的干预和矫正，符合马克思主义实质平等和人的自由发展的精神理念。 

　　2.毛泽东思想中关于区域协调发展的论断 

　　毛泽东思想中关于沿海工业和内地工业关系的论断，也体现了区域协调发展思想。毛泽东在1956年4月中央政治局扩大会议上所作的《论十大关系》讲话中指出：“我国全部轻工业和重工业，都有约百分之七十在沿海，只有百分之三十在内地。这是历史上形成的一种不合理的状况。”“好好地利用和发展沿海的工业老底子，可以使我们更有力量来发展和支持内地工业。”《论十大关系》中关于沿海工业和内地工业关系的论断，既是对新中国成立初期社会主义经济建设的经验总结，也是对未来如何处理沿海和内地发展关系的工作指引，其中蕴涵着深刻的区域协调发展思想。由于新中国成立初期国家整体生产力水平低下、工业基础薄弱以及冷战的国际局势等原因，区域协调发展的方针未得到有效落实。基于长期奉行的计划经济政策，我国走向了均衡发展的道路。均衡发展政策加快了内陆地区发展，缩小了内陆与沿海地区的发展差距，但也带来效率低下的弊端。 

　　3.中国特色社会主义理论体系中的区域协调发展思想 

　　改革开放后，邓小平提出了“先富带动后富”和“两个大局”思想。他指出：“让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕。”“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”“先富带动后富”和“两个大局”理论包含着由点及面差序发展的区域协调发展理念。在改革开放初期，沿海地区是重点区域，国家向其实施政策倾斜，扶持其优先快速发展；待沿海地区先富起来之后，国家政策则向落后地区倾斜，最终实现共同富裕。区域优势和政策优势的双重叠加，使沿海地区成了国内外资金、技术和人才汇聚地，促成了沿海地区经济快速发展。 

　　局部地区优先发展的差序发展模式带来沿海地区经济腾飞的同时，区域发展不平衡也不可避免地出现，如何实现先富带动后富和共同富裕的问题日渐凸显。以江泽民为核心的第三代中央领导集体十分重视区域经济协调发展，将缩小地区发展差距作为事关全局的工作加以部署。1996年，“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”被写入国民经济和社会发展“九五”计划。1999年，西部大开发战略正式启动，推动区域协调发展的力度明显加大。党的十六大以后，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了科学发展观的战略思想。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。在科学发展观的指引下，西部大开发战略进一步深入推进，东北老工业基地振兴、中部崛起等区域协调发展政策也相继实施。 

　　4.习近平新时代中国特色社会主义思想中的区域协调发展理论 

　　党的十八大以来，习近平总书记围绕区域协调发展作出一系列重要论断和系统部署，赋予了区域协调发展新内涵。一是强调发展的整体效能。习近平总书记指出：“我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求。”“在经济发展水平落后的情况下，一段时间的主要任务是要跑得快，但跑过一定路程后，就要注意调整关系，注重发展的整体效能，否则‘木桶效应’就会愈加显现，一系列社会矛盾会不断加深。”在强调整体效能的发展理念的指引下，区域协调发展战略在全国范围内全面纵深推开，西部大开发、东北振兴、中部地区崛起等区域发展战略继续深入推进，“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区建设、长三角一体化等区域重大战略也逐步铺开，一个覆盖东部、西部、中部、东北四大区域，贯穿沿海、沿江、内陆、沿边全国所有范围的区域协调发展总体格局得到确立。二是注重区域协调的多层次。区域协调发展不是“简单要求各地区在经济发展上达到同一水平”，而是“在发展中促进相对平衡”。缩小区域发展差距是区域协调发展的重要内容，推动发达地区率先发展、发挥引领作用也是区域协调发展的重要方面。区域协调发展是在欠发达地区与发达地区之间、发达地区内部不同区域之间等多个层次全面展开。三是重视区域协同互补。“按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势”，“形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”，是新时代区域协调发展的总体思路。新时代的区域协调发展是建立在尊重客观规律、合理分工、优势互补、合作共赢基础上的高质量发展。 

　　（二）新发展理念国家目标条款：国家保障义务的规范基础 

　　宪法指导思想为区域协调发展国家保障义务提供了根本宪法依据。然而，区域协调发展国家保障义务的确立尚需获得更加具体的规范支撑。2018年，“贯彻新发展理念”被写入《宪法》序言第七自然段，成为一项国家根本任务。新发展理念包括创新、协调、绿色、开放、共享五个方面，而区域的协调发展是“协调”发展理念的内容之一。“贯彻新发展理念”的入宪，标志着区域协调发展国家保障义务具备了具体的宪法规范基础，及其作为宪法义务的正式确立。对区域协调发展国家根本任务的理解可以围绕三对范畴展开。 

　　1.规则与原则 

　　法律规范主要包括规则和原则两种类型。“规则全有或全无地适用”，指向的义务具有明确的法律后果。原则是在事实与法律的范围内尽可能实现的规范。区域协调发展等国家根本任务高度抽象和不确定，其实现受制于经济社会发展等条件，因而不属于规则，而属于原则规范。将区域协调发展国家根本任务纳入原则序列，使其以宪法原则的形式发挥约束力，国家可以根据经济和社会发展的历史阶段和具体情况，对区域协调发展实施的广度和深度予以裁量，合乎事物之本质。 

