引言

　　数字技术如今渗透到人类活动的各个方面。当我们使用那些因全球定位系统而成为可能的设备时，数字技术以显而易见的方式影响着我们的生活，而当人们对我们接入互联网或使用智能手机留下的数字踪迹进行处理时，数字技术就在以不太明显可见的方式影响着我们的生活。

　　这些技术正在产生全新的经济部门。例如，数字平台以很低的成本瞬即让产品和服务的供给与需求相匹配，从而创造新的需求和新的机会。然而与此同时，数字平台也打破了传统的雇主—雇员关系，将工作碎片化为一系列的任务，从而改变工作的性质。

　　在这种新的环境里，社会保障如何才能发挥其作用？我们如何才能保证社会保障支持包容性增长并增强社会的凝聚力、稳定性和韧性？

　　本报告考察了社会保障机构如何才能利用这些机会并应对新兴数字经济带来的挑战。为此，报告首先列举我们预期社会保障可以发挥的作用，然后考察数字经济是如何支持或者阻碍社会保障发挥这些作用的。

　　数字经济的兴起并不是孤立地发生的：人口老龄化、家庭结构变化、气候变化和移民等现象也在同时发生。在观察数字经济带来的挑战和机遇时，我们将确定一些共性，以便有助于找到缓解这些风险的解决方案。

　　社会保障的作用

　　为了评估数字经济对社会保障的影响，回顾一下社会保障在社会当中发挥的一些作用，是有益的。尽管社会保障的短期影响在向个人转移支付现款方面最为明显，但其不甚明显可见的长期影响才更加重要。

　　社会保障在失业或没有经济活动的时期可以提供收入替代，发挥着某种宏观经济自动稳定器的作用，从而支持商品和服务的日常家庭消费，并进而支持本地和全国的经济活动和就业。通过支持工人与职位相匹配，让工人具备劳动市场所需要的技能，社会保障增加了就业机会，减少了失业，并促进经济结构的转变。

　　社会保障通过预防性和康复性的医疗保健和推动健康的生活方式，支持个人对劳动和社会的积极参与。由此，社会保障减少了长期性的依赖，同时增加了保障计划的缴费收入和政府的税收收入。

　　通过现金福利和服务，社会保障支持有孩子的家庭，让人们在幼童时期便有了更好的人生开端，并在人们脆弱的时期提供支持。社会保障促进了性别平等，让人们实现更好的工作生活平衡。它促进了生命历程不同阶段人力资本的发展，赋予人们能力，培养人们的适应性，从而增强个人度过人生不同阶段的韧性，促进家庭团结并为社会作出贡献。

　　社会保障的这些作用合在一起，决定了它应当是人人可及的、可持续的和足够的。通过培养自我复原力，社会保障应当保护弱者，同时不造成过度依赖。社会保障应当以尊严和尊重对待每一个人。根据这些设想，国际社会保障协会采纳了“动态社会保障”（Dynamic Social Security）的概念。

　　科技对社会保障的影响

　　数字技术已经证明其在很多不同背景下的巨大潜力，例如在医疗保健、通讯、劳动安全、求职、缴费搜集和数据交换方面，在此仅举几例。社交媒体、视频会议、手机和物联网可以便于为有需要的人提供及时援助，如行动能力受限的老年人和残障人士。数字技术能促进服务质量的改善，同时减少运营成本，提高业务流程的完整性。

　　数字平台

　　数字经济的影响与社会保障的关联性，从其对劳动市场的作用来看再明显不过了。正如后文还将讨论的那样，新的工作形式提出了一些与保障覆盖面和劳动力适应性受到侵蚀相关的挑战。幸运的是，同样一些技术，也为应对这些挑战提供了新的手段和创新性的方法。

　　什么是平台工作？数字经济是如何影响劳动的？

　　数字平台尽管是一个新的现象，但它是新兴的数字经济背景下的一个关键因素。通过减少交易成本，数字平台让数量不断增大的基本客户能获得可以用得起的服务，因此增加了需求，促进了发展并提高了竞争力。数字平台创造了新的就业机会，使人们能够通过实时信息将劳动力需求与劳动力供给相匹配。通过推广弹性的工作安排，数字平台还对人们的工作与生活平衡发挥作用。令人惊奇的是，在有些背景下，比如在非洲，数字平台正在促进由非正式经济向正式经济的转变（Hunter, Johnson and Smit 2019）。与此同时，数字平台也可能对所涉及工人的劳动和社会保护造成破坏，带来工作被碎片化为一系列任务的挑战，让人们产生对社会保障体系覆盖范围、充足性和可持续性的担忧（Schoukens, Barrio and Montebovi 2018）。

　　在对数字平台没有一个共同定义的情况下，人们使用各种名称来描述以平台为中介的工作，包括“协作经济”（collaborative economy）、“分享经济”（sharing economy）、“零工经济”（gig economy）、“众包工作”（crowd work）等。随之，提供服务的平台和销售商品的平台常常被人们混为一谈，尽管它们之间存在显著差异。不过，商业零售平台（如Ebay、Amazon）或提供住宿的平台（如Airbnb）不在本文讨论的范围。

　　对于本文的目的来说，平台工作需要有三种经济行为体的参与：　

　　●工人（如服务提供者）；

　　●客户（如服务使用者或请求者）;

　　●便于人们做到供需匹配、对同侪（peers）行使某种程度组织控制权的数字基础设施（Smorto 2017）。

　　平台对同侪或工人行使控制权的程度，是决定工人法律地位的一个重要因素。为了在这方面作出界定，首先有必要回答这样的问题：工人是自雇的吗，或者说，是否存在某种雇主—雇员关系？这个问题的答案，也将决定赋予工人的保护的覆盖范围、类型或程度。

　　以平台为中介的劳动，既可以通过虚拟的形式也可以通过当面在场（in-person）的方式进行（见图1）。

　　在这两种情况下，工作活动的需求和供给都是在网上或通过手机应用软件匹配，不过任务的执行地点和服务的提供方式则各不相同。

　　在“虚拟服务交付平台”的情况下，工作任务一般是通过在全球范围内连接企业、客户和工作人员的平台来在网上完成的。通过此类平台进行的工作，包含着各种很不相同的任务，可能是办公室事务性工作或重复性的工作——不过正常情况下需要“超越人工智能的理解作出某种判断”（De Stefano 2016）——或者是有创意和需要智力的工作，如促销活动和校对学术文章。目前最重要的“虚拟服务交付平台”中，有TaskRabbit、Amazon Mechanical Turk、CrowdFlower、99Designs、Upwork，等等。

　　国际劳工组织的一项调查——“虚拟服务交付平台”（ILO 2018c，或者根据国际劳工组织对“众包工作”的调查），让我们看到了许许多多通常需要“众包工人”来完成的工作任务类型。其中，有些是无需解释的，如数据收集和验证、数据的分门别类（即加上标识、登记、装订、关联，等等）、产品推广、手机应用软件测试、市场研究和评论、内容创建和编辑等。另一些工作任务则比较复杂，如讨论的审核、对发表在互联网网站、社交媒体或其他在线平台上的用户生成内容进行审查，以发现违反国家法律、社会规范或平台自身政策的情况。这种工作可能需要人工智能（AI）和机器学习任务，如将被用于培训的机器学习算法材料的收集，将媒体内容转换成视频、图片、文字，等等。原则上，这些类型的工作任务是可以在任何能上网的地方进行的，但在实践中，数字鸿沟和工作环境不合适，可能会成为工人工作的障碍，这方面的情况下文将作出更多说明。

