党的二十届三中全会指出，进一步全面深化改革的总目标是“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。到二〇三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础”。如何进一步推进国家治理体系和治理能力现代化是关乎全面建成社会主义现代化强国的根本性实践问题，而从治理体系和治理能力的层面看，基层治理构成了国家治理的基本要素，是对后者的具体实现。习近平总书记曾指出，“推进改革发展稳定的大量任务在基层，推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层”。以这一论断为遵循，可知基层政策执行的重要性，而其中推动党和国家各项政策在基层落地的责任主体——政策执行主体（基层组织）及其政策执行的策略、方式选择尤为值得重视。回应好这一问题是理论工作者服务国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。 

　　基层组织位于中央与地方、国家与社会两对关系的交汇处，这个结构性位置决定了其在政策执行过程中常常遇到来自行政、市场与社会等多重制度逻辑的不同要求，处于制度复杂性导致的张力关系中。那么，基层组织究竟如何应对制度复杂性以执行政策？各种执行方式背后是否存有一致的理论逻辑？近年来学术界对此做了大量研究，涌现出一些本土化描述性概念。然而，经验研究的碎片化使我们对基层组织究竟在何种情况下采取何种应对仍然知之甚少；而一些试图对该问题进行综合解释的理论研究，又往往对基层政策执行面临的多元制度及其冲突剖析不足，只能各自解释其中少数执行方式。这一状况体现了中国政策科学的自主性研究尚不充分。 

　　对中国基层政策执行的研究必须超越零散的成果堆积，形成整体性理论解释，方能充分实现政策科学领域的自主性，而研究制度复杂性是一个突破口。我们试图将“制度复杂性”引入基层政策执行研究中，厘清中国语境下的制度逻辑并构建一个关于制度复杂性、组织应对策略与政策执行方式三者对应关系的整体性理论解释框架，以期改善该领域经验研究碎片化、理论研究局部化的状况，增强对各种基层政策执行方式的解释力，并以自主性研究推动政策科学的知识进步和积累。 

　　一、复杂性及其应对：递进的解释与关键的局限 

　　针对基层政策执行问题，相关经验成果丰硕，大致可以归纳为被动应对与主动调适两大类。这些研究通过深入细致的分析，归纳提炼出一些具有中国特色的概念命题，为我们提供了基层政策执行的基本图景。然而，随着相关概念名词的不断积累，该领域的研究却进入了一个收益递减阶段，且存在部分相关研究结论互相矛盾的现象。那么，此类研究的结果何以呈现截然不同的特征呢？看似零散的政策执行方式果真是一群“概念孤儿”，还是存在内在一致性？ 

　　 相关研究已经在追求一致性方面取得了部分进展，这体现为“制度论”和“情景论”。制度论的关怀重点是，中国必须将国家治理制度延伸到基层，而制度包含的权力分配模式及其与治理领域的交互诱发了基层组织不同的行为机制。情境论则进一步从政策属性、政策空间、利益契合度、执行压力与执行资源等情境要素的组合情况来分析基层组织的差异化策略。然而，制度论的现有理论模型均可能存有某些不足。例如行政发包制按行政逻辑与市场逻辑的混合原则运行，而基层组织在政策执行时常处于政治、行政、市场、家庭与社群等多重逻辑冲突中，因此还需根据特定情境纳入其他逻辑。情境论虽然在一定程度上增进了我们对基层差异化执行方式的认识，但是影响执行方式的情境因素众多，仅根据具体情境选择部分要素进行模型构建，往往只能涵盖有限的几种执行方式，其外部效度通常较为有限。 

　　 综上，现有研究的概念建构均基于基层执行的实际经验，但尚未能很好地将其置于基层政策执行研究的核心问题框架下，进而难以与经典议题相关联并形成概念体系，一群“概念孤儿”无法回归理论体系。以上状况显然明示了后续研究者的拓展方向。基层政策执行研究的核心问题是基层政策执行者在内含多重逻辑“冲突”的制度复杂性制约下的行为选择问题。然而，由于对关键概念“制度”的界定与衡量存在分歧，制度理论一直被指责缺乏清晰度。我们拟对制度进行更精确、更有针对性的类型学描述，并将其作为“变量”纳入政策执行研究中来，进而从制度逻辑视角出发，基于制度复杂性构建一个综合理论解释构架。制度逻辑视角目前主要活跃在管理学、社会学等领域，已针对组织如何应对制度复杂性发展出相对完整的分析框架与概念命题，提供了许多关于制度与行动者相互作用的分析工具，为我们理解制度复杂性与基层政策执行问题提供了宝贵的理论资源。然而，囿于学科限制，制度逻辑视角与政策执行研究仍是割裂的。 