　　2.任务与义务 

　　在现代汉语中，“任务”是指“担任的工作”“担负的责任”，具有义务的内涵。国家根本任务可以理解为国家根本义务。根本任务之“根本”，强调义务内容的基础性和重要性，及其与国家根本制度的内在联系。根本任务之“任务”，一方面表征了其在事实与法律的范围内尽可能实现的原则的属性，同时也强调义务履行方式的积极性。“国家的根本任务是……贯彻新发展理念”的表述方式与结构，说明区域协调发展的国家保障义务是原则而非规则，是积极义务而非消极义务，需要国家采取积极措施保障其实现。 

　　3.公益与私益 

　　法律保护的利益可分为公益和私益。公益，又称公共利益，是指不确定多数人的共同利益，包含国家利益、社会利益和集体利益。私益，又称私人利益，指特定范围内个体的利益。国家根本任务涉及的经济发展、国家安全、国家秩序等均为公共利益。区域协调发展作为国家根本任务，其蕴涵的利益属于公共利益，并不直接指向特定主体的私益。这一特征决定了，公民个体虽然可能享有区域协调发展所带来的某种利益，但这种利益主要是一种反射利益，其并不构成宪法上的区域发展请求权。 

　　以规范内容的差异为标准，我国宪法规范可以划分为三种类型：基本权利规范、国家机构规范和国家目标条款。国家目标条款是宪法对国家的政策性指示，具有对国家的法拘束力、内容涉及公共利益、仰赖立法形成、以法律原则形态存在的特征。国家根本任务规定符合国家目标条款的构成要件，应被纳入国家目标条款的规范类型和理论范畴之中。贯彻新发展理念国家目标条款，构成区域协调发展国家保障义务的直接宪法依据。 

　　（三）社会主义原则：国家保障义务的实质内容 

　　社会主义是我国宪法指导思想中最为实质和核心的内容。宪法指导思想在宪法序言中以抽象理论的形式确立了社会主义制度，而社会主义条款则在宪法正文中以法律原则的形式将宪法指导思想具体化。如果说国家目标条款是区域协调发展国家保障义务的形式依据，那么，社会主义条款则是其实质依据，赋予区域协调发展以宪法制度的属性和实质平等的内涵。 

　　1.原则与制度：社会主义条款的双重性质 

　　《宪法》第1条开宗明义地规定社会主义制度是我国的根本制度。该条对社会主义的根本制度的定位说明了“社会主义”在我国宪法中具有根本原则和根本制度双重性质。作为一项原则，社会主义既具有一般性、普遍性的价值内涵，又有在政治、经济、社会、文化等领域的具体要求。作为一项制度，社会主义是由各项政治、经济、社会、文化等制度构成的制度整体。区域协调发展的国家保障义务需要根据社会主义原则确定具体内容，也需要从其与社会主义制度的关系中确定制度属性。 

　　2.区域实质平等：区域协调发展的本质 

　　社会主义是在批判资本主义的基础上建立起来的制度形式，是对资本主义的扬弃。不同于资本主义的形式平等，社会主义的平等包含实质平等的内涵。在社会主义初级阶段，形式平等尽管仍然是平等的基本形式，但实质平等也是社会主义平等的应有之义，发挥对形式平等纠偏的重要功能。“实质平等要求经济上的强者应负担更多社会义务，经济上的弱者应给予必要的基本生存保障。”区域之间的巨大差距损害了实质平等，与社会主义的基本精神不相一致。宪法确立区域协调发展国家保障义务，就是要通过国家的积极作为逐渐缩小不同地区之间经济社会发展差距，实现区域间的均衡发展和共同富裕，彰显社会主义实质平等价值。 

　　总体来看，社会主义原则赋予了区域协调发展国家保障义务以区域实质平等的本质内容。我国《宪法》除了在第33条第2款规定平等原则外，还在第4条、第45条、第48条等条款中确立了国家对少数民族、年老、疾病、丧失劳动能力者、残疾人、妇女等的 “帮助”义务。这些条款是对特殊群体的特殊保护，体现了实质平等的内涵。区域协调发展是对欠发达地区的特殊保护，本质上也属于实质平等。只不过，这种实质平等不存在于个体之间，而是体现在区域之间，故可称其为区域实质平等。区域协调发展国家保障义务的宪法证成，意味着宪法实质平等保护体系中增加了区域实质平等。 

　　二、区域协调发展国家保障义务的构造

　　宪法指导思想、贯彻新发展理念国家目标条款和社会主义原则条款为区域协调发展国家保障义务确立了方向、目标和原则，其具体内容尚待进一步具体化和教义化，以便为义务的履行提供可操作的规范指引。一般而言，一项宪法义务由义务主体、义务属性和义务内容三个要素构成，分别对应义务由谁承担、承担方式以及承担内容。相应地，区域协调发展国家保障义务也由义务主体、义务属性和义务内容三个要素构成，对区域协调发展国家保障义务构造的分析需围绕这三个要素展开。 

　　（一）直接主体与授权主体：义务主体的二元结构 

　　作为由国家目标条款确立的国家义务，“国家目标”的称谓已经清晰揭示了国家在区域协调发展中的义务主体地位。这里的“国家”可以在两种不同意义上理解：一是指抽象意义上的国家整体，二是指中央国家机构和地方国家机构。对于国家机构而言，职权、职责和义务几乎是可以互换的概念，区域协调发展国家保障义务主体的确定，不宜简单地根据“国家根本任务”的叙述便当然认定为包括所有国家机构，而是需要结合关于国家机构职权划分原则和国家机构职权的具体规定进行。 