　　反之，对于“在场服务交付平台”来说，运输、保洁和递送等传统活动的执行，是通过由公司管理的应用软件作为渠道分派并由人们在当地亲自执行的（De Stefano 2016）。此类平台的例子有：Uber（优步）和Lyft（来福车）（专车服务），Deliveroo、Glovo、Foodora（食品递送），Hilfr、Helpling（保洁服务），TaskRunner、TaskRabbit（勤杂工），在此仅举数例。这些工人很多情况下被排除在必要的劳动监管和社会保护之外，例如没有病假，养老金缴费和与设备、维护和维修相关的费用也要自己开支。

　　由欧洲改善生活和工作条件基金会（Eurofound）最近在2018年进行的一项研究显示，与Clickworker、Freelancer等“虚拟服务交付平台”（或者按照欧洲改善生活和工作条件基金会的命名法，称为“网上平台工作”）相比，优步、Lastminute之类的“在场服务交付平台”（或者按照欧洲改善生活和工作条件基金会，称为“现场平台工作”）通常需要的技能水平较低（见表1）。

　　“网上劳动指数”（Online Labour Index, OLI）是为网上零工经济提供的、与传统劳动市场统计相对应的第一种指数，根据该指数，通过劳动中介平台行使的技能，可以依据不同区域显示出的不同技能地理分布类型（见图2）对各国进行分组。例如，在南欧、美国、拉美和南非，主要的众包门类是“写作和翻译”，而在北欧和东南亚，则是“创意和多媒体”。加拿大、东欧、亚洲和澳大利亚在软件开发和技术领域最强。尽管一些非洲国家没有可供利用的足够资料，但图2中的地图显示，北非国家包含该指数考察的几乎所有工作任务类型，即销售和市场营销支持（摩洛哥）、创意和多媒体（阿尔及利亚和突尼斯）、专业服务（利比亚）、软件开发和技术（埃及）。

　　从其性质本身来看，以平台为中介的劳动通常由一系列有报酬的细小任务构成，在任务之间的空闲时间则没有收入。由于空闲时间不支付报酬，对很多以平台为中介的工人来说，这可能导致收入不足，低于可以比较的最低工资。有趣的是，一些国家正在开发一种“规划中介化”（profile intermediation）工具来减少空闲时间，由一位同侪点对点（peer-to-peer）数字助理将那些评分高的工人的工作任务分配给那些由于缺乏自我推广技能而评分低的工人（Hunter, Johnson and Smit 2019）。这是一种创新性的尝试，目的是通过降低进入壁垒来减少空闲时间。不过，要更好地理解这种做法，还需进行更多的调研。

　　毫不奇怪，平台工作通常是一种兼职副业，是对从来自标准雇佣或其他非标准雇佣形式的主要收入来源的补充（ILO 2018c）。例外的情况是在非洲，一项关于加纳、肯尼亚、尼日利亚、卢旺达、南非、坦桑尼亚共和国、乌干达和赞比亚等国的非洲数字平台兴起情况调查揭示，对于绝大多数非洲平台工人来说，通过平台产生的收入或者对于满足基本需要必不可少，或者是预算的一个重要组成部分（Hunter, Johnson and Dunn 2018）。

　　在另一些国家，一些按需求产生的工作任务导致较高工资的证据，也许并不能完全说明工人的实际成本（例如Uber公司的情况）。

　　雇佣关系的新形式

　　最近几年，平台的兴起已经引起学界、政府、国际组织和民间社会越来越多的关注。争论正在分为两极，一边是相信技术潜力的支持者，另一边是担心造成工作岗位大流失并对工作条件造成严重威胁的批评者。

　　数字平台现象仍处在初生期，但正在以惊人的速度发展。尽管缺乏准确数据，但估计活跃在平台工作中的成年人口的总体比例目前占1%左右，而该部门估计每年增长25%。这种快速增长的动力，是数字平台能有效、低成本地更好应对经常发生的需求波动。此外，平台工作具有可伸缩性、灵活性，对多种不同市场具有适应性，使平台所有人可以通过出于税收目的选择最有利的管辖地来实现赢利最大化。

　　这当然都依赖于拥有灵活的劳动力。这方面的需要，越来越通过设置灵活的合同安排满足。事实上，尽管经合组织（OECD）估算传统的用工形式在各个发达国家仍将是主流的工作形式，但非标准工作已经占到经合组织国家总用工量的三分之一以上（OECD 2019）。如图3所示，该就业门类包括：固定期限合同、非全日制用工、临时代理劳工、变相雇佣关系，以及依赖性自雇（dependent self-employment）、以票券为基础的合同（voucher-based contracts）和零工时合同（zero hours contracts）。随着数字平台的兴起，所有这些用工形式都已经变得很流行。这必然在平台工人的劳动和社会保护方面产生重大后果，而这些工人一般来说被视为属于自我雇佣，因此并不享受与其他雇员同样的保护水平（见图4）。

　　此外，由于传统的雇主和工人概念变得模糊，平台的兴起带来了适用和执行劳动法和社会保障法方面的不确定性。

　　最近十年，世界各地的国家法院和超国家法院记录有几项争议，主要是评估赋予平台工人的法律地位与工作任务的执行方式是否一致。关键是，鉴于在劳动和社会保护方面被分类为雇员而不是自雇所附带产生的后果不同，这个议题很重要。

　　平台工人一般被视为自雇，因此并不享受与雇员同样的保护水平。然而，这种分类并不总是反映实际情况，因为这些工人存在对平台的经济依附性，普遍缺乏讨价还价的谈判权力，使得他们处在与下属雇员（subordinated employee）类似的地位。而且，在缺乏通用的“雇员”概念的情况下，对于与类似法律地位的纠纷，会作出不同的解决，甚至在同一国家之内也是如此。一般说来，适用何种法律应基于事实认定。换言之，当一个平台工人——形式上作为一个自雇者与平台签订了合同——声称是假的自雇者时，法庭会进行一项测试，以评估对工作时间安排的控制程度、报酬的来源和间隔、所适用的设备、工作场所等因素。如果法庭发现这种自雇地位被用来隐蔽某种雇佣关系（以逃避监管、交税和缴纳社会保障金），那么平台就会被认为是雇主，其工人就会被认为有资格得到保障的充分覆盖。一些国家已经作出立法，将非典型的工人（和平台工人）纳入自雇和雇员的传统类别（见附文1）。

　　在少数情况下，国家法律架构已经有第三个类别，被用来涵盖平台工人，满足某些法律要求（见附文2）。然而，这种针对平台劳动的第三类别选项受到了一些人的批评，他们认为法律类别的泛滥可能导致不确定性，以及人们可能规避强制性的监管、法律仲裁和“管辖挑选”（jurisdiction shopping）（De Stefano and Aloisi 2018）。