　　 正如一些研究者所指出的，“制度复杂性”指组织常常面临来自多重制度逻辑的不同甚至相互冲突的要求，且须同时满足这些要求，才能获得生存所需的合法性与资源，这不可避免地给组织带来紧张乃至挑战。于是，组织必须发展出各种应对策略来缓解之。社会学及组织管理领域的研究已经形成了这方面的递进性成果，于是行动者在多重制度逻辑冲突下的各种应对策略被研究者陆续揭示。其一是“区隔”，主要关注组织如何在组织结构层面将竞争性逻辑分隔到不同地区、单位或流程中。例如，组织通过划分前台与后台来应对不同制度逻辑间的冲突，或在实践中采用“拼凑应对”的策略实现与制度的适度脱耦。其二是“混合”，即通过招聘或社会化实践、选择性耦合、意义建构、创造谈判空间、正式化和协作以及部门脱嵌式耦合等，将竞争性制度逻辑混合在新的规定或安排中，以获得广泛的外部行动者的认可。其三是“动态实践”，即组织将制度逻辑作为资源实现嵌入式能动性，从战略上设计混合组织来动态地平衡竞争需求，通过内部区隔、横向聚合和纵向整合逐步实现可持续混合策略，以及借助制度弥合与制度联结机制来实现各方可接受性。 

　　 以上关于制度复杂性与组织回应的递进解释，既呈现了组织在面对制度复杂性时的各种应对策略，也给出了二者关系的相应理论解读，加深了我们对制度复杂性类型及其组织后果的认识，为进一步的基层政策执行研究提供了直接的理论和概念准备。尽管如此，上述研究仍然存在两个不足：第一，大多数研究以西方语境中的经验为基础，没有充分考虑到不同国家、不同体制下社会权力关系的差异；第二，这些解释将制度逻辑看作一个整体加以界定并据此预测组织应对策略，尚没有揭示出更细微的、可推广的兼容机理。两个不足又源自同一个关键局限——事实上，组织在制度复杂性下混合实践的实质是以新的方式重新组合、排布不同制度逻辑的核心要素，且不同国家、不同区域的制度逻辑要素构成及其地位存在显著差异。所以，须对制度逻辑进行“解构”，方能开发出更具微观基础、更贴合现实的理论框架；显而易见，由于我们的研究目的，“解构”工作必须被置于中国语境下进行。 

　　二、中国语境下对制度逻辑的“解构” 

　　中国语境下的“解构”工作须从理解“解构什么”开始。普遍意义上，制度逻辑指社会建构的，关于物质实践、假设、价值观、信仰和规则的历史模式，个人通过这些模式生产和再生产物质生活，组织时间和空间，并为他们的社会现实赋予意义。简言之，制度逻辑即行动主体看待世界的“镜头”，包含一套连贯的规范、价值观、信仰和符号等元素，影响着行动主体确认什么是社会情境中适当的和有意义的认知和行动。由于制度逻辑包含多重制度秩序，每一项制度秩序又由不同的要素构成，因此要深入探索制度逻辑对组织与个体的影响，就应从制度逻辑的类别与规定两个维度展开“解构”工作。 

　　（一）制度逻辑的类别维度：制度秩序 

　　“类别维度”标示制度逻辑包含的制度子系统，即各项制度秩序。其中每一项制度秩序都代表一个治理体系，提供一个行动者进行意义构建的参考框架。个体和组织根据这些框架来对活动进行感知和分类，并为其注入意义和价值。桑顿等人的这个论断对制度秩序研究作出了关键贡献，他们还最终确定了家庭、社群、宗教、国家、市场、专业与公司等七项社会层级制度秩序，这也是目前在研究中最常沿用的逻辑类型，然而若将这些类型用于中国的基层政策执行研究，却难言完美。 

　　 首先，检视中国政策执行的特定语境可发现，桑顿等人明显忽视了两项重要的制度秩序，即政治逻辑与行政逻辑。基层政策执行须基于中央与地方、国家与社会之间的关系，作为领导核心的中国共产党在这两对关系中都具有决定性作用。因此，必须充分考虑以党的全面领导为基础的政治逻辑对基层政策执行的重要影响；而由于中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，中国语境下的政治逻辑显然是最具主导性的制度秩序。另外，如何协调政治与行政的关系是公共行政理论与实践中的元问题，它在某种程度上决定了一国政治与行政体制的选择。政治逻辑所推崇的价值观是“责任”“代表性”等，行政逻辑推崇的价值观则是如何合法有效地完成行政任务，主张通过立法与科层制来对社会活动进行理性化调节和规制。中国的行政逻辑呈现纵向到底、横向到边的层级特征，全方位支撑主导性的政治逻辑，因此是一种起主干作用的制度秩序。 

