摘要：宏观经济治理体系是国家治理体系的重要组成部分，完善宏观经济治理体系是解决新时代主要经济问题的关键举措。财政政策和货币政策作为宏观经济治理的主要手段，其协调程度和经济调控效果受到财政分权和金融分权制度安排的影响。分析表明：财政收入分权与财政支出分权的不匹配，金融显性集权隐性分权以及政府层级间金融分权和政府市场间金融分权不一致，在一定程度上影响了财政资源和金融资源的配置效率、财政风险和金融风险的防范化解、财政政策和货币政策的协调配合，进而影响宏观经济治理的有效性。因此，明晰中央政府和地方政府的主要职责，在提高地方财政收入比例的同时降低地方支出比例，廓清财政政策和货币政策的定位与救助边界，推进适度的金融分权，更加充分地发挥地方政府对提高经济发展质量、控制重大风险的作用，是构建科学有效的宏观经济治理体系的必然选择。

　　关键词：财政分权  金融分权  宏观经济治理

　　作者何德旭，中国社会科学院大学商学院、中国社会科学院财经战略研究院研究员（北京  100006）；苗文龙，陕西师范大学国际商学院教授（西安  710119）。

　　引言

　　经过70多年的建设发展，特别是40多年的改革开放，我国经济社会发展取得巨大成就，中国特色社会主义进入新时代。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，面临着转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关任务，需要着力解决好发展不平衡不充分，结构性、体制性、周期性问题相互交织，发展质量和效率有待提升，城乡区域发展和收入分配差距较大，重大金融风险隐患，发展与安全统筹不够等问题。推进宏观经济治理体系建设是解决这些问题的关键措施。然而，作为宏观经济治理主要手段的财政政策和货币政策，由于中央与地方之间财政和金融相关权力结构的不协调甚至冲突，导致二者作用的有效发挥受到一定程度的限制。

　　中央与地方之间财政权力结构的核心是财政分权。财政分权是在两级或多级政府体系下，依企业行政隶属关系形成财政收入组织方式、控制方式的行政性分权和以分税制为基础的经济性分权。关于财政分权问题的研究文献非常丰富，并用于解释中国的经济增长和经济失衡。中央与地方之间金融权力结构的核心是金融分权。金融分权是指中央与地方在金融监管权、金融稳定权、金融资源配置权和金融公司治理权等方面的权力划分。近年来，金融分权问题的研究取得了较大的进展，尤其是在实证金融分权变量对地方隐性债务、经济增长、通货膨胀、金融波动等经济变量的影响方面有一些新的成果。

　　值得注意的是，由于分权结构不平衡，财政分权与金融分权之间存在不容忽视的相互作用或影响以及由此带来的问题：一是财政分权结构不匹配导致地方收支不平衡。财政分权可以分为财政收入分权和财政支出分权两个方面。以分税制为主要内容的财政收入分权在使地方获得税收分享的同时也约束了地方收入来源；并且，由于中央和地方事权划分不清晰，地方事务复杂且职责广泛，使得财政支出分权模糊，导致财政收入分权与财政支出分权不匹配问题。二是金融分权结构不一致引发金融显性集权隐性分权。金融分权可以分为政府层级间（主要为中央与地方）金融分权、政府与市场间金融分权、同级政府不同部门间金融分权等三个方面。政府层级间金融分权使商业银行等主要金融机构的监管权、稳定权集中在中央，而地方对各地商业银行（特别是地方拥有较大股权的商业银行）的资金配置又有一定的间接影响，使得政府与市场间金融分权和政府层级间金融分权出现不一致问题。三是财政分权结构不匹配与金融分权结构不一致相互交叉和相互作用，引发风险连锁反应和宏观经济治理政策不协调。财政分权收支结构不匹配导致地方财政支出压力较大，为了满足地方经济发展和解决民生问题的需要不得不寻求更多金融资源支持重大投资项目，引发金融和财政两种资源配置手段的替代、金融风险和财政风险的转化，进而导致财政政策与货币政策的行为冲突和宏观经济治理体系缺陷。这三个层面的问题对地方财政行为和地方金融行为、不同层级政府之间财政政策的协调、地方政府对货币政策的支持方式和力度、中央财政政策和货币政策的调控效果等都将产生直接和间接影响，并且会进一步影响宏观经济治理体系的科学性和有效性。

