引言 

　　新质生产力是创新起主导作用的先进生产力质态，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。推动创新发展需要有效市场和有为政府的有机结合、良性互动，其关键着力点在于有效的创新政策。“有效市场”通过价格信号与竞争机制，充分激发企业创新活力，使其发挥敢于“创造性破坏”的企业家精神；“有为政府”则通过制度供给与政策设计，维护市场秩序、弥补市场失灵，为创新活动提供制度保障与政策支持。因此，如何通过创新政策设计，实现政府与市场的协同发力，是当前经济学研究的热点与难点。

　　通常来看，政策制定者主要通过使用研发补贴、税收激励、政府购买等多种政策工具，激发企业和社会创新活力。为了充分发挥创新在中国式现代化建设中的核心作用，我国政府出台了一系列有针对性的政策措施，包括战略性新兴产业规划、高新技术企业认定、研发活动补贴等。经过多年的发展，这些创新政策取得了显著成效，中国已有多项创新指标位居世界前列，企业自主创新能力和全要素生产率水平明显提高，部分产业已具备全球竞争优势。

　　相比于其他经济活动，创新活动最重要的经济学属性，在于技术创新的外溢效应。技术外溢广泛存在于行业间和区域间，完善的国家创新体系需要重视技术溢出产生的外部性。但是，大量政策主要关注单一产业或单一区域的局部创新绩效，忽视了部门间技术外溢，对具有高外溢效应的部门激励不足。从政策实践上看，最广泛使用的普惠型创新政策往往只关注行业内企业的创新绩效，忽视行业间技术外溢，造成对基础研究、共性技术等具有长期战略意义的领域投入不足。地方政府制定的创新政策往往只关注本地效益，忽视地区间技术外溢，未能实现创新体系整体效能的提升，甚至造成地区间低效竞争。可见，最优创新政策设计需要高度重视行业间和地区间的外溢效应，以提升国家创新体系整体效能为目标，从长期的、全局的视角持续优化创新体系。

　　利用创新政策提升创新体系整体效能的重要立足点，是优化部门间研发资源配置。创新活动是通过研发投入创造新知识、新技术和新产品的过程，研发资源配置直接决定了总体创新活动的规模、方向和效果。高效的研发资源配置能够将有限的资源集中于高社会回报的部门，从而最大化研发投入对经济增长的贡献。然而，当存在技术外溢时，创新活动的私人回报和社会回报不相等，企业基于利润最大化的目标，往往倾向于私人投资回报率较高的领域，而忽视具有高外溢效应的技术领域，造成研发资源错配。由技术外溢而引致的外部性会造成市场失灵，研发资源不能有效配置到社会回报更高的部门，需要“有为政府”来弥补市场机制的不完善。政府可通过创新政策引导微观企业的创新决策，弥补高技术外溢部门的研发投入不足，提升宏观研发资源配置效率。

　　技术外溢产生的重要原因之一，是存在创新网络。在创新网络中，一个部门的技术创新产出不仅能提升自身生产率，还能通过技术外溢提升其他部门的技术创新效率。由于网络效应的存在，技术外溢会通过创新链条逐级传导，进而对宏观经济增长产生影响。因此，一个部门在创新网络中的位置直接影响其技术外溢效应。有效的创新政策应考虑不同部门在创新网络中的位置差异，将研发资源更多配置到处于网络核心节点的部门。

　　技术外溢视角下的研发资源配置效率难以直接观测，需要依托包含网络结构的一般均衡框架。当前的创新政策研究往往直接检验特定政策对企业创新活动的激励效果及其作用机制，将技术外溢排除在外，未能从宏观层面对创新政策进行系统性评估。为此，需要构建一个包含生产和创新网络的内生增长模型，纳入企业的微观决策行为，刻画部门间的技术外溢机制，量化研究存在技术外溢效应下的研发资源有效配置问题，为最优创新政策设计提供支撑。此外，从现实情况来看，中国产业空间分布呈现出鲜明的集聚特征，一个产业往往集中在少数区域，一个区域也只有少数产业处于网络核心节点。因此，需要依托“区域—行业”层面的生产网络与创新网络进行量化研究，由此评估我国创新政策如何引导研发资源配置，为细化创新政策工具组合提供学理依据。

　　与现有文献相比，本文主要有三个方面的边际贡献和创新。第一，采用生产网络和创新网络分析方法，将技术外溢问题引入创新政策的经济学分析。第二，基于丰富的数据刻画“区域—行业”维度的生产与创新双重网络，通过量化估计我国研发资源的实际配置效率，补充研发资源有效配置的相关研究。第三，从技术外溢的视角，系统评估中国三类重要创新政策对优化研发资源配置的作用，分析政府和市场在促进创新中的协同作用以及中央政府和地方政府的角色，以期提升最优创新政策设计的理论完整性与现实相关性。

