一、问题的提出 

　　 党的十八大以来，中国财政体制伴随着经济社会发展需求的变化经历了持续改革，深刻形塑着国家治理模式。其中一项重要改革就是，中央对地方转移支付制度明确以一般性转移支付为主体，并“着力清理、整合、规范专项转移支付，严格控制专项转移支付项目和资金规模，增强地方财政的统筹能力”。作为改革成效，专项转移支付预算数占中央对地方转移支付预算总数的比重由2012年的43.56%下降至2024年的7.63%。同时，一般性转移支付比重持续提升，财政转移支付体系伴随中央与地方共同财政事权的划分和明确财政支出标准而逐步规范化、透明化与标准化。这意味着，项目制运作所依赖的中央专项转移支付及其中央主管部门主导配置的财政制度基础正在被不断削弱。在被视为“部门权力象征”的专项转移支付项目持续压缩背景下，预算分配权受到约束的中央部门如何推动政策落实？作为一种长期占据主导地位的国家治理模式，项目制的替代性治理形态是什么？这一国家治理模式演变进程又对我国纵向政府间关系重构产生何种影响？学术界理应作出解读和回应。 

　　中央部门的预算分配权，是解析中央部门开展政策试点治理模式选择的一个重要切入口。政策试点被广泛认为是解析中国国家治理模式的一个重要视角。中央政府常借助政策试点来推动政策的示范性执行，获取地方政府对中央政策议程的理解与支持。既有研究多考察具有强预算分配权的中央部门借助专项财政资金纵向配置开展政策试点的运行逻辑。在其中，中央部门将政策试点打造为“试点项目”，通过财政资金的项目化配置激励地方政府开展政策探索。然而，这难以覆盖并解释大部分预算分配权缺乏或较弱的中央部门开展政策试点的运行逻辑。党的十八大以来，伴随着现代财政体制的不断完善以及中央对专项转移支付的制度化约束，中央部门如何有效动员、激励并指导地方政府开展政策试点，成为一个亟待解决的实践和理论问题。 

　　始于2018年的全国步行街改造提升试点，为我们探究弱预算分配权的中央部门开展政策试点的运行逻辑提供了重要案例。不同于项目制，步行街改造提升试点缺乏以专项转移支付为内容的财政激励。截至2023年11月，共计三轮次的中央政策试点有力地推动了全国超大特大城市步行街改造提升。这一中央政策试点不仅缺乏财政激励，还面临着复杂棘手的跨层级协同治理难题：跨越部、省、市、区、街五个层级，涉及政府、企业、商户、居民等多元治理主体，治理难度大。然而，在步行街改造提升试点过程中，不仅市场和社会治理主体在城市更新改造中的治理活力得以激发，同时还探索出了推动和实现跨层级协同治理的长效治理机制。 

　　本文从全国步行街改造提升试点中提炼出“中央倡导型政策试点”概念，以区别于传统的项目制政策试点，据此回答为何缺乏财政激励的中央倡导型政策试点能够成功运行。从国家治理运行机制来看，这一核心研究问题又可以拆分为三个子问题，分别是：中央部门如何动员和激励多层级条块组织参与政策试点？中央部门如何确保地方政府可持续的政策注意力？中央部门如何解决地方政府开展试点的权限与能力不足问题？通过回答上述问题，本文试图探究一种不同于传统项目制的新型国家治理模式的运行逻辑与制度基础。 

　　二、项目制与倡导型：中央部门开展政策试点的两种模式 

　　中央部门对于探究中国国家治理模式的运行逻辑而言具有重要价值，同时也是个常被忽视的研究视角。改革开放以来，一些西方研究者曾倡导从科层组织视角探究中国的公共政策制定过程，但相关高质量研究成果寥寥。原因是多方面的。一者，由于观察中央部门行动逻辑面临着显而易见的研究难度，研究者往往选择“站在门外观门内”，如采取政策文献量化研究等方法开展分析。再者，开展田野调查的难度限制了研究议题的范围。一些研究关注到中央部门在政策试点中的试点对象选择逻辑、试点组织与评估角色，却鲜有研究深入讨论中央部门在组织和推进政策试点中的角色及其运行逻辑，而解析这一关键议题亟须在研究视角上打开中央部门的“行动黑箱”。 

　　在将中央部门作为研究对象并考察其开展政策试点模式的过程中，需要区分不同部门在治理权威和资源上的差异性。学者们往往将中央政府作为一个抽象的行动主体进行考察，并认为中国政府可以运用政党权威、组织人事权、财政权、行政权等方式实施纵向组织权威。但中央部门并非铁板一块，政府权威往往不成比例地分散于各部门、各层级之中，且不同部门具有较为独立的利益诉求。这导致了政策制定与执行中的协调难题。其中，中央部门治理资源差异最为典型地体现在预算分配权上，大部分中央部门并不具有充足的预算分配权，进而影响其开展政策试点的治理模式选择。 