　　因此，在这种情景之下，必须使政策和规章最大限度地减少工人被错误归类的风险，保持相关立法的协调，减少规避劳动保护的机会。

　　附文1 乌拉圭、巴西、印尼和马来西亚

　　不同利益相关方之间协调的有效落实，将覆盖范围延伸到（以往从事非正式工作的）平台工人，在比如乌拉圭等地方已经进行了试验。在那里，自2017年以来，交通运输平台（如Uber、Cabify）的司机已经被强制要求注册为小企业，由地方当局颁发许可，并在乌拉圭社会保障机构——社会保障银行（Banco de Previsión Social–BPS）开户。因此，平台向地方当局及税务当局交预提税，司机向社会保障银行缴费，以获得社会保障。

　　在巴西里约热内卢，自2018年5月以来，运输公司管理的数字平台（如Uber、99、Lyft和Cabify）有义务为通过应用软件接下的每一单支付1%的税。此外，平台司机及其车辆被要求在市政运输局（Municipal Department of Transportation）注册，以此确保在提供服务时达到最低限度的安全、舒适、卫生和质量标准。目前，经济部正草拟一项政令，纳入在国家社会保障机构（National Social Security Institute，NSSI）将平台司机登记为个体小企业主的要求。随之，他们将获得按最低工资5%征收的较低税率和社会保护（病、产、残障和养老）的福利。

　　在印尼，自2017年以来，国家就业社会保障管理机构（BPJS Ketenagaker jaan）已经与GO-JEK（一家在50个城市运营的按需专车服务提供商）和曼迪利银行（Bank Mandiri）开始三方协作，着眼于通过简化登记和缴费收集机制，为该行业的非正式工人提供因工受伤和死亡的赔偿。特别是，专车司机被要求通过国家就业社会保障管理机构和GO-JEK开发的一个特殊网站在网上登记。每月从GO-JEK收支账户自动转出16800印尼盾（1.18美元）的缴款，用于“工作事故保障”（JKK）和“死亡保险”（JKM）。自从建立这种合作伙伴关系以来，国家就业社会保障管理机构估计平均每月有7000名GO-JEK司机作了登记。

　　在马来西亚，社会保障组织PERKESO也与专车应用软件GRABCAR协作制定了类似的解决方案。自2018年11月以来，司机被强制要求登记并向PERKESO缴费，以获得或更新“公共服务车辆”许可证并被授权提供该项服务。缴费额在每年157.2—592.8马来西亚林吉特之间，覆盖范围取决于专车司机选择的保险方案。

　　附文2 加拿大、意大利和西班牙的第三类别

　　在加拿大，从属承包人（dependent contractor）在20世纪70年代被法律确定为第三类别，目的是将处于从属地位的自营作业者（own-account workers）包含在雇员的定义之内，因此也包含在劳动保护和集体谈判的范围之内。该法律将从属承包人定义为以下自然人：“为另一个自然人工作或服务换取报偿或奖励，其经济依赖于后者并对后者负有履行职责的义务，与后者的关系更近似于雇员而不是独立承包人”。这个选项也可以适用于平台工人，他们的地位一般具有经济依赖性，尽管单个承包人的法律要求对于这种目的来说可能会成为一种障碍。

　　在意大利，半从属工人（lavoratore parasubordinato）这个第三类别的起源可以追溯到1973年，当时作出这种分类，是为了为某些不稳定的独立工人群体提供某种保护，他们不能获得自雇人员正常能享受的好处，也不能获得为雇员提供的保护。这一法律类别最近也适用于一些平台工人的情况。

　　2007年，西班牙开始作出一种新的分类（自主经济从属工人，Trabajador Autónomo Economicamente Dependiente, TRADE），为那些收入至少有75%来自单一承包人的工人提供某种法律保护，如最低工资、年假、无理由中止的离职补偿、孕产假和病假，以及集体谈判权利。从最近两起起诉到全国法院的涉及Glovo和Deliveroo平台骑手的案件来看，将“自主经济从速和工人”适用于平台工人的可能性，目前正在得到考量。

　　资料来源：Cherry and Aloisi (2017).

　　职业安全与健康

　　此外，在数字平台的背景下，还必须考虑对职业安全和健康的意义和影响。平台工人可能在不好的环境（设备差、有污染、噪声大，等等）下工作，得不到足够的工作间休息，导致重复性劳动的过度劳损和与工作有关的精神压力。同样，司机或建筑工人等按需提供服务的工人或提供线下服务的工人，常常缺乏相关监管规章的知识，包括缺乏有关健康与安全、安全设备、认证和材料方面的知识。线上工人和线下工人因工作的不稳定性、工作时间安排的不可预测性和客户、雇主的即时评分体系而产生精神压力，这些因素是工人们无法控制的，但又可能决定着他们能否继续就业，而且他们一旦生病，处在孕产期、育儿期，或受伤时，或在寻找新的工作任务期间，就会没有收入（EU-OSHA 2019）。

　　数字平台与集体权利

　　工作的个体化和碎片化，使平台工人无法集体发声。因此，他们很少有机会分享有用的信息和共同关注的问题。这造成了工人与平台之间的信息不对称。人们已经作出一些矫正这种不平衡的尝试。例如，2016年由欧洲三个最大的行业工会（即IG Metall、Ver.Di和Unionen）与平台和德国大型企业一起发起的“公平众包工作”倡议，目的就是收集和分享工人权利、工作条件等与平台有关问题的信息。终生学习权利的引入，可以让工人具备从事不同工作任务和岗位，从而防止失去工作所必需的广泛技能。在这方面，有几项世界性的倡议表明，平台工人的工会化也是可能的，不过这需要工会采取新的战略和创新性的处理方法（Johnston and Land-Kazlauskas 2018; Avogaro 2019）。

　　所有各方都参与对数字平台的监管，是符合人们愿望的，有利于平衡数字时代特有的信息不对称（De Stefano 2018; Aloisi and Gramano 2019a）。

　　机器人化和（或）自动化

　　人们通常担心的是，自动化和机器人化（robotization）在未来将造成重大的岗位替代，特别是在涉及日常例行工作任务和重复性工作任务的部门。不过，最近的研究（OECD 2019）并不令人感到太悲观。研究显示，在未来15—20年，只有14%的工作岗位可以完全自动化，32%以上将只是受到自动化的影响。根据世界经济论坛（WEF 2018）的研究，虽然这些现象将造成7500万个工作岗位被替代，但也会有1.33亿个新的职位被创造出来。

　　受到因自动化而被取代风险影响较小的职业，与需要有高水平认知技能和复杂社会互动的职业相对应，如教学和法律专业人员、信息通信技术专业人员、工商业和行政管理专业人员，以及医疗卫生、科研和工程专业人员。相反的情况，预期将在以工作任务仅需低技能、具有重复性为特点的职业当中发生，如司机、食品加工员、农业劳动者和机器操作员等，这种职业更有可能被机器替代或自动化（OECD 2018b）。