　　 一、文献述评与问题提出

　　 二、中国“区域—行业”层面创新网络分析

　　 三、理论模型构建

　　 四、模型参数校准和估计

　　 五、最优资源配置的福利提升效应及创新政策比较

　　 结论与政策启示  

　　本文通过构建包含生产网络和创新网络的内生增长模型，系统研究中国研发资源配置效率问题，以及创新政策对研发资源配置的优化作用。研究发现，技术创新具有明显的外溢性，有效的创新政策应考虑部门在生产网络和创新网络中的位置。然而，由于企业决策往往忽视技术创新的外溢效应，竞争均衡下的研发资源配置显著偏离社会最优水平。在保持各年研发资源总量不变的情况下，优化研发资源配置能大幅提高社会福利，凸显了识别技术外溢对创新政策设计的关键作用。

　　基于技术外溢视角对三类典型创新政策的评估表明，有效的创新政策需要有效市场和有为政府的有机结合。首先，中央政府通过制定战略性新兴产业指导目录而选择的产业具有高度的技术外溢，但如果地方政府忽略所在区域的比较优势，将难以实现研发资源配置的优化。其次，地方政府针对特定行业或企业的直接研发资金支持，对部门间的技术外溢关注不足，此类政策还有优化空间。最后，政府在实施高新技术企业认定等竞争型政策过程中，采用了体现市场机制的多维度指标，提高了企业竞争程度，实现了政府与市场的有机协同。2010年后新进入的高新技术企业更多集中在创新网络中心度高的区域与行业，由此实现了研发资源配置效率的提高。

　　创新政策的核心，在于实现有效市场和有为政府的有机结合——政府通过政策设计锚定创新方向，市场通过竞争机制实现资源配置效率动态优化。地方政府若仅仅按照中央政府的产业发展政策而忽视市场信息，将难以达成总体政策目标。基于此，有效的创新政策需构建政府与市场动态协同机制，依托市场竞争筛选出高效创新主体，进一步通过政府层面的战略部署弥补市场失灵。未来，我国需进一步细化创新政策工具组合，推动国家创新体系从规模优势向质量优势跃升。

　　第一，推动政府与市场形成有效协同，使创新政策更聚焦于技术外溢。根据不同领域、不同发展阶段的实际情况，充分发挥政府与市场的各自作用。重视部门间技术外溢，加强对创新网络中核心部门的政策支持。创新政策设计需要充分利用市场信息，保护市场竞争环境，减少政策成本。例如，对于新能源汽车产业，以企业盈利为前提的税收减免比直接的财政补贴具有更低的政策成本。

　　 第二，系统塑造战略性产业，推动中央与地方政府形成合力。在大国竞争与科技博弈日益加剧的背景下，战略性产业的发展不是单纯企业间的竞争，而是国家间的竞争，这就要求政府系统组织协调好企业、高校、科研院所等不同创新主体。政府实施任务导向型创新政策，有助于创造新的市场，并在整个创新链上与其他创新主体实现良性互动。无论是高铁“市场换技术”标准的提出，还是移动通信领域中“技术—标准—产业”统一推进体系的构建，都佐证了政府在培育壮大战略性产业上的重要作用。此外，鉴于我国显著的区域差异，地方政府可凭借其高信息效率的优势，在创新体系中发挥不可替代的作用。这就要求地方政府因地制宜发展具有比较优势的本土产业，避免盲目跟风和“内卷”，坚持在“全国一盘棋”中，服务于国家创新体系和创新网络的完善，从而与中央政府同向发力、形成合力。 

　　第三，建立动态的创新支持机制，分阶段发挥好不同政策工具的作用。在技术发展早期，采用研发资助、融资补贴、政府采购等方式扶持具有颠覆性创新倾向的中小企业。资助过程应具备竞争性和退出机制，确保形成持续的创新激励，并能有效识别具有自主创新能力的科创型企业。在技术发展后期，对于那些通过市场检验的创新成果可由政府进行认定嘉奖，强化知识产权保护，促进企业间良性互动，加速高新技术成果产业化。在动态支持过程中，还应注重完善风险分担与长期投入机制，引导社会资本参与早期技术孵化，形成“政府引导—市场跟进—生态培育”的良性循环。

　　需要指出的是，本文在创新网络的形成机理、研发资源的部门间配置、创新政策的作用机制三个方面有待完善，可以作为未来进一步研究的方向。首先，假设创新网络是外生给定的，没有将创新网络内生化，后续研究可以深入研究创新网络的形成机理，分析影响创新网络形成的重要因素，如人力资本流动、企业异地投资等。其次，研发资源配置分析仅涵盖私人部门，没有考虑公共部门的作用。高校等公共部门是国家创新体系的重要组成部分，在模型中引入公共部门，可以更加全面地分析公共部门和私人部门之间的研发资源配置问题，考察基础研究投入对经济发展的作用机理。最后，仅从宏观层面评估创新政策对研发资源配置的作用，没有深入分析其微观作用机制，后续研究可以从微观层面探讨创新政策影响企业创新行为的具体机制，揭示创新政策从微观到宏观的传导路径。

　　〔本文注释内容略〕

原文责任编辑：张天悦