　　 其次，制度逻辑作为组织与个体的行动原则，与韦伯的价值领域概念有一定联系。韦伯明确了与宗教性的同胞意识相冲突的经济、政治、审美、性爱与知性五大价值领域，每一个价值领域都有其独特的固有原则，对个体而言都意味着追求何种价值观的艰难选择。因此可认为，制度逻辑其实就是某个价值领域内的制度秩序，它不完全等同于行动主体的行动逻辑，因为行动主体不一定“照章”遵循某种特定的制度逻辑，而是在一定程度上具有“选择”某种制度逻辑的能动性。由此推断，国家与公司其实更类似于行动主体，把它们定义为制度秩序并不合适。例如，新公共管理运动事实上就是将市场逻辑引入国家治理中来，而新传统主义则是将政治逻辑渗入公司治理中。因此，在很多情况下，国家可能同时沿用政治、行政与市场逻辑，公司也可能同时奉行政治、市场与专业逻辑。而社群从字面含义来看虽然也可以被看作行动主体，但共同体意义上的社群内秉着某种特定的共享价值，社区意义上的社群也“体现了当地的理解、规范与规则，其构成了将心理模型合法化的基石，而个体和组织在此之上形成了对当下情境的共同定义”。因此，可以将社群看作一项独特的制度秩序。类似地，家庭以其成员之间的忠诚等情感机制为基础，以血缘为纽带，共同维系家庭的生存与荣誉，其间同样蕴含着一套独特的价值体系。就中国而言，无论是传统儒家文化还是近现代文明进程中，家庭在基层社会中的地位都未曾褪色。家庭不仅是实体，更是价值源泉与方法。因而，此处我们将社群与家庭看作两项独特的制度秩序，而非字面意义上的两类行动主体。 

　　最后，市场逻辑的本质是“积累，以及人类活动的商品化”。纯粹的市场逻辑以追求利润最大化为目标，建立在市场主体间的公平交易基础之上，以竞争为主要机制。专业逻辑则以寻求现世真理为目标，秉持该逻辑的成员追求知识与技艺在专业层面的“客观”正确，声誉机制或是专业信仰支撑该逻辑的持续运行。 

　　基于中国语境，可归纳出政治、行政、市场、家庭、社群、专业六大类制度秩序。当然，在我国基层政策执行领域，各项制度秩序之间并非一种平行关系。其中，政治逻辑处于主导地位，它可支配并渗透到其他逻辑之中，行政逻辑处于主干地位，直接并显著影响基层组织行为，二者共同形塑国家的基本性质；市场逻辑、家庭逻辑、社群逻辑、专业逻辑等则是广义经济、社会逻辑的细分，在不同情境下具有不同的地位。 

　　（二）制度逻辑的规定维度：要素构成 

　　 “规定维度”指制度逻辑包含的每一项制度秩序都由相应的要素构成，这些要素规定了塑造个体与组织的偏好和利益的组织原则，以及在特定秩序的影响范围内获得利益和偏好的行为组合。换言之，要素构成规定了个体和组织如果受到某项制度秩序的影响，将如何理解他们是谁、他们的行为逻辑如何、他们如何行动以及他们的动机语汇是什么，等等。桑顿等人根据既有理论及实证研究归纳了制度秩序的九项规定要素，包括根隐喻、合法性来源、权威性来源、身份来源、规范的基础、注意力的基础、战略的基础、非正式控制机制以及经济体制。帕恩克等人则将制度逻辑的要素简化为三个方面：规范基础——关于成员、权威和合法性的基本规则；战略基础——组织成员如何看待他们的身份和优势；关注基础——成员对如何成功和哪些问题需要关注的假设。制度逻辑的这些属性将假设和价值与行动联系起来。 