　　从宪法国家机构一章的内容看，国家机构职权规定并未涉及区域协调发展。基于规则与原则的适用关系，在宪法缺乏区域协调发展国家保障义务主体具体规定的情况下，对义务主体的厘定就需诉诸国家机构职权划分原则条款。我国《宪法》第3条第1款规定：“国家机构实行民主集中制的原则。”据此，区域协调发展国家保障义务的主体应当根据民主集中制原则加以确定。 

　　在中央和地方的关系上，民主集中制体现为中央国家机构对地方国家机构的“统一领导”基础上发挥地方的积极性和主动性。区域协调发展应当通过统一领导的“集中”来保障各项工作运行的有效性，通过发挥地方的积极性和主动性彰显民主。根据民主集中制原则，区域协调发展应当由中央统一领导，统筹推进；区域协调发展国家义务的直接约束主体是中央国家机构，对地方国家机构则不具有直接约束力。地方国家机构是中央区域协调发展的立法或者决策的执行者，在未获中央授权的情况下，地方国家机构不得实施超出本行政区域管辖范围内的区域协调立法和决策。同时，中央在统筹推进区域协调发展时，应当充分发挥地方的积极性和主动性，既确保中央区域协调发展政策的民主性，又因地制宜地解决区域协调发展问题。中央统一领导、统筹推进区域协调发展，地方发挥积极性、主动性，是民主集中制原则在区域协调领域的具体实现形式，由此衍生出区域协调发展国家保障义务的直接主体和授权主体的二元主体结构。 

　　（二）客观法义务：义务属性的界定 

　　1. 国家义务的两种类型 

　　列宁说过：“宪法就是一张写着人民权利的纸。”这是从作为宪法关系主体之一的公民的角度对宪法概念的深刻表达。从作为宪法关系另一主体——国家的角度分析，列宁的经典论述也可以转换为：“宪法就是一张写着国家义务的纸。”宪法归根结底以公民的基本权利为目的和宗旨，其相对于国家而言就构成了国家义务。国家义务与公民基本权利密切相关，最终服务于公民基本权利。但是，这并不等于国家义务与基本权利是一一对应关系，不等于一项国家义务必然对应某个基本权利。国家义务既可以直接对应基本权利，也可以间接服务于基本权利。以国家义务与基本权利的关系形态差异为标准，国家义务可分为两种类型：基于基本权利的国家义务和非基于基本权利的国家义务。根据《宪法》第33条第3款“国家尊重和保障人权”的规定，基本权利具有防御权和受保障权双重性质，相应地，基于基本权利的国家义务包含消极意义上的“尊重”和积极意义上的“保障”之双重内容。无论消极义务还是积极义务，基于基本权利的国家义务与基本权利的关联是直接的，对应着权利主体的请求权，伴随着事后救济机制；而非基于基本权利的国家义务与基本权利的关联是间接的，往往不赋予特定主体以请求权和事后救济，属于客观法义务。 

　　总体而言，作为客观法义务的国家义务与基于基本权利的国家义务具有如下区别：第一，存在前提不同。基于基本权利的国家义务以基本权利的存在为前提，无基本权利则无国家义务。而作为客观法义务的国家义务一般源于宪法的直接规定，不以基本权利的存在为前提，无基本权利亦存在国家义务。第二，保护利益不同。基于基本权利的国家义务对应私人利益，而作为客观法义务的国家义务对应公共利益。第三，实现机制不同。基于基本权利的国家义务伴随着事后的权利救济，权利主体可以通过宪法请求权保障机制确保国家义务的履行。作为客观法义务的国家义务不存在宪法上的请求权保障机制，主要作为客观价值秩序约束立法、行政等国家机关。当然，这并不意味着客观法义务仅仅是一个抽象宣言或口号，或完全取决于国家的任意裁量，政治过程、公权力之间的监督、社会舆论是促使国家履行义务的重要途径。 

　　2.作为客观法义务的属性界定 

　　首先，区域协调发展国家保障义务的规范依据类型决定了区域协调发展不能作为基本权利。基本权利保护的利益具有个体指向性，而作为区域协调发展国家义务的规范基础——国家目标条款系高度抽象的原则规范，保护的利益具有公共性，无法从中得出个体性的义务内容。基于贯彻新发展理念国家目标而产生的区域协调发展国家保障义务，在性质上应当认定为客观法义务。 

　　其次，区域协调发展的国家保障义务具有高度不确定性，无法由此建构出区域发展权的权利构造。就对国家约束力的强弱程度而言，区域协调发展权的基本权利定位无疑对于国家履行义务具有更强的约束性。但是，作为一项宪法权利，其权利主体和保护范围应具有确定性，由此才能满足权利可以主张的基本要求。从权利构造分析，区域发展权的主体和保护范围都难以确定。即使姑且同意区域协调发展的基本权利性质，但哪些个体或者集体可以成为权利主体，恐怕难以给出清晰的答案。至于区域如何协调、如何发展，更是高度主观抽象的价值判断，难以获得相对明确具体的结论。这也决定了国家对区域协调具有广阔的决策空间，可以根据实际需要作出大幅调整。 