　　本文从财政分权与金融分权协调的视角，探讨宏观经济治理体系的建设及其有效性，试图在以下方面作出边际贡献：（1）基于中央经济政策与地方经济政策的目标及工具的差别，剖析财政分权与金融分权的内在联系，阐述财政分权结构不匹配和金融分权结构不一致与金融风险的内在机制和经济原理。（2）探索设计金融分权的量化指标，并基于经济事实观察财政分权与金融分权之间的协同影响，提高财政分权与金融分权问题研究的准确性和规范性。受限于实证模型或研究方法，现有文献多是单一测算指标。本文根据地方政府对金融资源配置影响程度的大小，从地方性商业银行、地方贷款、地方债务等方面分别设计金融分权测算指标，并分析各指标的优点与不足，为深入量化研究不同方面的金融分权及其经济影响奠定基础。（3）综合考虑财政分权与金融分权的联系，把握二者在作为推动地方经济增长、缓解地方就业压力等手段时的统一性，在此基础上明晰地方政府职责和行为边界，从宏观经济政策顶层设计层面、地方政府职责及执行层面、金融适度分权传导层面，提出系统和具体的针对性政策建议。

　　一、财政分权与金融分权的演进、测算及协同变化

　　（一）改革开放以来财政分权与金融分权的历史演进

　　改革开放以来，财政分权和金融分权经历了多次变化，二者的演变有着密切的联系。

　　1．财政分权及其演变

　　财政分权是激励地方政府、提高经济效率的重要治理方式。代表性的理论是依据市场联邦制度发展而来的财政分权理论。“保护市场的联邦主义”要求在设计政府间财政安排时硬化地方财政预算，并嵌入一些正式和非正式的制度安排来激励公共决策者，而不是仅仅考虑如何将财政功能在各级政府之间作恰当分配。“中国特色的联邦主义”假说认为，20世纪80年代初开始的行政分权加强了地方政府的经济决策权，同时进行的财政分权使地方政府可以名正言顺地与中央分享财政收入，较独立的经济决策权和明确的财政分享成为地方政府的重要激励。因此，财政权利和责任下放给地方政府意在提高预算选择对“地方”需求和偏好的敏感性，以便达到借助地方政府力量提高投资效率的目的。

　　中国从计划经济体制过渡到市场经济体制，财政分权主要经历了五次：1993年开始实施分税制改革、1995年开始政府间财政转移支付制度改革、2002年进行所得税收入分享改革、2012年营业税改增值税改革、2016年增值税分享改革。每次改革都推进了中央与地方间财政收入分配关系的完善和财政分权的规范。

　　2．金融分权及其演变

　　由于研究问题的角度不同，金融分权涉及三个不同的方面：一是政府层级间金融分权。这主要指中央政府与地方政府在金融监管权和金融稳定权上的权力划分。二是政府与市场间金融分权。这主要指政府与市场之间就金融资源配置权和金融公司治理权进行划定与分配的一系列显性和隐性的制度安排。三是同级政府不同部门间金融分权。这包括了同级政府不同部门之间在金融监管权、金融稳定权、金融资源配置权和金融公司治理权上的权力划分。三个方面的金融分权相互交织、相互影响。

　　在经济转型期，政府与市场间金融分权是总体趋势，同级政府不同部门间金融分权常常围绕这一主线展开，但政府层级间金融分权（有时连同同级政府不同部门间金融分权）常常决定着政府与市场间金融分权的程度和变化。政府层级间金融分权成为决定金融分权程度的主要因素。为了研究主线清晰，本文重点探讨政府层级间金融分权的演变，必要时引入其他两个范畴的金融分权。金融分权程度从绝对集权向绝对分权的变化称为“金融分权深化”，从绝对分权向绝对集权的变化称为“金融集权强化”。