　　不过，这种现象的复杂性表明，要作出准确的预测是困难的。在为自动化和机器人化提供商业理由方面，必须用自动化和机器人化试图削减的劳动成本来抵消重要资本支出的回报。因此，以牺牲低技能劳动为代价，是一个重要的因子。劳动成本越是降低，为那些倔强地保护自己工作岗位免受自动化影响的工人挖的“数字陷阱”（digital trap）就越深。这种成本代价往往要求人们有很强的社交、共情和人际交往能力（医疗保健部门就是一个好例子）。这方面背后的因素，是人的作用较难用机器替代。最终，有很多工作任务，无论它们看似多么简单，就是不能通过机器人化来解决。例如，扫地很简单，但扫地的工人会抹去家具的灰尘、清空垃圾、擦干净白板，等等。不过，高技能工人与低技能工人之间的鸿沟可能会加大，中等技能的人则受到的影响最大。弥补这种鸿沟，需要人们既拥有技术方面的技能，又（或者）拥有社交和人际交往的技能。这些问题，只有通过对人力资本开发进行投资，提高人们的这些能力，减少那些导致失去工作的风险，之后才能得到解决。有关这一方面，下文还将进一步讨论。

　　人工智能

　　人工智能使制造业、分配配置、高技术设备工具、医疗保健和行为分析等方面取得了巨大进步。以数学算法为基础，人工智能简单来说就是对数据的高级统计处理，从而让人们可以确定种种模式。人工智能应用范围很广，从基于规则的自动化等低端智能情形，到能根据不确定和不断演变的情况作出决策的高端智能。不过，除非人类允许人工智能系统作出决策，否则它们不会这样做。在很少容忍错误判断的情况下，人工智能往往提供随后由人来作出评估的建议。在诊断有可能致命的健康状况时，情形就是如此。在所有情况下，让机器来作出决定的选择都是由人来执行的。

　　人工智能的决定性优势，是迅速处理和分析极大量的数据的能力，以及确定种种事件之间只有在此种情况下才会出现的模式、联系和因果关系的能力。4不过，人工智能没有批评的标准、作出伦理判断的标准和直觉能力，这种能力通常要依据长期的经验、广泛的背景信息和非线性的推理。这是人类独有的、不可替代的优势。

　　人工智能可以解决特定问题。因此，当将其运用于比较广泛的背景时，人工智能也许并不可行，尤其是在现有数据有限的情况下。而且，除了那些包含在用于模型培训的数据集当中的背景要素之外，人工智能并不考虑背景要素。

　　人工智能最初依据的是基于逻辑的技术方法，现在已经演化到利用像机器学习这样的利用大数据技术方法。机器学习，使人工智能的应用可以逐步做到通过从以往的结果中自动学习，对结果作出比较准确的预测。这使人们可以确定在过去类似情况下已经取得成功的干预措施（van Leent forthcoming）。

　　由于数据来源的爆炸性增长、互操作机制和大数据管理技术方法的发展，新的应用已经开发出来，商业机会也得以发展（OECD 2017a; 2018a）。

　　最近，高级机器学习算法正在支撑起像自然语言处理（natural-language processing）等新的应用（Gartner 2018）。

　　人工智能方面存在的一个常见错误，是只关注其在自动化方面的作用，而不关注其在提高人的决策能力方面的作用。同时重视人工智能从海量数据中提炼统计学上相关的信息的能力和人类根据情景作出判断的智能和共情能力，将让这种工具的真正价值得到释放。

　　因此，成功的关键因素是可以获得有质量的数据，并且有掌握技能的人员。

　　另外一些因素也是人工智能应用面对的挑战。其中，安全和数据保护问题尤其突出。必须考虑和解决人们担心的复杂法律、文化和技术问题（OECD 2017a）。

　　展望未来，通过经由语境阐释（contextual interpretation）改进的自然语言处理，人工智能将改进与人类之间的交流沟通，允许与物联网（IoT）应用（如用于长期照料的家庭移动检测传感器）进行更深入、更广泛的集成，并使自主智能体（bots）和智能设备得到进一步的改进。

　　不断变化的工作领域中的人力资本开发

　　在新兴数字经济的背景下，很多工作岗位都将发生变化。世界经济论坛2018年《工作岗位的未来》报告预测，到2022年，全球劳动队伍的54%需要进行技能的提升和重新学习技能（WEF 2018）。此外，世界银行预测，2018年读小学的儿童，很大比例将来要从事现在还没有的职业（World Bank 2019）。

　　未来一代工人所需要的能力，如好奇心、创造力、人际交往技能和共情心（人类特有的品质）大部分是在孩童时代早期获得的。这些能力在小学和中学得到进一步的培育（World Bank 2019）。培养好奇心和学习的愿望，对于支持人们适应不断变化的环境的能力尤其重要。

　　中学之后的课程也同样重要，因为劳动市场要求有高级的认知技能、批判性思维和互联网素养。甚至相对低技能的工作岗位，除了高认知能力和能够进入劳动市场的社交技能之外，还将需要具备使用数字工具的能力。同样，成人需要获得新的技能并不断更新，以防止长期处在不工作阶段。

　　为人生提供一个好的起跑线，让人们在养成期获得教育，会带来终生收益。这已经被证明能减轻不平等，并促进人们对劳动市场的参与。在这方面，对教育和辅助性家庭计划进行重大投资，是确保实现这一目标的最佳杠杆之一。

　　这方面提出计划的榜样包括中国。自2017年1月以来，列入失业保险计划至少三年的中国工人，如果通过认可的技能考试认证，获得专业资格证书或职业技能级别证书，就有资格得到1000—2000元（约142—284美元）的一次性技能提高补贴。同样，在冈比亚，“冈比亚妇女计划”最近为裁缝和编织（用废塑料和废弃橡胶制作饰物和家用服装）行业的年轻女性发起了技能培训和能力建设项目，预期将提高数以千计年轻妇女的能力，尤其是在农村社区。

　　在新加坡，自2015年以来，“SkillsFuture生涯中期提高技能补贴”计划，为超过8000名年龄在40岁以上的新加坡人提供了在认证机构参加指定课程学习费用的90%，以鼓励职业生涯中期的技能提高和技能更新。2019年，中国香港特别行政区进一步改进了“视力受损人士IT培训方案”，促进人们使用信息技术，尤其是那些有经济困难，但出于学习和就业目的需要使用高性能IT技术的人士。

　　最后，为了让移民掌握技术，德国政府与土耳其当局和当地伙伴组织合作，2016年开始为难民和当地人群提供培训，使2.5万人（一半以上为女性）得以掌握体力劳动行业的技能，并在中小型企业中将这方面的知识用于实践。

　　数字经济中的数据使用

　　社会保障机构以往可以在没有获得和利用个人数据的情况下发挥功能。它们是作为日常运营一部分工作而积累的大量个人信息的存储地。同样的信息也可以用于产生增值服务、改进项目设计，甚至预测一个人未来可以取得的收益。正是在这种背景下，我们对数据隐私权进行考察。

　　在可利用的信息量、评估需求的能力与提供按需定制服务的可能性之间，存在着明显的相关性。对于这种增加的便利，必须对比已收集数据被误用的风险作出权衡。在这种平衡当中，对个人有利之处必须明显大于被误用的风险。