　　 桑顿等人关于制度逻辑规定性要素的分类较为繁复，各要素之间的逻辑关系不够明确，且存在一定交叉之处。例如，合法性来源与权威性来源存在交叉，身份来源与规范基础同样存在交叉。相对于桑顿等人，帕恩克等人对制度逻辑要素的分类较为清晰、简洁，便于在实证分析中使用，也与制度逻辑的本质属性更为契合——制度逻辑事实上就是特定的组织法则，它塑造了组织及其成员对于我们是谁、我们要达成什么目标、我们采用何种手段达成目标的认知，提供了组织与其行动之间联系的纽带。结合帕恩克等人的分类，便可将制度逻辑的要素构成简化为组织及其成员对其身份、目标及手段的认知与偏好原则。其中，身份认知影响目标的确立，而目标的确立又影响了手段的选择。一般而言，身份与目标之间往往具有一致性，而目标与手段之间则有可能发生背离；如果构成制度逻辑的身份认知一致，那么目标认知一般而言也是一致的，但目标认知一致，却并不意味着对达成目标的手段认知是一致的，这也是制度复杂性具体类别众多的重要原因。 

　　（三）类别维度与规定维度的交互：修订后的多重制度系统理想型 

　　根据前述对中国情景下制度秩序及要素构成的归类与简化，通过制度秩序与要素构成的交互，便可组成影响个体和组织行为的各种象征和实践。如此，我们给出了包含政治、行政、市场、家庭、社群与专业等六大类制度秩序的中国情境下多重制度系统模型，每类制度秩序分别塑造了秉持该逻辑的组织对其成员身份、目标及手段的认知与偏好原则。需强调，第一，该模型许多细节因中国情境而有别于西方的同类描述，例如不同秩序之间的关系及部分秩序的内容便显然有别于西方；第二，该模型只是一个理想型，在现实具体情境中，这些制度秩序并不一定齐备，某些制度秩序或其中要素未必显著，研究者可根据组织场域及分析层次的不同，找到“在场”的制度逻辑。 

　　将制度逻辑解构为制度秩序与要素构成，能够帮助我们更深入地理解组织所应对的复杂性的具体内容，推理相应的策略。更为关键的是，组织应对制度复杂性的策略与基层政策执行中的各种具体应对方式高度相关。如此，我们便可以借助制度逻辑视角，尝试将制度复杂性下的组织应对研究和基层政策执行研究联系起来。 

　　三、将制度复杂性引入基层政策执行研究：理论解释框架 

　　通常而言，制度复杂性包含逻辑的不相容性、优先次序和管辖权重叠三个因素。这三个因素结合在一起，产生了四种不同的复杂性模式：隔离型复杂性、限制型复杂性、一致型复杂性和易变型复杂性。 

　　隔离型复杂性的显著特征是制度逻辑之间的管辖权边界已明确划定，即使这些逻辑的规定性要求可能是不相容的且它们在该场域的优先次序也是不确定的，但竞争的可能性和利益的争夺是适度的。这种情形下，复杂性通常对基层组织的挑战性较低。而限制型复杂性的突出特点是，在场域层面已经有较为明确固定的逻辑优先次序，即使多重逻辑间不相容且存在管辖权重叠，不同逻辑倡导者之间的公开争论也会被抑制，因此组织对复杂性的体验在某种程度上被简化。例如，改革开放前我国通过单位制等方式对个体社会生活实行管理，政治逻辑成为这个时期的主导性逻辑，其他逻辑的作用被抑制，逻辑冲突对政策执行的影响也随之隐而不显。 

　　 因此，在这里我们主要讨论一致型复杂性和易变型复杂性与基层政策执行之间的关系。其中，一致型复杂性的特征是，正在发挥作用的各种逻辑规定可能是兼容的和相互加强的，即使这些逻辑的管辖权重叠且在场域中的优先次序仍未确定，不同逻辑间的冲突仍可以是建设性的。易变型复杂性的特征是既没有固定的管辖权边界，也没有明确的逻辑优先次序，且逻辑的规定性要求之间还不相容，它给基层政策执行带来的挑战最大。由于这两类复杂性中的管辖权均会因无明确边界而有所重叠，同时优先级都未确定，唯有逻辑规定的兼容性存在差异，我们可根据制度逻辑的要素构成，将这两种制度复杂性分为三类，其中一致型复杂性对应于“目标兼容和手段兼容”的类型；易变型复杂性则包含“目标兼容和手段冲突”“目标冲突和手段冲突”两种类型。在此分类之下，可分别讨论每种类型的制度复杂性与基层组织应对策略和方式的关系。 