　　改革开放以来，中国金融分权演变大致经历了三个阶段：金融分权凸显阶段（1979—1997年），以中国人民银行专门行使中央银行职能为标志；金融集权强化阶段（1998—2011年），以1998年中国人民银行成立9大区行、四大国有银行实行垂直化管理为标志；金融分权加强阶段（2012年至今），以各省纷纷成立地方金融监管局、地方金融控股集团等地方性金融机构为标志，地方政府一定程度上拥有了金融监管权、金融稳定权、金融资源配置权和金融公司治理权。

　　（二）财政分权与金融分权的测算指标

　　1．财政分权测算指标

　　财政分权包括财政收入分权和财政支出分权两个方面。前者主要表现为各地方的财政收入比例，代表地方政府分享国家收入的能力。其中，税收是财政收入中具有绝对重要地位的构成，税收分成是衡量政府间财政分权的一种重要方法。后者主要表现为各地方的财政支出比例，代表地方政府支配社会资源的能力。

　　可以从两个层面描述财政分权：一是地方财政收入占全国财政总收入比例，地方财政收入比例=地方财政收入总规模/全国财政收入总规模。二是地方财政支出占全国财政总支出的比例，地方财政支出比例=地方财政支出总规模/全国财政支出总规模。

　　2．金融分权测算指标

　　金融分权测算指标可以在金融条线管理背景下准确计算地方政府影响金融资源的数量。这些影响有的是显性的，有的是隐性的。本文根据地方政府对金融资源影响程度的大小，设计金融分权测算指标如下。

　　（1）地方性商业银行比例

　　地方性商业银行主要指地方政府为大股东的商业银行，包括城市商业银行（城市信用社）和农村金融机构（农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）。虽然农村合作银行、城市信用社、农村信用社不算法律意义上的商业银行，但其经营实质类似于商业银行。

　　根据具体财务指标，地方性商业银行比例有四个计算方法：一是根据地方性商业银行法人机构数量计算，地方性商业银行机构比例=地方性商业银行数量/全国商业银行总数量；二是根据地方性商业银行资产规模计算，地方性商业银行资产比例=地方性商业银行资产规模/全国所有商业银行资产规模；三是根据地方性商业银行贷款数量计算，地方性商业银行贷款比例=地方性商业银行贷款规模/全国所有商业银行贷款规模；四是根据地方性商业银行负债数量计算，地方性商业银行负债比例=地方性商业银行负债规模/全国所有商业银行负债规模。

　　在银行主导型金融体系中，商业银行在金融资源配置中具有举足轻重的地位。地方政府作为地方性商业银行的大股东，高管一般由地方政府任命；地方性商业银行比例可以从机构数量、资产规模、负债规模、贷款规模等方面测算地方性商业银行的市场份额，这在一定程度上反映了地方政府的作用空间及其对商业银行贷款规模和贷款投向的影响。这一指标的缺点有两个：一是地方性金融资源形式多样，地方性商业银行只是其中之一；二是地方政府也可能影响大型商业银行、股份制商业银行在其辖区的经营，这种情况难以准确计入地方金融分权。

　　（2）各地方的银行贷款比例

　　根据各地方的银行贷款规模占全国银行贷款规模的比例，可以观察该地方实际使用的银行贷款资源情况。具体计算指标为：各地方的银行贷款比例=地方银行贷款规模/全国银行贷款规模。这一指标的优点：一是银行贷款仍是银行比例最高的资产种类，用它可以代表银行经营能力和经营行为。同时，银行贷款是企业最主要的融资形式，是最主要的金融资源。二是地方政府通过多种形式（如地方经济工作会议），试图影响的还有各大型银行和全国性股份制银行对本辖区的贷款数量。三是各地银行贷款一般与其他金融指标存在正相关性，银行贷款变动与金融资源总量变动趋势基本一致。银行贷款比例可以反映一定的金融分权结构。其缺点在于，银行贷款既受地方政府的金融分权行为影响，还受各地经济发展水平和商业银行经营决策的影响，既具有集权性因素又具有分权性因素。