　　最后，区域协调发展国家保障义务不具有诉讼可能性。诉讼可能性是主观权利得以成立的基本前提。区域协调发展权的主体和范围的高度不确定，决定了对其无法在宪法层面构造出相应的司法性救济制度。如果不能设计出相应的事后救济机制，主观权利的定位不可避免沦为空洞的宣言，反而成为国家义务实现的障碍。 

　　综上可知，区域协调发展国家保障义务是客观法义务，而非基于基本权利的义务。当然，将区域协调发展国家保障义务界定为客观法义务，并不是说区域协调发展国家保障义务不能转化为基于主观权利的国家义务。当立法者遵循国家目标条款的指引，并根据社会经济发展状况和现实需要将作为客观法义务的区域协调发展国家保障义务落实于普通立法时，客观法义务也就可以相应转化为基于主观权利的义务，只不过此时的主观权利是法律上的普通权利而非宪法上的基本权利。 

　　（三）目的性义务与手段性义务：义务内容的二元结构 

　　作为由国家目标条款确定的国家义务，区域协调发展国家保障义务蕴涵目的和手段两个不同的维度。所谓目的维度，是指区域协调发展国家义务所指向的目标内容，其意在将协调发展这一抽象概念具体化，以明确协调发展的规范内涵。所谓手段维度，是指国家为了实现区域协调发展的目标而采取的措施和手段。区域协调发展国家保障义务，是宪法从目的和手段两个不同维度对国家提出的积极行动要求。我们分别称其为目的性义务和手段性义务。这两个不同维度的义务缺一不可。离开了目的性义务，区域协调发展国家保障义务就丧失了具体明确的目标内容；离开了手段性义务，区域协调发展国家保障义务就缺乏了达至目标的路径支撑，并导致目标被虚化和悬置。区域协调发展国家保障义务的内容由目的性义务与手段性义务两个不同维度的义务所构成。 

　　1.目的性义务 

　　区域协调发展是社会主义原则在区域发展关系中的体现。区域协调发展作为体现实质平等的区域关系形态，与作为体现实质平等的公民间关系遵循相同的制度逻辑。公民与公民之间的实质平等主要体现在社会权规范之中。通过赋予处于经济和社会弱势的公民以社会权实现实质平等，是宪法中社会主义原则的体现。尽管区域协调发展不能作为基本权利，但区域协调发展国家保障义务的内容却可以类比基于社会权的国家义务加以确定。社会权主要包括获得物质帮助权、社会保障权、受教育权、劳动权、休息权等。抛开权利内容差异，这些权利在性质上可抽象为三种类型：基本生活保障、基本公共服务、基础设施提供。其中，获得物质帮助权、休息权侧重基本生活保障，社会保障权侧重基本公共服务，受教育权侧重基础设施提供。劳动权则兼有三者内容。将这一义务确定的逻辑衍生至区域关系领域，就可推导出区域协调发展国家义务包括基本生活保障、基本公共服务、基础设施建设三种类型。 

　　（1）基本生活保障义务，即国家对相对贫困地区的特殊人群给予物质帮助的义务。提高欠发达地区的基本生活保障水平，缩小其与发达地区差距，是国家履行区域协调发展保障义务的基本内容。 

　　（2）基本公共服务义务。基本公共服务涵盖教育、劳动就业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障等领域。国家应当采取措施将欠发达地区与发达地区的基本公共服务差距限定在一定范围之内。 

　　（3）基础设施建设义务。基础设施是经济社会正常运行发展的物质基础，包括供水、供气、供热、电力、通信、公共交通等与民生密切相关的内容。减小区域基础设施差距，完善区域基础设施网络，是一项国家义务。 

　　2.手段性义务 

　　所谓手段性义务，是指国家为了实现区域协调发展目标而采取一定手段和措施的义务。作为客观法义务，区域协调发展国家保障义务不仅直接约束立法者，要求立法机关立法时考量国家目标，也具有要求其他国家机关落实国家目标的法拘束性。手段性义务主要表现为立法义务、行政义务和监督义务。 

　　（1）立法义务。立法义务是国家目标条款确定的国家义务中的首要义务，立法机关应当通过制定新法或修订旧法的方式，持续尊重并积极推动区域协调发展目标的实现。国家目标条款确定的立法义务，不同于宪法委托。第一，国家目标约束所有类型国家机关，宪法委托的约束对象仅为立法者。第二，国家目标条款只为立法者设定目标，立法者对立法内容具有广阔的自由形成空间，在义务履行方式上也不以立法为限；宪法委托的立法形成自由相对有限，且限定立法者以立法的方式践行。第三，国家目标条款设定的立法义务并非立法即告终结，而是要求立法者对国家目标持续尊重并积极实践；宪法委托设定的立法义务往往具有一次性。总体而言，国家目标条款设定的立法义务，具有更强的弹性和灵活性。作为最高立法机关的全国人大及其常委会，是区域协调发展立法义务的主要主体，需积极履行这一义务。 

　　（2）行政义务。行政机关承担保障区域协调发展的义务，是这一义务作为客观法义务的必然结果。行政机关先天具有的效率、灵活和专业的优势，是国家保障区域协调发展等国家目标实现的重要依托。作为最高国家行政机关，国务院既有实施全国人大及其常委会关于区域协调发展立法的义务，也有义务在不违反宪法和法律的前提下对区域协调发展实施统筹调控，促进区域协调发展国家目标的实现。 