　　（一）目标兼容和手段兼容：混合策略 

　　如果一个制度场域内存在多重逻辑，但多重逻辑间的目标与达成目标的手段均是兼容的，此时基层组织面临着低等程度的一致型复杂性。在基层政策执行中，一致型复杂性表现为秉持不同逻辑的政策执行各方在目标以及达成目标的手段方面都有共同的认知与偏好，政策执行的阻力较小，但由于管辖权重叠，以及逻辑优先级未确定，基层政策执行者面临的挑战便集中在发展和维持各种逻辑之间的建设性张力上，具体来说就是寻求兼容逻辑的协同效应和价值提升潜力。为了完成这一任务，基层组织往往采用混合策略以融合不同逻辑的要素。 

　　 混合策略将认同不同逻辑的人集合到一个单位、团队或者特定项目中，组成治理网络或工作专班，以达成协同治理的目标。治理网络或工作专班中的各主体对政策目标与达成目标的手段具有共同的信念，相互之间是一种相互依存、互惠共生的关系，因而能够灵活融合各种逻辑要素，做到分工协作、协同发展。例如，在促进共同富裕的志愿行动中，政府机构、非营利组织与市场主体形成一个多阶的元治理体系，政府机构为社会网络提供共同的价值观、规范和目标，赋予社会网络及其活动以行政合法性，非营利组织则利用市场机制不断激励网络成员，推动互动网络实现共同目标。再如，当代基层社会治理中，基层组织可使用“三治融合”等办法，通过重构基层主体体系与规则体系，明确党和政府、自治组织与基层群众等多元主体之间的关系，有机结合外部规则与内在规则，使国家和社会在基层场域中交汇、融通和合作，形成秩序与活力并存的制度性共治局面；这一实践的本质便是政治、行政与社群逻辑要素的混合。而在传统社会一些地方公共产品供给领域，广泛出现的依赖准官员的、以半正式行政为主的简约治理等模式实际上也内含了行政与社群逻辑要素有机融合的混合策略。该策略行之有效的关键在于建立一个使得秉持不同制度逻辑的各方持续互动的机制。 

　　（二）目标兼容和手段冲突：调用策略 

　　如果一个制度场域内存在多重逻辑，且多重逻辑间的目标兼容，但达成目标的手段存在冲突，此时组织面临易变型复杂性，这是一种中等程度的复杂性。基层组织往往会根据情境要求调用相应制度逻辑的手段来降低制度复杂性程度，达成组织目标；于是借道、调适性动员、多维动员等政策执行方式就出现了。 

　　例如，在政府购买服务领域，由于面向基层的行政发包制开始向“行政”方向调整，但上级对基层的“发包”任务难以及时调整，造成基层组织在面对上级的“发包”任务时，缺乏足够的灵活性和弹性以应对真实问题。于是，基层组织便通过发展社会力量来解决其灵活性不足问题，即“借”社会组织之“道”以化解行政体系内部改革难题。从制度复杂性的角度来看，行政发包制是行政逻辑与市场逻辑手段的有机结合，然而当行政发包逐步转向“行政”时，虽然二者的目标仍是一致的，但对于达成目标的手段却出现了冲突。基层组织的“借道”策略实质上便是在行政与市场逻辑手段冲突的情况下，通过借用社会组织专业逻辑的手段来降低制度复杂性的一种调用策略。 

　　与“借道”相近的是，具有能动性的基层政策执行者可根据自身行政控制能力与社会动员能力的强弱对比，通过调适性社会动员将层级延伸至基层社会，将民间社会网络转化为层级的组成部分，进而有效实现执行目标。“控制”与“动员”的目标都是提高政策执行效率，但在形式上却是两种相互冲突的手段，其中控制强调命令导向的行政逻辑，动员强调与当地情境密切相关的社群逻辑。然而，经验丰富的基层政策执行者能够运用一些社会性技巧调用社群逻辑的手段来实现行政目标，在客观上增强了基层组织的制度执行力。因此，调适性社会动员在本质上可看作基层政策执行者在面对目标兼容、手段冲突的情境时，调用社群逻辑达到政策目标的一种调用策略；这一策略下，甚至出现了基层社会治理中行政控制与多元参与双双增强的现象。 

　　另外，在财权与事权不匹配的情况下，乡镇干部为动员村干部完成行政任务，还可能同时调用多种看似矛盾冲突的逻辑手段。他们一方面通过权力支配和利益置换使村干部在政策执行时与其保持一致，另一方面则基于政治伦理和社会伦理来确保村干部的行为不致脱轨。此时，乡镇干部同时调用了政治、行政、市场与社群四种逻辑手段，并且能够根据情境要求灵活地在各种逻辑手段间进行切换，从而有效动员村庄、村民来执行政策。 