　　（3）地方政府债务比例

　　地方政府债务包括地方政府债券、地方政府有偿还责任的地方融资平台债务、有一定救助责任的地方融资平台债务、有担保责任的地方融资平台债务等。根据具体内容的不同，可以分别设计计算指标。但在现实中，只有地方政府债券的数据比较容易获得且连续，其他数据较难获得。

　　一般情况下，地方政府债券主要由商业银行持有，地方政府通过发行债券可以间接获得银行资金。因此，地方政府债券是一种金融分权形式。这一指标根据地方政府债券规模占政府债券总规模的比例计算。由于债券统计口径的不同，可以具体分为两个指标：一是根据年度新发行债券规模计算，地方政府新发债券比例=年度地方政府新发债券金额/年度政府新发债券总额；二是根据年末债券余额计算，地方政府债券余额比例=年末地方政府债券余额/年末政府债券总余额。这两个指标的优点在于，能够反映出地方政府在债务方面的金融分权状况，且统计数据较为连续。其缺点在于，解释的金融分权内容较为单一，地方政府债务还包括其他形式的债务。

　　三、财政分权与金融分权的关系及其对经济发展的影响

　　通过上述分析可知，财政分权与金融分权是推动经济发展的两个至关重要的因素。二者既有一定关联性，又存在显著的差别，统一于宏观经济政策框架之下。当二者协调时，财政分权与金融分权相辅相成、共同推动经济发展；当二者发生冲突时，引发经济结构扭曲和失衡，妨碍经济发展。现实经济中，财政分权与金融分权的关系及其对经济发展的影响体现在以下方面。

　　（一）市场规则安排是影响财政分权与金融分权作用关系的基础因素

　　经济制度和市场规则通过影响不同层级政府的经济决策，进而导致财政分权显著作用于金融分权。这一作用表现在三个递进的层面：

　　一是地方财政收入分权清晰与支出边界模糊的矛盾。虽然中央与地方政府之间的财政收入分权划分明确，但二者财政支出分工界限比较模糊，地方政府职责范畴不清晰，支出结构和支出项目主次不明确，在稳增长和保民生等压力下，地方政府的赢利性动机及其对公共财政职能产生挤出效应，带来公共支出的不足。

　　二是由于地方政府与中央政府的经济政策目标存在一定的差异，财政金融行为取向及最优选择也存在明显的差别。地方政府的最优选择是将地方财政风险、地方投资风险转至全国金融体系。中央政府出于稳定经济发展、缓解国有企业政策性负担、防止系统性及区域性金融风险等大局的目的，对微观个体进行救助、补贴、担保，对系统性金融风险进行救助，反而强化了地方政府的转嫁预期和风险行为。

　　三是财政分权下地方财政自主性提高，地方金融分权通过地方财政得到强化和实现。经验研究表明，税收分成比例的提高增强了地方政府扩大债务规模的能力和动机，隐性金融分权导致地方政府的融资约束变弱，使得地方债务规模扩大的动机更易实现。财政分权在促进经济增长的同时，金融显性集权能降低金融风险、推动经济增长，但金融隐性分权则扩大了经济风险，金融隐性分权作为地方政府土地财政和债务融资由动机转化为现实的载体，弱化了财政分权和金融显性集权对经济增长的正向作用。

　　（二）财政和金融两种资源配置手段的相互转化是财政分权与金融分权作用关系的具体体现

　　地方政府对财政金融资源的控制力和对地方经济利益最大化的追求，导致财政分权必然通过市场资金联系影响金融分权。财政分权和金融分权在不同阶段的组合，实质上体现了资源配置中财政手段与金融手段的相互转化。这主要体现在两个方面：