　　为了充分利用这种机会，社会保障机构必须确保数据得到足够好的保护，并提出证明用户可以获得收益的令人信服的价值建议。在私营部门有很多例子说明这样做的商业理由，并可以在社会保障领域循环利用，以提供按客户需要定制和有预见性的服务。

　　在近期，数据安全已成为很多国际机构的一个政策重点。在欧盟层面上，《一般数据保护条例》（GDPR）在2018年5月开始实施，目的是确保“对自然人持续和高水平的保护，并在欧盟内部[消除]个人数据流动的障碍”。《一般数据保护条例》将对与个人数据处理相关的个人保护视为一种基本权利，但这种权利必须与集体利益等其他基本权利达成平衡。

　　在数字经济时代确保数据得到符合伦理的使用

　　数据处理必须尊重合法、公平和透明的原则，在收集时必须得到同意。尽管对于“推理分析”（inferential analytics）仍然基本上没有进行监管（Aloisi and Gramano 2019a; Wachter, Mittelstadt and Russell 2018），但人们预期数据安全在人工智能应用领域将有实质性改进。尤其是，在涉及个人的工作表现、经济情况、健康、个人偏好、兴趣、可靠性等问题时，人们享有“不受单纯依据自动化处理作出的决策影响的权利”，这种权利可能会遏制影响较大的自动化流程。在这种背景下，鉴于与执行数据安全条例有关的合规的高成本，可以设想欧盟的这个条例可能会成为人工智能和数据处理领域的全球基准。

　　同样，在国际层面上，经合组织最近制定了《关于人工智能的建议》——在人工智能具体问题上关于人工智能促进创新、信任、尊重人权和民主价值的第一份政府间标准。除了其他方面之外，这份建议提倡透明、稳健、保障和安全的原则，以避免非理性的安全风险并确保可追溯性。此外，它指出了打造能力和加强国际合作的重要性，着眼于大力促进以人为本的对待值得信任的人工智能的方法和途径。尽管经合组织的建议并不具有法律约束力，但这种建议对国家层面上的立法具有很大影响。因此，这份关于人工智能的“建议”，是人们形成数据安全影响着人们生活这种意识的重要一步。

　　考虑到这些课题的现实重要性，国际社会保障协会已经提出了《国际社会保障协会信息和通信技术指南》（ISSA 2016c），为社会保障机构管理信息安全和隐私提供了一个高水平的参照点。“指南”包含有关于“数据安全和隐私”一节，强调设计一个保护数据和减少安全风险的足够好的架构的重要性，架构要依据法律和监管环境，符合实行一个与国际数据交换相关要求相一致的、保护隐私和个人数据全体系统的需要。

　　此外，国际社会保障协会倡议逐步协调各种标准，这可能将导致全世界出现一个更有效的服务交付体系和强有力的人工智能系统。从这种观点看，《国际社会保障协会关于良政善治的指南》（ISSA 2019b）中关于“数字管理”一节，鼓励社会保障机构创造数字管理架构，促进协会会员之间的规则和标准的协调和谐，确保诚信、隐私和数据保护。为此目的，信息通信技术能力和基于互联网的技术有必要适应满足用户需要并对个人情况作出回应。为了做到这一点，关于“数字管理”一节提出，应当以这些机构各个不同职能领域之间的相互理解和良性合作为基础，实行一种参与制的模式，这对于满足企业需要、促进各单位和项目计划之间的互操作性和信息交换来说是必需的。

　　正规化和资金：确保社会保障体系可持续性的两个关键方面

　　为了发挥其作用，必须保持社会保障体系的财务健康。在一个快速变化的工作领域，社会保障项目的设计和落实必须适应劳动市场趋势，填补社会保护差距，以确保交付可持续和足够的收益。

　　伴随着劳动市场的重大变化，新的需要也会产生。随之，人们预期社会保障机构会对社会保障项目的设计进行调整和评估，包括项目缴费收集和服务交付机制的调整和评估。换言之，为了满足非标准就业工人及其家庭的需要，避免其经济基础受到侵蚀，社会保障项目需要调整适应，着眼于确保并延伸有效覆盖面，扩展到劳动市场中的最脆弱者，包括非典型工人、平台工人和非正式工人。为此，这些项目首先必须解决正规化、缴费收集、服务交付和资金提供这样的问题（即就业的不连续性和税收流失）。

　　从这种观点看，数字平台对于正规化来说是一个机遇。事实上，尽管在发达国家，平台工作更有可能被人们视为对传统的、有保障的、受保护的工作的一种威胁，但由i2i和FiDA最近对非洲数字平台进行的一项研究（Hunter, Johnson and Smit 2019）也指出一种不同的结果，即非洲的数字平台正在“将非正式的活动纳入正式经济的领域”。换言之，尽管在低收入国家和中等收入国家中存在数字鸿沟，但人们预期未来从覆盖面和就业机会方面看会出现积极的发展。

　　正规化和缴费收集

　　技术和数字化简化了注册登记和缴费收集程序，减少了欺诈和误差，因此对社会保障管理有着积极的影响。同时，收益的交付已经变得更及时、更有效率，因此增加了人们对社会保障机构的信任，促进了总体上的合规。

　　缺乏信息，登记注册程序复杂，地理上的障碍，合规的成本等，可能成为非正式工人正规化的障碍。因此，通过注册登记宣传提高人们的意识，通过技术布置和数字化便于人们利用管理程序，可能会有助于增进社会保护。应用软件和移动电话方便和加速了机构与其会员之间以及各机构本身之间的信息交换（ISSA 2016b）。而且，技术减少了证明文件的必要性，缓解了在当地办事机构耗时排队的风险。简化程序，同时提高服务质量，是提高登记注册比例（因此也是促进正规化）的一个关键因素。不过，登记注册只是第一步，后续需要有足够好的缴费收集体系和有效率的服务交付体系跟进。

　　新形式的工作，需要管理工作任务的完整完成，这些任务传统上曾是雇主的职责范围，如缴费收集、向机构和税务当局汇款、记录的维护和满足报告要求等。这突出显示了易于使用和自动报告工具的重要性，重点强调的是具有设计完整性的特征。

　　正如附文3和附文4所示，作为缓解失去从前由雇主提供的管理支持的一种应对，不同国家已经提出并采用了很多不同的解决办法（Freudenberg, ISSA TC-Pension and DRV-Bund forthcoming; OECD 2019; ESIP 2019）。

　　附文3 通过数字平台实现正规化：国际经验的教训

　　通过平台（作为独特的缴费收集者发挥作用）进行缴费收集，在一些国家已经在自愿的基础上成功开始采用。如在新加坡，有些平台自愿将缴费转移到社会保险机构；在法国，平台工人可以授权平台作出收入或营业额申报，由平台代表自己向社会保险机构转入缴费。在另一些国家，如瑞士，平台可能会自动地将社会缴费和税收转入相应公共机构。