　　类似地，做思想工作、刚柔并济、公平处理以及各种适应性治理、嵌入式治理策略也是调用其他逻辑手段解决行政问题的常例。总之，调用策略及其执行方式能够奏效的重要原因之一在于多重逻辑目标间没有明显的冲突，因此能够相对容易地通过调用相应逻辑手段来达成行政目标，其实质是逻辑管辖权的暂时转移。 

　　（三）目标冲突和手段冲突：隔离策略 

　　如果一个制度场域内存在多重逻辑，且多重逻辑间的目标与达成目标的手段均存在冲突，此时基层组织面临最高程度的易变型复杂性，它将不得不利用隔离策略让各项逻辑在自身管辖权范围内发挥作用以降低制度复杂性。隔离具体又包含时间区隔与空间区隔两种策略。其中，时间区隔策略意在确定逻辑优先级，通过对多重逻辑进行排序来明确主导制度逻辑，进而降低制度复杂性；其实质是将易变型复杂性转化为限制型复杂性。空间区隔策略则意在划定逻辑管辖权，通过在结构层面将竞争性的制度逻辑分隔到不同地区、单位或流程中，或通过组织实践与象征之间的脱耦来缓解冲突和紧张；其实质是将易变型复杂性转化为隔离型复杂性。 

　　 在时间区隔策略方面，基层组织面对冲突的目标与手段，根据情境要求对多重目标进行排序，优先执行或者选择性执行某些政策，甚或拖延、推迟执行相关政策以降低制度复杂性。例如，在基层政策执行过程中，广泛存在的中心工作模式与运动式治理机制，便是基层组织根据当地经济社会发展需求，从多重治理政策中遴选出优先执行的政策来动员与汇聚资源并降低其他政策对中心工作的干扰。“向上借力”“高位推动”等方式也常被用于时间区隔策略中。排序还经常表现在，如果干部管理制度强化了对基层干部的控制并使其在很大程度上独立于社会压力的制约，基层干部便更可能选择性地执行不受民众欢迎的“硬指标”，而忽视受欢迎的“软指标”。时间区隔不一定是完全的，在多主体都有参与机会的条件下，同一时间段内也可能出现目标或手段上的妥协；不过，诸逻辑的“权重”可能差异悬殊，以至于形成了与完全的时间区隔极为近似的情形。一个典型例证是，如何在经济发展（市场逻辑）、环境保护（行政逻辑）与群众民生（家庭逻辑）之间寻求平衡考验着基层组织的智慧。通过主体间持续的非正式协商，处于边缘的逻辑也能得到一定程度的保留，于是公共政策过程得以有效推进。 

　　 另外一些基层组织则采用空间区隔策略，通过让不同的逻辑在不同范围内发挥作用来降低制度复杂性。在我国传统社会的较长时段中，基层逐渐出现“双轨政治”格局，即在法律上只有一条自上而下的贯彻政令的轨道，但在实际生活中，这条轨道一般止于县衙，县以下则根据实际需要由士绅阶层主导进行“自治”。前者依赖政治与行政逻辑运行，而后者采用社群与家庭等逻辑，二者常能并行不悖、相辅相成。进入现代社会，我国国家治理模式发生了重大变化，国家权力延伸至基层社会，政治与行政制度已经覆盖基层的各个角落。然而，一元体制与有效治理之间的张力依然存在；前者依赖政治及行政逻辑，而后者需要顾及符合当地实际情况的社群逻辑或家庭逻辑等。当执行上级政策时，政治及行政逻辑与本地情境（社群或家庭逻辑）存在目标和手段张力的情况并不罕见，基层组织往往只能通过行政体制内部的隐性隔离策略来缓解逻辑间的冲突，于是象征性执行、目标置换等执行方式便出现了。除此之外，基层组织还经常通过正式制度与非正式制度之间“名实分离”的方式来进行空间区隔。当然，区隔策略与政策执行效率之间的关系不能一概而论，它取决于政策目标与地方情境的适配程度。 

　　 以上，我们通过规范分析，推导了基层组织面临不同复杂性时所能采取的应对策略，并将与策略对应的典型政策执行方式嵌入其中加以解释。这样，我们实际上已经初步完成了一个由制度复杂性到组织应对策略，再到基层政策执行方式的理论解释框架；原先在学术界被碎片化呈现的各种执行方式可在这一解释框架中各居其位。不过，执行方式说到底是工具性的，在实践中某种工具有可能服务于不同的应对策略；而某些工具之间，例如“名实分离”“适应性治理”之间的相似性也是一种客观存在。毕竟，这些关于政策执行的方式是由大批先行的研究者分别命名的，难以完全符合类型学的互斥性要求。然而，我们的核心目的是为这些执行方式提供整体性解释，以克服经验研究的碎片化与理论解释的局部化现象，而不是提供一个操作说明书，因而部分执行方式在实际内容上可能存在的少许交叠应可被宽容。 