　　其一，地方财政手段向金融手段的转化。这表现在：部分地方政府通过扶持地方性金融机构以及影响其信贷资源分配、扩张隐性债务获取金融资源，配置到本地财政项目；部分地方政府通过财政存款、财政补贴等财政手段和高管任免奖励、提供更多政治资源等政治方法激励金融机构加大对当地经济建设的资金支持。

　　其二，地方金融手段向国家财政手段的转化。这体现在地方性金融风险向国家财政救助转嫁。由于金融体系的资金网络和资产负债网络联系，多个地方积累的区域性金融风险很容易演化为系统性金融风险，为了维护金融稳定，往往通过国家财政救助方式化解，实现从地方金融手段向国家财政手段的间接转移。

　　（三）财政风险与金融风险的相互传染是财政分权与金融分权作用关系的直接结果

　　1．地方财政风险向金融风险的传染

　　部分地方政府通过多种渠道争取金融资源，各种不规范金融竞争行为导致金融风险多样化、复杂化，出现地方隐性债务过高、企业高杠杆率、非金融企业“脱实向虚”等风险，并通过地方债务风险向金融部门风险的螺旋转化、非金融企业金融投资对股价崩盘的风险冲击、影子银行及高杠杆率企业与商业银行风险传染网络等途径，进一步加剧系统性金融风险。重大金融风险最终以中央银行救助或财政注资救助。

　　2．金融风险向财政风险的传染

　　地方财政风险向金融风险转化后，区域性金融风险或关键环节金融风险在一定程度上加剧，当其影响到金融体系的功能发挥或重大金融改革的推进时，将进一步转化为中央财政负担。一是金融风险借助财政资金得以消除。例如，据不完全统计，1998—2008年期间，金融注资一项累计达4万多亿元；2015年，为缓解地方政府偿债压力，财政部发行首批1万亿元置换地方存量债务的地方政府债券。二是金融风险向财政风险传染，降低财政收入、增加政府债务压力、提高杠杆率和加大财政风险。实证研究表明，金融部门风险通过直接的资产负债表渠道和间接的一般均衡效应渠道向地方政府债务风险传导，二者历史状态高度相关，延长债务期限的政策会通过金融风险渠道放大地方政府债务违约风险的经济衰退效应。

　　因此，在财政收入分权下，财政风险与金融风险相互转化实质是地方财政支出风险向国家金融风险传染、国家金融风险向中央财政收入转化。

　　（四）财政政策与货币政策的协调程度是财政分权与金融分权作用关系的宏观体现

　　财政政策与货币政策之间存在显著的相互影响，二者的协调程度是财政分权和金融分权作用关系在宏观层面的主要体现。二者的影响主要表现在国债对基础货币的影响、国债利率对利率政策的影响上。

　　中央政府债券往往被中央银行持有，中央银行通过公开市场业务买卖国债和央行票据，实现货币投放与回笼。因此，国债是货币政策调控重要的工具，国债的发行规模、期限结构、利率结构对货币政策的实施效果具有举足轻重的影响。如果国债发行规模较小，货币政策就没有足够大的公开市场操作力度来调控货币供给量；如果国债发行期限结构不合理，银行存款结构就会受到影响，货币创造过程及数量就需要重新估计，货币政策工具结构单一；如果国债发行利率过高或过低，就会影响货币政策基准利率的确定，也会影响整个利率体系传导机制的效率。

　　在宏观经济治理的实践中，国债的发行规模和期限，如果只从财政功能出发，只考虑财政赤字、平衡预算以及降低发行成本的需要，忽略国债的金融属性及其在金融市场运行和货币政策调控的重要作用，就会导致国债收益率作为金融市场定价基准的作用无法充分发挥。

　　四、构建基于财政分权与金融分权制度安排的宏观经济治理体系

　　财政分权和金融分权的制度安排是影响宏观经济治理科学性有效性的重要因素，有必要构建基于财政分权和金融分权制度安排的宏观经济治理体系，进而有效防范重大金融风险、促进经济高质量发展。