　　（3）监督义务。在国家目标条款约束下，具有监督职能的国家机关具有保障区域协调发展的义务。作为客观法义务，区域协调发展国家保障义务缺乏事后的宪法请求权救济机制，更加凸显了监督机关实施监督的重要意义。根据宪法规定，全国人大及其常委会具有对国务院等国家机关、国务院具有对“各部和各委员会”“地方各级国家行政机关”的监督权，国家监察机关、检察机关也被赋予不同范围的监督职权。这些监督机关负有监督区域协调发展国家保障义务履行的义务。 

　　三、区域协调发展国家保障义务的限度

　　新发展理念国家目标条款为国家设定了促进区域协调发展的目的性义务，国家应当向欠发达地区提供基本生活保障、基本公共服务和基础设施建设方面的给付。但是“国家义务以国家权力为运行动力，过度强调国家义务将导致自由丧失殆尽”。作为体现实质平等内涵的义务，国家对欠发达地区的基本生活保障、基本公共服务和基础设施建设的给付，应当保持一定限度。 

　　（一）国家保障义务设定限度的正当性 

　　首先，国家义务限度设定是避免发达地区权益被侵害的宪法要求。区域协调发展的国家义务是国家对社会财富在不同区域之间的二次分配，是用发达地区创造的财富对欠发达地区给予特殊惠顾。区域协调发展的国家保障义务，实质上构成对发达地区的权利限制。这种限制符合社会主义原则，也是对我国经济社会差序发展格局的必要调整。但是，权利限制应受限制，是“国家尊重和保障人权”宪法原则的基本要旨。无限度的和超过必要限度的区域协调发展国家义务，本质上构成对发达地区权利的过度限制，其便走向了反面，丧失了合宪性。  

　　其次，结果因素在宪法解释中的特殊意义强化了国家义务限度设定的正当性。国家目标条款在形式上的目的程式而非条件程式、在内容上的高度政治性、合理性控制困难等特征，使宪法解释比其他部门法更强调“预期将发生的后果，并且以‘更根本的利益’为准，对涉及的利益作‘无所偏倚的衡量’”。而国家义务设定限度是宪法义务结果考量的必然要求。区域协调发展国家义务的实现依赖于发达地区的特别贡献。然而，发达地区过重的负担会导致其积极性受挫，降低发展动力，使其“供血”能力难以保障，影响国家义务的履行。这些后果反过来会影响区域协调发展国家义务的持续履行。 

　　（二）国家保障义务限度设定的原则 

　　1.比例原则 

　　区域协调发展国家保障义务是国家基于实质平等原则对区域发展差距实施的干预和矫正。实质平等是对形式平等的必要补充，而不是对形式平等的取代，更不是追求结果平等的平均主义。在社会主义初级阶段，形式平等仍然是平等的基本形式，实质平等则需限定在一定限度之内。区域协调发展国家保障义务的履行意味着对发达地区的财产权的限制。这便产生了立法义务冲突问题：一方面，财产权对立法者设定了不作为的消极义务；另一方面，国家目标条款却要求立法者积极作为。立法者需要在实质平等和财产权两种法益之间衡量，以达到最优化的利益平衡。“‘比例原则’无疑地得以提供一个妥善的解决方案”。比例原则是一个对限制基本权利进行限制的原则，其根本宗旨是实现基本权利和公共利益的均衡保护，避免为了公共利益而导致对基本权利限制过度。区域协调发展国家保障义务是基于区域实质平等而产生的义务，其构成对基本权利的限制，应当遵循比例原则。 

　　“比例原则要求公权力必须在限制基本权利的目的和限制基本权利的手段之间进行衡量，不能不择手段地追求目的的实现”，其适当性原则、必要性原则和均衡性原则三个子原则的适用是一个依次展开的过程，后一个子原则的适用通常以通过前一个子原则的检测为条件。区域协调发展国家保障义务所追求的区域实质平等，只有满足对发达地区最小损害和发达地区与欠发达地区的利益均衡的要求才是合宪的。最小损害原则对区域协调发展国家保障义务的要求体现为，对欠发达地区予以倾斜性保障的同时需要考虑发达地区的收益，将对发达地区可能造成的损害降至最低。当具有金钱给付和项目投资等多种可供选择的手段时，应当选择项目投资等体现合作互利的手段，除非特殊情形，不采用仅欠发达地区单方受益的措施。就均衡性原则而言，其以法益权衡为基础，要求对基本权利限制的可实现利益与损失利益不应过当或有失比例。国家应当在发达地区权利限制最小化和区域协调发展之间进行利益衡量，实现二者的最佳均衡。 

　　2.效能原则 

　　国家目标条款要求国家机关对国家目标予以持续地尊重并实践，其目的在于使国家目标条款切实发挥规范效力，确保国家履行保障义务具有实效。《宪法》第27条规定，一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。作为规范“一切国家机关”及其“工作人员”的原则条款，该条当然属于国家履行区域协调发展保障义务的基本遵循。该条将“工作责任制”“考核”“质量”与“效率”相结合的规定模式，可以理解为是对《宪法》第5条确立的法治原则的补充，对国家机关设定了在遵循法治原则前提下符合质量要求的行为义务，确立了国家义务设定和履行的效能原则。在工作责任制、质量和效率三个范畴中，质量是核心，制约着工作责任制和效率的内容确定。当工作责任制与质量结合时，国家义务体现的是衡量目标结果的实效内涵；当效率与质量结合时，国家义务体现的是衡量手段结果的效益含义。实效原则和效益原则是效能原则的两个子原则，而“考核”则是对实效和效益进行度量的工作机制。一方面，国家义务应当确保实效，不仅在形式上具有合宪性和合法性，而且应当具有目标观照，遵循最大限度实现目标的原则设定义务内容、选择义务履行方式；另一方面，国家义务应当减少成本付出，满足质量要求，实现效益最大化。《宪法》第一章“总纲”的称谓及其作为首章的安排顺序，蕴涵着总纲对于其他各章的统领地位。效能原则作为宪法总纲确立的原则，可以辐射《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”和第三章“国家机构”的规范范围，对所有国家机关及其履行所有类型的国家义务均具有约束力。基于基本权利的国家义务和作为客观法义务的国家义务，都应当遵守效能原则。区域协调发展国家保障义务自然也不例外。 