　　四、调节制度复杂性：寻求基层执行与国家治理的贯通 

　　基层治理是国家治理的基石，基层政策执行力是国家治理能力的基础性构成，基层组织为应对制度复杂性压力而采取的各种应对策略也成为助力或阻碍国家治理效能实现的重要因素。我们唯有完全承认与充分认识复杂性，方能通过积极举措实现对制度复杂性即制度逻辑冲突的调节，降低冲突的不可治理性，使基层组织的应对策略和政策执行方式导致的“执行偏差”现象得到有效控制，实现基层政策执行对国家治理的可靠支撑。我国独有的党政治理结构具有显见的制度优势，内含既能保持集中统一又兼具实施弹性的治理机制；依托制度优势，完全可能实现逻辑间的灵活调用与互补。 

　　（一）优化稳定性 

　　作为人类相互交往的规则，制度促使人际交往遵循某种可识别的模式，使人类行为可预期，进而通过形成一种普遍信任的文化氛围以增进秩序。 

　　 政党重点要求的稳定性与国家建设要求的现代性相交织，这决定了我国制度体系需要在稳定与适应之间寻求平衡。稳定是前提和基础，适应是目的和要求；稳定为适应提供条件，适应为稳定提供反馈。遵循这一历史规定性，可知稳定性理应得到坚守，却也应按照国家治理现代化的要求得到优化。从顶层制度设计层面来看，须发挥政治逻辑的主导作用，推动全过程人民民主与依法行政。一方面保持宏观制度环境的稳定与可预期，另一方面则通过畅通表达与沟通渠道来广泛汇聚民意。具体而言，在发挥政治逻辑主导作用的同时，须清晰划定多重制度逻辑间的管辖权范围，确立其优先次序，并通过适当的变革措施促进逻辑兼容。例如，通过引领、规划、分工以及赋权等措施，合理划定政治、行政、市场、专业以及社群等多重逻辑的管辖权范围，有效协调“政府—市场—社会”关系；根据发展情势科学地确定逻辑优先级，明确不同时期国家治理的重点任务，合理配置稀缺资源；通过为市场主体与社会组织提供基本规则与制度保障，促进行政、市场、社群等多重制度逻辑的协调，等等。简言之，只有宏观层面的制度有韧性的稳定，才可为基层政策执行提供稳定与可预期的制度环境，创造学习与调适的空间。 

　　（二）培育协同性 

　　制度逻辑间的冲突或互补并不必然发生，而是根据将其聚集在一起的工作的性质被建构出来，即制度逻辑的冲突或互补受制于具体情境。这意味着适当的组织形式创新对于实现多重制度逻辑协同具有重要作用。 

　　前文已提及，针对多重制度逻辑目标与手段皆兼容的一致型复杂性情境，可通过构建治理网络、工作小组与专班等新型组织形式，实现多重逻辑的互补，发挥兼容逻辑的协同效应。基层治理实践中广泛存在的网格化管理模式实际上也是通过重构组织形式，将党建引领、行政嵌入、网络参与融为一体，实现政治、行政与社群逻辑的相互支撑与互补。 

　　而当面临多重制度逻辑目标与手段不尽相容，且往往成为政策执行“偏差”来源的易变型复杂性情境时，消极应对也并非宿命。协同的本质在于通过持续的沟通对话以建立信任并发展承诺和共同理解。在我国，家族、乡贤、社区能人与志愿组织等多元行动主体，习俗、惯例与风土人情等非正式制度共同构成政策执行的“基础性秩序”，其间蕴含着丰富的治理资源。这就要求在重构组织形式时，要尊重多元性，利用我国强大的政治及行政逻辑激活社群逻辑，将多元行动主体纳入基层治理网络，在保留其自主性独立身份的情况下赋予其政治或行政合法性，然后利用其在地化权威与情境知识，发挥回应诉求、凝聚共识与重塑规范的作用。如此便可不仅体现简约治理的逻辑，更有助于政治、行政与社群逻辑的有机融合，降低制度复杂性的混乱程度。 