　　附文4 私人倡议也许会促进社会保护覆盖面的延伸

　　在意大利，DocServizi是一家自由职业者合作社，为所属人员提供各种不同的服务和收益，包括支付缴费和按所属人员月营业额支取一定费用后提供疾病、孕产和失业收益。在丹麦，2018年9月，一个平台与Uniglobal（一家全球性知识分享机构）的一个当地分支签订了前所未有的集体协议。该机构将这个平台的工人视为雇员，并为他们提供养老金储蓄和带薪病假缴费。

　　私人保险公司，也可能通过提供按平台工人需要特地定制的产品，或通过与数字平台之间的协议，支持这一进程。从这种意义上说，“Axa-Uber合作伙伴关系”是一种试点性体验，为欧洲各地的Uber司机提供育儿、疾病和工伤补偿和生育补贴。与综合全面的社会保护体系的广泛影响相比，尽管这种选择的范围有限，但它说明私人利益相关方对社会保护重要性的认识逐步增强。

　　解决工作不连续性和缴费基数流失问题

　　正如前文已经指出，难以覆盖全体的正规化是所有社会保障体系优先考虑的一个重点问题，因为正规化在增加社会保护覆盖范围的同时，减少了违约不履行义务的风险。不过，为了保证社会保障体系的可持续性，足够好的筹资战略必须到位。如今，由于工作生涯的不连续性和税收的流失，筹集到足够的资金已经成为一个大难题。下面，我们将进一步讨论这两个因素，以及世界上一些国家采取的解决方法的几个成功事例。

　　不连续性可能会对缴费收集和税收收入产生显著影响，随之对社保方案的可持续性产生影响。缓解不连续性问题，需要有持续不断地维持覆盖范围的能力。这反过来又要求必须有对交易进行跟踪和管理、收集和评估缴费支付情况、积累社会保障信用或资格（eligibility）的能力。

　　而且，对信息通信技术进行及时和足够的投资，可能会给社会保障管理当局和用户都带来收益。事实上，一方面，先进的技术促进了数据管理并加快了办事程序的速度，同时又减少了错误。另一方面，对用户友好的界面促进了用户按规章办事，减轻了管理负担（ISSA 2019a）。

　　世界各地的机构、政府、社会合作伙伴和各种利益相关方已经采取创新性的方法，以便找到应对这种复杂情况的适当解决办法。其中，许多立法改革、参数调整和运营上的改进已经证明是有效的。在欧盟，一份《关于让工人和自雇者获得社会保护向理事会提出的建议》目前正在讨论之中，其着眼点就是不论其就业地位如何，均以强制的方式向所有工人提供社会保护。另外一些创新性的方法也将在下文大致列出，同时我们要记住没有包医百病的灵丹妙药，不同的背景要有经过调整改变的方法。

　　一些国家已经对缴费性项目进行了调整，以便通过放宽资格门槛，反映比例越来越大的工人更加碎片化的工作经历（OECD 2019; Freudenberg, ISSA TC-Pension and DRV-Bund 2019）（见附文5）。

　　附文5 通过参数调整解决新的社会需求的例子

　　比利时降低了强制性社会保险项目的最低门槛，以便促进平台工人的覆盖，减少完全覆盖所需要的缴费水平与这些工人要达到这种水平的实际能力之间的不匹配。

　　在法国，失业补助的领取资格期很短（28个月的参照期之内的88天），工人可以为未来没有工作的时期累计计算未使用的领取补助资格。

　　在丹麦，工人领取失业补助的资格按照为期三年的可课税收入时期计算，不管就业状况如何（也就是自雇状态并不会让工人失去领取资格）。

　　另外一些解决办法的设想，可能是在经济危机或缴费时期发生某种中断时延期缴费，以及利用更宽的收入波动阶段来决定缴费水平。其他的方法包括向自雇工人提供暂时性收入补助。这可以采取在正常社会救助的基础上增加补助的形式，或者以零利率贷款的形式。后一种形式在荷兰已经到位，在那里，自雇工人可以获得免息贷款，以度过暂时的低收入时期（OECD 2019; 2018c）。

　　国际经验表明，自愿的方案在对强制性方案进行补充方面也可以发挥显著作用。然而，这方面存在着逆向选择的风险，因为有较高风险的工人有最大的动力去参加，使得社保体系对普通工人来说变得比较贵，因此会使得风险共担变得困难。随之，通过将缴费能力较低的工人包含在内的强制性方案来扩大覆盖面，已经证明在覆盖方面和保障充足率方面更加有效，因为这样使得风险共担成为可能，因此也促进了社会保障体系财务上的可持续性。这可能需要政府补贴或引入差异化的缴费类别。

　　从雇主的观点来看，以通过保险防止意料之外的或周期性的冲击的形式共担风险，在自动化和“平台化”的背景下也许也是合乎他们愿望的。鉴于数个部门未来将受到工作岗位被替代的影响，由雇主来支付缴款为人们没有工作时提供补助，一般来说就与裁员决定脱钩了，也与这些裁员必然产生的社会成本脱钩了，因此这样一种联系也许更好地反映了以人工智能或机器人替代工人的全部成本（见附文6）。

　　附文6 美国的失业保险“经历评级”机制

　　美国已经开始采用失业保险“经历评级”机制（对残疾和工伤已经适用），这种机制将替代的社会成本的更大比例加诸于那些对这种替代负有责任者之上，在减少总缴费负担、增加就业等方面产生了正面的影响。

　　资料来源：OECD (2019).

　　促进劳动市场流动性的权利便携性和可转移性

　　便携性是延伸社保覆盖的一个关键推动因素。它促进了地理流动和经济流动，因此增加了工人移动的自由度，使劳动可以得到更好的配置，便于那些由于不可抗力不得不移民的人进入劳动市场。2017年，世界各地大约有2.58亿人在其出生国之外生活，所有这些移民的大约一半生活在经合组织国家（OECD 2018c）。在这方面，一种重新出现的推动因素，以及人们已经采取的有前景的措施，通过双边和多边协议增加了对移民工人及其家庭的保护。对于自然增加的社会保障缴费而言，便携性的有效落实是确保做到更好保护的重要步骤（ISSA 2016a）。事实上，一个具有多面性和碎片化的劳动市场，雇员频繁周转，职业生涯经常中断，工作变换多个雇主，要求在整个职业生涯中社会保障资格都得以维持。

　　附文7 促进权利和收益的便携性会增加劳动市场流动性

　　在奥地利，所有雇员都能收到其雇主在某个个人账户的缴款，该账户独立于雇主，在不同工作之间可以转移。相应地，向自雇转变会中断雇主的缴款，但与此同时并不会失去资格。

　　在法国，一种不同的、值得参考的便于就业流动的解决办法，使得独立的平台工人可以通过一般方案自愿投保，如果他作为雇员时已经投保的话。

　　理想情况下，总体的工作简历应当随个人而不是随雇主而迁，因此就会具有便携性。使这一点得以实现的一个关键因素，是身份管理和信息交换（Ruggia-Frick 2016）。为新兴数字经济提供动力的技术，将使这些发展进程成为可能，而通过机构之间的信息交换促进便携性，正是国际社会保障协会的一个工作重点。一些国家已经沿着这个方向采取措施，参与国际社会保障协会信息交换标准的开发。