　　不仅如此，对于由国家目标条款确定的客观法义务，效能原则具有更为特殊的意义。其一，效能原则是一个结果导向的原则，其适用性与国家义务目标性的有无与强弱成正比。相较于基于基本权利的国家义务，国家目标条款确定的国家义务的目标导向更为明显，甚至直接以目标的形态呈现，因而具有更强的适用性。其二，效能原则是一个主要适用于积极义务的原则，不适用于消极义务。对于基于基本权利的国家义务而言，尤其是基于自由权的国家义务，其主要体现为消极义务，效能原则并不必然对其具有适用性。而国家目标条款确定的国家义务均为积极义务，其对效能原则的适用不具有选择的余地。区域协调发展国家保障义务的设定和履行，应当符合效能原则，满足实效和效益的双重要求，既缩小区域发展差距，又增强欠发达地区发展的能力。值得注意的是，比例原则是对应基本权利限制的原则，是宪法原则体系中的基础性原则，效能原则相较于比例原则具有从属性。区域协调发展国家保障义务限度的确定应当在满足比例原则的前提下追求效能。 

　　（三）国家保障义务限度的内容 

　　遵循比例原则和效能原则，结合区域协调发展国家保障义务中目的性义务的给付内容，义务的限度具体体现为基本生活保障水平大致相当、基本公共服务均等化、基础设施通达程度均衡化。 

　　1.基本生活保障水平大致相当 

　　根据比例原则的基本原理，区域基本生活保障水平应大致相当。“相当”在文义上具有两重含义：一是接近，差不多；二是适当，适宜。 “大致相当”应当结合“相当”之双重含义来理解。一方面，国家应当采取措施不断提高欠发达地区的基本生活保障水平，缩小区域基本生活保障的差距。另一方面，对欠发达地区进行基本生活保障的手段必须与所追求的协调发展目的保持适当均衡的比例关系。差距缩小和接近程度应当适度，应当与区域发展程度相匹配。 

　　2.基本公共服务均等化 

　　所谓公共服务“均等化”，是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。促进机会均等，是基本公共服务国家保障义务的核心，与平均主义有本质区别。机会均等，在时间上着眼于未来，在目标上关注能力，强调对主体未来发展能力的促进和提升。平均主义，在时间上着眼于当下，在目标上关注物质资源，强调对主体给予当下的物质性资源的平均分配。平均主义的资源分配，片面强调结果平等，固然可以解决主体当下的困难，但不一定提升主体的发展能力。它容易导致服务对象对国家的依赖心理，也剥夺了其自我负责和自我发展的机会，不利于其发展能力的获得和提升。而机会均等既可以为主体创造平等的起跑线，又能够激发主体的积极性和主动性，促进和提升主体的发展能力，使发展具有可持续性和实效性。以机会均等实现基本公共服务均等化，是比例原则和效能原则在基本公共服务领域的具体体现。 

　　3.基础设施通达程度均衡化 

　　基础设施通达程度的均衡化是比例原则和效能原则的必然要求。均衡化，并非平均化，而是平衡、匹配之意。一方面，国家应当采取措施逐步缩小区域基础设施差距，使其通达程度大致相当，并与地区发展程度相匹配；另一方面，国家应打破行政区划界限和壁垒，实现交通网络一体化和互联互通，增强区域协同和欠发达地区发展能力。 

　　四、区域协调发展国家保障义务的实现路径

　　区域协调发展国家保障义务的限度主要指向是目的性义务。而目的性义务仅仅为区域协调发展国家保障义务二元内容结构的一部分。目的性义务需要融入手段性义务之中，通过手段性义务实施。借助法政策学方法，建构区域协调发展立法、行政和监督等手段性义务的制度体系，是确保区域协调发展国家保障义务实现的主要路径。 

　　（一）手段性义务与法政策学方法论 

　　法解释学方法是宪法规范教义化的基本方法。通过法解释学方法的运用，可以实现宪法规范的具体化、体系化，满足可操作的基本要求。这一原理对于宪法权利规范和组织规范具有适用性。然而，与宪法权利规范和组织规范不同的是，国家目标条款所确定的义务具有目的和手段双重维度。对于目的性义务而言，解释学方法具有充分的施展空间，但对于手段性义务而言，法解释学方法发挥作用的空间是有限的。作为与权利规范、组织规范并列的第三种规范，国家目标条款的内容一般为目标指向的社会或者经济政策，其实现程度受制于财政经济状况。因此，国家目标条款的规范射程主要指明目标事项，却难以约束如何实践。 