　　还需提及，现实中还存在同一个制度逻辑内部目标与手段相冲突的情况。例如，由条块分割导致的行政逻辑内部目标与手段不同程度的冲突问题。显然，在既定行政体制下，秉持系统性原则，通过重塑科层制建立临时的任务型组织结构以及实行“片线结合”模式等组织创新，可在一定程度上克服行政逻辑的内部冲突。 

　　（三）包容自主性 

　　制度复杂性的问题性质取决于手段和（或）目标的不兼容性是否是“绝对的”，以至于遵守一种逻辑的规定性要求明确地排除了对另一种逻辑规定性的遵守。因此，越是高度具体的制度规定越是具有更高的能力来“决定”组织行动，进而导致更高程度的制度逻辑间冲突。反之，相对宽松的制度逻辑目标与手段设定，则给予基层组织更大的自主空间，有利于其调适组织行为，缓解制度复杂性压力。 

　　基层政策执行的效率经常受益于执行者对情境知识的无障碍调用，因而基层组织需要相应的自主性。所谓的行政发包制、目标责任制等执行机制，本质上都是通过结果导向的激励机制来赋予基层执行的相对自主性，以便于其最大程度地利用情境知识来提升执行效率。因此，坚持宏观稳定与微观灵活的原则，构建具有适应性的逻辑目标与手段间关系，在坚持法律与道德底线的同时给执行过程“松绑”，赋予基层组织调适与学习的自主性，让基层在试错中渐进地发掘有效应对制度复杂性的机制，对于提升基层政策执行效能尤为重要。 

　　 对制度复杂性更加深刻的认知是更有效地调节制度逻辑冲突，实现基层政策执行与国家整体治理目标无缝衔接的前提。从这个意义上说，深化细化上述论点的工作应该开始于对制度复杂性的进一步探索。我们需注意，其一，基层组织在不同类型制度复杂性下的应对策略，不仅受到宏观的制度结构因素与中观的资源基础、组织能力等情境因素制约，还会受到微观的行动者特质等因素的影响，这可能导致部分实际的执行方式“逃脱”预测。无疑，微观因素增加了管理制度复杂性的复杂性。其二，目前对制度复杂性、组织应对策略与执行方式关系的分析仍然只是一种静态意义上的分析，难以反映三者随时间演变的动态机制。可见，采用多学科方法进一步挖掘多重制度逻辑作用于基层政策执行的微观基础，明确基层组织能够调用或组合不同逻辑要素的条件，并引入时间因素以深化对“制度复杂性—应对策略—执行方式”关系机制的认识，应该是研究者持续努力的方向。 

　　结语 

　　 面对制度复杂性压力，基层组织发展出了纷繁复杂的、或积极或消极的应对策略和执行方式。我们将目前主要活跃在管理学、社会学等领域，在探索组织如何应对制度复杂性方面卓有成效的制度逻辑视角引入到基层政策执行研究中来，构建了一个关于制度复杂性、组织应对策略与政策执行方式的综合性解释框架，以期在一定程度上增强对基层政策执行方式的解释力。通过系统回顾组织应对制度复杂性的具体策略与相关理论模型，可发现已有关于制度复杂性的研究大多没有充分考虑到不同国家、不同体制下社会权力关系的差异，并且将制度逻辑看作一个整体加以界定并预测基层组织应对策略，尚没有揭示出更细微的、可推广的兼容机制。鉴于基层组织在制度复杂性下的应对策略本质上是以新的方式重新组合不同逻辑的核心要素，我们基于中国语境及前人研究，将制度逻辑解构为类别维度上的制度秩序与规定维度上的构成要素，为基层组织在何种情境下采取何种策略应对制度复杂性提供了一个理论模型，进而构建了对政策执行的理论解释框架。 

　　由于在具体情境中，制度逻辑要素构成中的目标与手段往往存在背离，因而影响基层组织方式的各种象征和实践也往往是矛盾或互补的；多重制度逻辑目标间、手段间的不同兼容程度，形成了不同程度、不同特点的制度复杂性，基层组织便发展出混合、调用与隔离等不同策略类型来应对制度复杂性，而这些策略类型进一步“造就”了基层政策执行中的各种具体应对方式。如此，便可通过联结制度复杂性与基层应对策略，将基层政策执行研究置于制度与行为关系的核心议题下，深化了基层组织应对复杂性时组合各项逻辑要素的策略性理解，并将那些具备重要性但碎片化的执行方式描述纳入同一个理论解释框架中。在该框架中，“控制”与“自主”的共生，“嵌入”与“能动”的互倚，都不再是难以解释的现象，“概念孤儿”也因此有望“回家”。 

　　〔本文注释内容略〕

原文责任编辑：薛刚