　　考虑到上述情况，以下一点就变得很明显了：可持续、有效的社会保障体系，很大程度上取决于正规化和筹资战略的成功实施。如果体系的基本设计健全的话，登记注册比例的提高，意味着缴费收集量的增加，因此也就意味着财务上更具有可持续性。不过，单是这些因素，并不足以实现普遍的社会保护。适当的税收政策，对于实现这一目标也具有核心意义。这一点在下文将作出更好的解释。

　　迈向数字经济之下的可持续税收政策

　　在数字化的背景之下，可能发生的税基流失越来越严重，而数据（和利润）的移动则没有边界。因此，对于保证包容性增长和财富再分配而言，确保适当的税收就变得必不可少。根据经合组织估计，与数字化有关的全球公司税损失的比例为4%—10%。为了封住漏洞，不让跨国公司和数字平台得以将利润转到较便于逃避税收政策的管辖地，必须实行一种有效的数据交换和水平协调体系。在这方面，一些国家已经实行创新性的解决办法，目的是在平台、平台工人与税收当局、当地行政机构和社会保障机构之间交流相关信息。因数字化而产生的税收挑战是一个全球性议题，在第14届二十国集团峰会（2019年在大阪举行）也已经讨论过，目的是找到一种共同的战略来封闭现有漏洞（见附文8）。在2019年的七国集团会议（2019年在法国比亚里茨举行）上，法、美两国就数字税达成协议，按照协议，法国的数字税将适用，直到由经合组织目前正在拟定的一种新的国际数字课税到位。

　　附文8 二十国集团“数字税”倡议

　　二十国集团最近讨论了到2020年开始采用数字税的可能性，这将使全球性技术巨头难以通过将销售额转移输送到实行“低干涉”（light-touch）税收体制的国家来减少其公司税。为此目的，将为税收法规增加两个支柱：第一个支柱规定将适用商品和服务实际售出的国家的税收条例，第二个支柱设想采用一种全球最低税率，以封闭可能的漏洞（White and Strupczewski 2019）。

　　大趋势与数字经济：对社会保障产生什么影响

　　数字经济的兴起不是孤立发生的。人口老龄化、家庭结构变化、移民和气候变化等另外一些深刻的变化，提出了必须同时加以考虑的挑战。幸运的是，数字经济提供了一系列的工具和手段，可以应对一些这样的风险。下文将对这些因素进行考察。

　　人口变化

　　预期寿命在全世界将继续增长，尽管各个地区之间存在很大的差异。2015年，每100个工作年龄人员，就对应有28个65岁以上的人员，这个比率预测到2050年将翻倍（OECD 2019）。出生率在所有各大区域都已显著下降。结果导致的人口老龄化对养老金体系而言是一个重大问题，尽管程度不同。在有着全面和成熟社会保护体系的国家，挑战在于如何保持可持续性与充足度之间很好的平衡。在面对诸如发展遇到结构性障碍、非正规程度高、缴费能力低、贫困、财政空间不足等问题的国家，优先考虑的重点是设计并落实社会保护底线，使之成为更细致、更协调的体系的一部分，并着眼于支持从非正式经济向正式经济的转变，建立更强有力的社会保险体系。

　　可持续性

　　对于预期寿命增长，长期以来人们是从养老金可持续性的观点看待的，这种观点要求对所有以下三个可利用的杠杆或者其中一两个进行调整：增加缴费，减少福利收益，或延迟退休。为了解决整个问题，收紧领取全部养老金的资格条件是一个政策选项，这已经通过结合延长退休年龄在几个国家实行。然而，有人证明，如果不与根据长期预测针对特定群体、解决特定需要的立法改革和包容性的政策战略相结合，收紧政策即便不有害，其本身也是不足够的（ILO 2017）。

　　数字经济正在挑战养老金积分累积计算的传统模式：在有些情况下，可能的缴费者因为没有得到承认的身份地位或者因为有一个“虚拟的”雇主而没有得到覆盖。在另外一些情况下，从所履行的个人工作任务得到的收入，其数量并没有达到列入某种养老金方案所要求达到的门槛。还有一些情况，可能难以跟踪和合并与个人相关的信息。

　　健康与长期照料

　　尽管预期寿命延长，但健康生活的年数却以较慢的速度增加。疾病的性质也随着非传染性疾病（NCD）的大量增多而改变，这预示着未来长期照料支出的大量增多（AAI 2017）。大多数行政和司法辖区目前利用医疗保健体系作为处理慢性病状况的途径，但这种状况最好是在医院之外的环境下解决。这种环境配备有处理急性状况的专业服务。在大多数人人生的某个时间点，长期照料服务会成为一种必要，既要求有足够的设施，也要求有受过培训的人员。后者正在成为一个大的挑战。

　　数字技术已经为健康管理和长期照料管理带来了显著进步。远程健康监测如今已经成为现实，按客户需求定制和适时的援助，已经通过7天24小时连接病人与专业医生人才储备的数字应用软件而成为可能。与此同时，人工智能的进步正在为医疗专业人员提供支持，有利于更迅速、更准确的诊断。

　　在高龄人口比例不断增加的背景下，应对办法的一个部分，是在老人自己的住所和社区之内为其安度晚年提供便利。住家照料和“就地安享晚年”（ageing in place）的概念，促进了健康和活跃的晚年，改善了生活质量和身体健康，可以减轻对医疗保健服务的压力（WHO 2017）。不过，让这一点变成现实，要求各级政府、机构和服务交付行为主体之间达到前所未有程度的协调，以便所提供的服务根据个人的需要进行调整。数字技术，特别是远程监测技术，可以对促进就地安享晚年发挥巨大作用。居家环境的自动化，可以支持根据需要调整的生活起居，移动技术可以缩短人们与所爱的人之间的距离，提供需要时即时可以获得的服务。

　　气候变化与冲击

　　整个地球的问题

　　气候变化是我们时代整个地球的问题，社会保障在缓解其某些已经预见到的影响方面可以发挥作用。

　　全球变暖最可以预见到的影响，是气候变化引起的人口流离失所。可以预期，世界人口大多数生活在近水之处。随着冰川的融化和水位上升，随之而来的将是大迁移。2017年，世界各地有大约2.58亿人生活在出生国家之外，占世界总人口的3.4%。关于到2050年时气候变化导致的未来环境移民数量的各种预测，从2500万到10亿不等，2亿是最普遍引用的估算（IOM 2018）。与此相应，社会保障政策需要通过减少给予福利要求、缩短等待期、简化缴费计算和收集过程来适应。因此，应当保证便携性，以便于人们重新安顿，避免缴费损失（ISSA 2016a）。

　　附文9 受海平面上升和温度升高风险影响的城市

　　科学预测预见到了大多数地区的极端事件，包括灾难性风暴、洪水，以及热浪和干旱。这将使得一些城市无法生活，大量移民不可避免。一些大城市就属于这种情况，如迈阿密，那里的330万居民到2100年可能面临毁灭性的洪水。同样，新奥尔良的1300多万人从2010年到2100年预计将受到海平面升高6英尺的影响。芝加哥可能经历又一次致命的热浪。迪拜、阿布扎比和上海在2070年之后将变得不适宜人类生存。

　　资料来源：Bendix (2019); WRI (2019).