　　（一）提高财政政策和货币政策定位与协调的准确程度，从顶层设计层面提高宏观经济政策制定的科学性，进而提高宏观经济治理的实际效果

　　财政政策和货币政策作为宏观经济治理的主要手段，二者的协调配合是否得当，直接影响宏观经济政策稳定目标的实现，必须进一步明确财政政策和货币政策的定位，明确中央政府对地方政府的货币救助和财政救助边界。

　　1．财政政策定位于公共财政、为经济高质量发展发挥自动调节器作用。财政政策应更侧重于弥补市场失灵、增加公共支出、平稳经济增长，服务于中长期经济发展战略，进行跨周期调节。

　　2．货币政策定位于保持物价（币值）稳定、为经济高质量发展提供总量平衡的货币金融环境。货币政策应侧重于保持价格稳定、调节短期总需求和经济总量平衡，进行逆周期调节。中央政府对地方政府的货币救助亦在这一框架下进行。

　　3．在政策目标、政策工具、政策传导等层面准确设计财政政策与货币政策的协调机制，提高政策对宏观经济调控、宏观经济治理的准确程度，进而引领就业、产业、环保等其他宏观政策积极配合。（1）在政策目标上，寻求财政政策目标和货币政策目标的契合点，根据契合点，把财政政策、货币政策、宏观审慎政策等有机融合在一个统一的框架内。（2）在统一的目标函数框架下代入政策工具的原理方程，求解均衡。同时，对于未纳入财政政策和货币政策共同目标函数的变量，在各自政策范围内单独运用针对性较强的工具。（3）在传导机制上，提高预期管理能力，完善宏观经济政策制定和执行机制，缩短政策认知时滞、制定时滞和执行时滞，提高政策调控的科学性。

　　（二）明确地方政府的主要职责和行为边界，在提高地方财政收入比例的同时，降低地方财政支出比例，从执行层面提高宏观经济政策的实际效果，进而提高宏观经济治理的有效性

　　围绕中国特色社会主义市场经济建设主线，明确地方政府的职责和行为边界是推进金融制度改革、完善宏观经济治理体系的必要前提。

　　1．地方政府的主要职责。在中国，政府主要承担经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境建设等职能。中央政府在国家战略性重大项目方面具有主导优势和主要职责，地方政府则需要增强基层公共服务能力。地方政府的职责主要体现在：一是加强和优化地方公共服务，如义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等。二是加强市场监管，维护市场秩序，保障公平竞争，激发市场活力，保障市场交易主体的利益，从长远层面增加地方财政收入，为政府职责的履行提供保障。三是弥补市场失灵，推动地方经济可持续发展，促进实现共同富裕。这是地方政府职责的边界。地方政府通过正确履行这三个层面的职责，最终实现地方经济高质量发展。

　　2．地方政府财政支出边界。围绕地方政府三个层面的职责和《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对政府事权的初步划分，可以进一步明确地方政府财政支出的主次及其边界。一是履行地方政府主要职责的财政支出。二是维护市场秩序、保障公平竞争、加强地方市场监管的财政支出，如立法机构、行政机构和司法机构等提供公共服务的必要支出。三是消除收入不平等和贫困的财政救济，水、电、气、交通与通讯等基础设施支出和价格补贴支出等。四是中央政府通过安排转移支付委托给地方政府的部分事权支出。地方政府的财政支出应与其财政收入匹配，在满足首要职责的基础上再满足其他职责。明确了地方政府职责边界、优化了地方政府支出结构，科学管控地方政府债务便简单易行，而且从执行层面为财政政策和货币政策的协调打下了基础。

　　（三）在明确地方政府主要职责的基础上推进适度金融分权，从传导机制层面提高宏观经济治理及各项政策的实施效果

　　适度分权的金融治理体系可以从传导机制层面提高宏观经济治理中财政、货币、就业、产业等经济政策的配合程度和落实效果。结合金融分权的类别，可以从以下层面强化金融治理体系建设。