　　“目标事项”和“如何实践”，大致对应国家目标条款两个不同维度的义务。前者对应目的性义务，后者对应手段性义务。关于“目标事项”的目的性义务，法解释学方法具有广阔的用武之地。而关于“如何实践”，宪法缺乏明确的规范表达，目的在于为国家义务的履行预留空间，使国家能够以更具弹性和灵活性的手段去最大限度实现。对于手段性义务的阐释，法解释学方法明显力不从心，因而需要突破法解释学思维框架，引入新方法。研究方法毕竟只是一种工具，其最终服务于所要解决的问题，而不是所要解决的问题为工具服务。比较而言，法政策学方法与手段性义务具有高度契合性。在目标和手段关系基础上探寻实现目标的制度设计，是法政策学方法的基本特征。这一方法契合手段性义务的要求，可以作为其方法论基础。下文关于区域协调发展立法义务、行政义务和监督义务的阐述主要在法政策学意义上进行。 

　　（二）立法义务的实现路径 

　　1. 一般法和单行法并存的立法模式 

　　立法机关受区域协调发展国家目标的约束，其需要通过一定的立法模式履行立法义务。而立法模式的确定，很大程度上是一个在多种立法政策工具中作出选择的过程。可供选择的模式主要有两种：一是单行立法模式，即分别就区域协调发展的各个领域单独立法。二是一般法和单行法并存模式，即先制定区域协调发展一般法，确立区域协调发展的基本制度框架和主要内容，之后再逐步就区域协调发展的具体领域立法。第二种模式符合区域协调发展需要整体统筹推进的特质，应被优先选择。可以先制定区域协调发展促进法，明确区域协调发展的目标、中央和地方事权划分、区域协调发展基本原则、基本制度、法律界限、保障措施、监督评价、法律责任等。在此基础上，适时制定区域协调规划法、区域合作法、财政转移支付法等区域协调发展单行法，逐步形成区域协调发展法律体系。国家目标条款确定的立法义务不同于宪法委托，立法机关应对国家目标给予“持续尊重并积极实践”。因此，立法机关需要根据区域协调发展情况，适时对法律进行完善调整。 

　　2.地方立法权的倾斜配置 

　　区域协调发展的本质是实质平等，其不仅体现在基本生活保障、基本公共服务和基础设施建设等物质资源配置领域的适度倾斜，在立法权配置领域的适度倾斜也是实质平等的内在要求。经济特区及特区立法权制度，是国家促进东南沿海地区率先发展的重要制度。区域协调发展战略的实施，无须赋予欠发达地区特区地位，但赋予其在一定范围内先行先试的特殊立法权却值得考虑。这既符合宪法的社会主义原则，也彰显公平价值。在改革开放初期，国家赋予经济特区以特殊立法权是发展大局的需要，在实施区域协调发展国家战略时期，赋予欠发达地区特殊立法权也是发展大局所需。同时，特殊立法权的授予也为欠发达地区创新体制机制提供制度支持，有利于因地制宜解决区域协调发展问题。可以借鉴经济特区立法权授予模式，由全国人大常委会以决定方式授予欠发达地区省级人大及其常委会、省级政府以特殊立法权，授权其在“三农”、国有企业管理等传统经济社会管理领域先行先试。当然，特殊立法权不得脱离“中央统一领导”的权力结构，需符合地方立法权“谨慎放权”的宪法意图。 

　　（三）行政义务的实现路径 

　　1.以法治看待区域发展 

　　区域发展的不平衡，除体现为经济社会发展不平衡外，法治发展的不平衡也是一个普遍现象，甚至是区域发展差距的主要原因之一。欠发达地区法治建设往往落后于发达地区，并直接或者间接导致经济社会发展的区域差距。守法诚信的政府，便民高效的服务，优化透明的营商环境，是地区经济社会发展的无形资产和不竭动力。如果地方法治状况不良，区域协调发展国家战略的实施效果和进程也无法保障。区域协调发展战略的实施，应当坚持以法治看待发展、以法治促进发展的理念。越是欠发达地区，其法治政府建设越需要严格考核。通过更加严格的法治政府考核，推动欠发达地区提升法治建设质量和水平，缩小地区之间的法治发展差距，激发和释放欠发达地区发展的内在动能和潜力。 

　　2. 适度干预地方人才、产业补贴政策 

　　区域协调发展的实质平等理念应贯彻到区域协调发展的各项制度之中。区域人才、产业制度是区域协调发展制度体系的组成部分，自然应受实质平等原则的约束。这使得国家适度干预地方人才、产业补贴政策具有了合宪性。 

　　目前，地方政府对地方人才、产业的管理具有广泛自主空间，国家较少干预，这为地方政府间的人才、产业政策竞争提供了可能。发达地区凭借雄厚的财政实力，制定优厚的人才、产业补贴政策，吸引人才、产业的进入，而欠发达地区受财政实力所限，在人才、产业补贴的竞争上明显处于下风，由此导致的结果是欠发达地区的人才纷纷涌入发达地区，发达和欠发达地区在人才、产业领域“马太效应”的日益凸显。“社会主义市场经济”是宪法确立的基本经济制度。对于纯粹市场性的人才、产业竞争及其自由流动，国家的不干预符合市场经济要求。但是，发达地区凭借财政补贴优势对欠发达地区的人才、产业竞争，与区域协调发展国家目标和社会主义市场经济原则存在抵牾。遵循区域协调发展国家目标和“实行社会主义市场经济”的宪法规定，中央宜制定统一平衡的人才、产业补贴制度，适度干预地方人才、产业补贴政策，划定补贴领域和额度范围，消除地方人才、产业补贴的无序现象。 