　　业务连续性

　　种种冲击可能呈现为很多不同的形式：战争，大规模移民，流行病，金融危机，等等。需要有适当的应急计划，以确保一旦出现不可抗力的情况下能继续开展业务，否则就会危及公共服务的正常提供，而且这也是对脆弱人群的回应，包括移民工人和非正式工人，他们更有可能被排除在社会保障覆盖范围之外。危机时期，社会保障利益的提供必须继续，这样它才能维持其作为自动稳定器和社会凝聚力推动因素的作用，在不确定和不稳定时期维持家庭收入。如果与有条件和无条件的现款转移支付很好地结合，失业保护和公共就业项目也许可以缓解家庭的贫困，同时支持家庭消费。与此相伴，可持续的短期、长期性社会保障政策对于应对各种冲击的影响来说是必要的，包括不同工作和在不同国家之间的便携性，而部分或临时性失业应对方案、短期的政策，则可以为设计方案和缴费支付提供灵活性，允许延迟或部分支付或费率的暂时降低。

　　变化中的家庭结构

　　多重因素

　　家庭结构变化，是由于几个原因，包括人口变化和传统家庭婚姻模式的改变。不过，在宏观层面上，劳动市场和照料工作的新趋势在塑造社会和家庭习惯方面也发挥关键作用。为了确保有效的延伸覆盖战略，保住福利充足率水平，社会保障体系必须对劳动妇女数量越来越多（与有75%的男人工作相比，只有50%的妇女工作）、晚婚和晚育模式、离婚人数增加、单亲家庭越来越普遍的情况负起责任。这也要求对照料基础设施进行适当的投资，促进照料责任的分担（ISSA 2017）。

　　数字经济在这方面也许可以发挥积极作用。数字化和平台工作使人们可以远程工作，在家里工作，对工作与生活的平衡有着积极意义。通常，数字工作的自主特性允许灵活的工作安排，因此使以往由于照料责任和身体受损而受到排斥的个人有可能进入劳动市场。数字工作也可能导致职业生活与私人生活之间界线的模糊化。

　　性别平等

　　此外，一些研究也指出了歧视问题。根据国际劳工组织对发展中国家在线工人的一项最新调查（Uma and Furrer 2017），数字化并没有解决劳动市场内部传统上的不平等，如性别不平等和与工作相关的骚扰。一方面，通常“更愿意在家工作”的妇女的比例比男人要高；另一方面，这往往意味着双重负担和较低报酬，因为妇女往往既承担照料责任，同时又在不断寻找新的零工工作任务（也就是说，妇女一般每周约25.8小时用于平台工作，其中20小时为有报酬工作，5.8小时被视为无报酬工作）。因此，通过解决这些问题，相应调整目前的劳动立法和社会保障立法，在增加社会保护和确保数字工人像样的工作条件方面可以取得重要的进展。

　　结论

　　为了保持其现实重要性，社会保障必须与社会、经济和文化变化保持同步，包括跟上与新兴数字经济相关的变化。与数字经济相关的变化，产生了以下两个对社会保障体系可持续性和充足性构成的重大风险，必须加以缓解：覆盖差距加大、资金基础流失。

　　在这方面，国际社会保障协会确定了六个重点行动领域：

　　法律确定性与就业地位的协调和谐。以平台为中介的劳动的混杂性，让数字工人可能受到错误分类的影响。因此，有必要澄清数字工人的法律地位，以协调相关立法，减少绕开工人保护的机会。应当对法律框架进行调整，这样所有工人都有资格享受充分的社会保护，不管其就业地位如何，而且应当调整财务模式，适应新的工作形式。要达到这一目的，国家和地方行政管理机构——包括社会保障机构、税务当局和私人利益相关方——相互之间的高度合作，是一个关键的成功因素。

　　确保社会保障体系资金来源的可持续性。坚实的财务基础，对于可持续地交付充足的服务来说是必需的。在这方面，社会保障机构须要确保其对缴费的评估和收集符合实际。须要围绕就业地位作出澄清，并对此作出规范和落实，将新的工作形式和传统工资总支出的减少情况考虑在内。社会保障体系符合实际的评估，应当仔细地监测缴费模式的变化，为新措施的制定提供信息（ISSA 2016d）。这必须与制定一项弥补新出现的差距、延伸到难以覆盖的人口群体的战略性覆盖延伸计划（ISSA 2012）同时进行。

　　最后，在数字雇主可以选择低税收辖区或者可以完全逃避其财政责任的地方，制定新的处理方法很重要。最近二十国集团的两个支柱倡议，以及2019年七国集团关于国际数字课税的协议，是朝着正确方向走出的重要步骤。

　　数据保护。个人数据和数据分析已经成为最受人们重视的大宗商品之一。作为海量数据的存储地，社会保障机构有义务保护这种信息，使之不受电脑网络的威胁，人们的隐私不受破坏。因此，必须在隐私保护与提供定制服务之间找到某种平衡。在牢记这一点的同时，让私人信息分享处在透明规则的管理之下，分享必须得到明确同意，并且给用户带来可以感知到的服务质量，也是很重要的。

　　以人为中心的协调。每个社会保障机构都可以为回应个人的需求提供某种要素。例如，失业与培训有关，残障与康复有关。应当从接受者的观点，而不是从机构的观点看待这些联系。

　　因此，对于这些需求，可以通过最有效率的方式来满足，从人力资本开发、个人韧性和保护投资的长远观点考虑。这种方法将提高所提供服务的有效性和回应性，产生更好的结果。从高龄老人（年龄80岁以上）需求不断变化的观点来看，这也是一种必要。

　　人力资本开发。为了促进劳动力在工作岗位或行业之间的适应性和流动性，避免长期失业，更新、提升技能的项目必须让人们在整个职业生涯都可以利用。至于未来世代的工人，如果要用批判思维、分析思维武装青年人，让他们能作出符合伦理的判断，具有同理心、好奇心、创造力，具备将包括人工智能在内的数字工具发挥到最佳的社交技能，那么对教育体系的投资就具有核心意义。这些特质，对大部分人来说，是在人生早期发展起来，在小学、中学形成的，这种时候，孩子们会发展认知技能、社交技能和适应能力。在任何一种长期战略中，都应当将人力资本开发视为一个优先考虑的重点。

　　便携性。着眼于工作的碎片化，不仅为了工人的自由流动和社保覆盖的连续性，社会保障机构和政府应当合作，确保权利和福利在不同计划方案和不同边界之间具有便携性。在因气候变化而最终造成大规模移民的世界中，便携性也将成为一个至关重要的特征。为此，社会保障机构应当与各国管辖之下的其他社保项目共享其信息通信技术资源，着眼于形成互操作性，促进单一登记注册体系和其他实现社会保护计划方案有效协调的手段工具的开发和实施。此外，双边和多边协议应当通过增强互操作性和信息交换给移民工人流动带来好处。

　　原文责任编辑：梁光严 张南茜 马毓鸿