　　1．金融资源配置适度分权与金融治理。政府向市场进行适度的金融分权，需要法治化与市场化两个核心条件。从金融市场角度而言，基本的法律法规包括三个层面。一是建立公平、清晰的法律法规，使金融交易规则明确、交易机会公平开放、风险责任和权利分享清晰，明确各主体的行为责任、提高信息披露水平、提高金融市场参与程度。在发生金融风险和金融契约纠纷时，有准确、公平的法律作为裁决准绳，且能随着金融发展而及时调整更新。二是建立公正、严谨的执法程序，使金融风险事件能够得到及时、客观、公正的裁决，对违反规则的行为追究相应的法律责任。三是发生金融风险事件和系统性金融风险时，责任主体能够依法承担风险损失。

　　2．金融公司治理适度分权与金融治理。概而言之，金融公司治理的优化内容包括两个方面。一是厘清地方政府的股东职责与经营职责的边界。地方政府即使为控股股东，主要职责仍是股东的权利范围，仍要通过董事会任免高管人员，不直接干预金融机构日常经营，切实做到政企分开、政资分开、特许经营，建立有效制衡的金融公司法人治理结构。二是厘清地方政府的股东职责与金融监管的边界。地方政府作为部分金融机构国有资本的出资人，其职能应仅限于通过股东身份完善金融公司治理、放权并激励专业金融管理者尽职经营、实现国有资产保值增值。

　　3．金融监管适度分权与金融治理。为提高金融监管效率，中央政府向地方政府进行适度金融监管分权时，需要明确地方政府金融监管内容、提升地方政府金融监管能力。第一，明确地方政府金融监管内容，地方政府对地区金融市场监管承担第一责任，在对应层级的金融市场，对地方政府非控股和非最大股东的金融公司拥有法人执照审批的权力、承担日常监管责任。第二，提升地方政府金融监管能力。地方政府提升金融监管能力的重点，在于评估和控制地区金融风险。金融风险评估需从评估组织、评估内容、评估应用等方面进行设计。

　　4．金融稳定适度分权与金融治理。在提升地方政府金融监管能力的基础上，中央政府向地方政府进行适度金融稳定分权，并围绕收益与责任对等、降低地方政府冒险冲动和成本转嫁预期这一原则，明确地方政府金融风险防范和化解责任、降低地方政府冒险冲动和成本转嫁预期、探索设计财政分权与金融分权相结合的地方金融风险救助责任分担机制。例如，设置地方资金参与的地方金融稳定基金、地方金融资产管理公司等，化解地方性金融机构和地方金融市场的重大金融风险。

　　在中国特色社会主义新时代，着力完善宏观经济治理体系是解决新时代主要经济问题的关键举措。财政政策和货币政策作为宏观经济治理的主要手段，其协调性和经济调控效果受到财政分权和金融分权安排的影响。在中国从计划经济过渡到市场经济过程中，中央与地方间的财政分权不断清晰和完善；政府层级间金融分权、政府与市场间金融分权、同级政府部门间金融分权相互交织，造成金融显性集权隐性分权与财政分权的不匹配。

　　在中央—地方两级政府主体下，中央经济政策与地方经济政策的目标和工具存在较大差异。这些差异使得财政分权在推进市场化改革、调动地方政府积极性的同时，也强化了地方政府在辖区市场上资源配置的权力，使其有更强的意愿和权力来竞争金融资源，部分地方对市场化改革起负向作用，进而积累更多的金融风险。

　　总而言之，构建科学的宏观经济治理体系进而提高宏观经济治理能力，需要提高货币政策和财政政策定位与协调的准确程度，从顶层设计层面提高宏观经济政策制定的科学性；需要明确地方政府的主要职责和行为边界，在提高地方财政收入比例的同时，降低地方支出比例，从执行层面提高宏观经济政策的实际效果；需要在明确地方政府的主要职责的基础上进行适度金融分权，从传导机制层面提高宏观经济治理政策的实施效果。

　　（本文注释内容略）

　　责任编辑：梁华