　　（四）监督义务的实现路径 

　　区域协调发展的国家保障义务是客观法义务，不能通过请求权救济机制监督义务的履行，这使得多元化的综合监督显得尤为重要。政治监督、国家机关内部监督、社会监督，是确保区域协调发展国家保障义务履行不可或缺的监督途径。 

　　在我国人民代表大会制度下，基于区域协调发展的国家战略定位，全国人大及其常委会对区域协调发展的监督具有特殊意义。在全国人大设立有关区域协调发展的专门委员会，或者将财政经济委员会更名为财政经济与区域协调发展委员会，由其承担全国人大及其常委会监督区域协调发展战略实施的具体工作，是可以考虑的选项。《宪法》第70条关于“其他需要设立的专门委员会”的规定表明，设立专门的区域协调发展委员会并不存在宪法障碍。但是，从精简机构和效能原则出发，将财政经济委员会更名为财政经济与区域协调发展委员会更为妥当。 

　　第一，凸显区域协调发展作为社会主义重要制度的属性。区域协调发展国家目标条款与社会主义原则的关系具有双重面向。一方面，社会主义原则赋予区域协调发展国家目标以价值指引和实质内容；另一方面，区域协调发展国家目标是社会主义制度的具体形式。区域协调发展与宪法确立的各项经济、社会等制度联系紧密，甚至有交叉重叠的部分。但是，区域协调发展所关涉的区域关系和区域治理，具有自身的独立性，不能被经济、社会等制度完全涵括，可以被视为社会主义制度体系中的一个独立的制度。 

　　社会主义制度是由根本制度、基本制度、重要制度构成的制度体系。区域协调发展制度派生于“按劳分配为主体、多种分配方式并存”的基本分配制度，主要目的是解决区域发展不平衡问题。该制度在社会主要矛盾发生转变的背景下形成，具有历史阶段性，可以被列入社会主义重要制度的范畴。对于这一重要制度，人民代表大会制度中应有明确体现。设置体现区域协调发展职能的专门委员会，是人民代表大会制度体现区域协调发展社会主义重要制度的具体形式。 

　　第二，契合区域协调发展的国家战略定位。党的十九大报告中确立的科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略等七大战略，基本上都对应着相关的专门委员会。例如，科教兴国战略对应教育科学文化卫生委员会，可持续发展战略对应环境与资源保护委员会，乡村振兴战略对应农业与农村委员会。相对而言，区域协调发展国家战略缺乏相对应的专门委员会。这一状况与区域协调发展的国家战略定位及其体现的社会主义制度属性略不匹配。 

　　第三，有利于区域协调发展国家战略的有效实施。全国人大各专门委员会具有推进立法和实施监督的双重职能。在推进立法方面，各专门委员会在全国人大及其常委会领导下，负责“研究、审议和拟订有关议案”工作。设立体现区域协调发展职能的专门委员会，可以使区域协调发展立法义务获得具体的机构载体，从而有助于义务的履行。专门委员会通过履行监督职能，可以强化对区域协调法律实施的有效监督。 

　　需要强调的是，由于区域协调发展国家保障义务属于客观法义务，因此，对这一义务履行的合宪性审查监督只在特殊情况下实施，即对该义务履行的合宪性审查是例外而非原则。除非立法机关的立法具有明显违背国家目标的重大瑕疵，或者具有明显且不可容忍的立法懈怠，否则，合宪性审查机关不应根据国家目标条款对其作出违宪认定。 

　　结语

　　改革开放以来，我国经历了一个从不平衡发展到平衡发展的历程。将区域协调发展纳入宪法制度体系是宪法回应时代变迁的必然结果。区域协调发展国家保障义务既有宪法指导思想的根本依据，也有新发展理念国家目标条款和社会主义原则条款的规范基础。这一义务的宪法证成，标志着区域平等构成宪法实质平等保护体系的一部分。结合国家目标条款理论，区域协调发展国家保障义务的法教义学可以从义务构造、义务限度、义务实现等层面得以建构。同时，作为国家目标条款确定的国家义务范例，区域协调发展国家保障义务的基本原理可以普遍化为国家目标条款的一般理论。概括而言就是：在规范类型上，国家目标条款是确定国家积极义务的原则规范；在义务构造上，直接主体和授权主体的二元主体结构、客观法义务的属性界定、目的性义务和手段性义务的内容构成是国家目标条款确定的国家义务的基本要素；在义务限度上，应当根据比例原则和效能原则划定目的性义务的限度；在义务实现路径上，法政策学方法是阐释手段性义务的主要方法，可以此探求国家立法、行政和监督义务的具体内容。 

　　本文对区域协调发展国家保障义务的研究是初步的，仅勾勒出其教义学体系的宏观轮廓，对其微观理论和制度问题未能展开细致讨论。无论如何，区域协调发展是伴随社会主要矛盾变化而出现的法学新问题。对于这一颇具中国特色的法学问题研究，需要坚持问题导向，阐述区域协调发展的法治内涵，提出满足实践需要且合乎法治原则的解决方案。同时，也需要从区域协调发展的中国实践提炼法学命题，发展法学理论，彰显法学研究的中国特色和中国品格。 

　　本文注释内容略

　　责任编辑：李树民  王博