　　学术界普遍认为，由中央主导的政策试点是一种中国独特的政策过程，贯穿了从中央至基层的五个行政层级，从而将中央治理目标寓于基层治理实践。既有研究侧重于揭示中央部门运用财政权对跨层级、跨领域多元治理主体施加行动激励以推动政策落实，具有重要影响力的项目制概念刻画了中央部门如何运用专项财政转移支付动员基层政府完成试点任务。然而，该理论面临着两方面的解释力不足：其一，难以解释党的十八大以来中央部门预算分配权削弱与约束之后政策试点治理模式的变化；其二，未能揭示弱预算分配权的中央部门如何开展和组织政策试点。已有理论隐含假定中央部门推动政策试点具有完备财政能力且不同中央部门在财政能力上具有同质性，但这一前提假设并不成立。 

　　 为此，我们需要构建一个超越项目制的理论来揭示中央部门开展政策试点的治理模式选择逻辑。项目制本质上是一种财政激励型治理模式，其理论边界在很大程度上受制于中央部门预算分配权的权力边界。一方面，不同中央部门具有差异化的预算分配权。只有少数中央部门具备条件来借助中央专项财政转移支付这一财政激励工具推动试点项目制。对于大部分预算分配权较弱的中央部门而言，在缺乏财政激励工具的前提下推动政策落实，需要巧妙地利用非财政资源有效动员地方政府开展政策试点。另一方面，政策试点是一个高度模糊的过程，中央和地方之间存在着信息不对称，执行试点目标、探索试点工具、创新试点手段等均需要中央部门全过程的督查与指导。项目制理论并未就上述政策试点要件作出理论阐述。有鉴于此，本文提出有别于项目制的“中央倡导型政策试点”类型，即中央政府部门以非中央专项财政激励手段为主，通过一系列精心设计的纵向政策倡导行为推动实现政策试点目标。

　　表1对中央部门开展政策试点的不同治理模式进行比较。对于国家发改委等强预算分配权的中央部门而言，其主要运用项目制并通过中央专项转移支付这一财政激励型政策工具保障政策试点的实施。项目制治理过程主要通过“发包”“打包”和“抓包”三种机制实现高效的分级治理。对于商务部等弱预算分配权的中央部门而言，其较少运用项目制治理模式，代之以开展倡导型政策试点，通过复合使用试点荣誉激励、组织动员激励和权限下放激励，以弥补财政激励缺失问题。首先，不同于项目制，中央部门在倡导型政策试点中往往采取全过程指导，以消除试点设计方、管理方与执行方之间的信息不对称，以保障政策试点任务与政策工具之间的适配性。 

　　其次，中央部门在倡导型政策试点中对地方试点创新予以积极响应和支持，在激励地方试点部门的同时解决试点进程中涌现的制度与政策需求；发挥政治动员的组织激励以驱动省市中层政府积极参与地方与基层试点工作，为地方开展试点工作提供持久政府注意力。最后，倡导型政策试点更加重视各类治理主体在地方试点开展中的相对比较优势，并强调通过地方治理创新与治理能力提升保障中央政策试点成果的可持续性。 

　　当然，项目制与倡导型均为中央部门开展政策试点的模式可选项。在实践中，大多数中央部门采取的是兼具两者的混合模式：在可运用专项转移支付的特定事权领域运用项目制，在缺乏预算分配权的特定事权领域开展倡导型政策试点。以上论述初步勾勒出倡导型政策试点的基本理论要素，本文后续部分将通过基于多层次案例的探索性案例研究，进一步分析倡导型政策试点的运行机制。 

　　三、中央倡导型政策试点运行机制的模型构建 

　　（一）全国首批步行街改造提升试点项目 

　　2018年12月，商务部印发《关于开展步行街改造提升试点工作的通知》，并根据地方申报、省级商务部门推荐等程序，经综合评价后决定在北京王府井等11条步行街开展试点工作。经评估确认各地完成试点任务并取得突出成效后，商务部分两批将其确认为“全国示范步行街”。（见表2）11条步行街在地理环境、文化特色、开发模式等地方治理情境方面具有显著差异，案例信息完整，便于开展跨案例比较。此外，各级政府网站定期发布步行街改造提升工作进展，提供了丰富翔实的原始资料。 

　　本文搜集多类型的数据和资料以形成完整的证据链，并将其归为主资料和三角资料两大类别。综合各类资料构建了资料库，归类整理了11份各步行街案例报告，形成可供开放式编码的研究素材。（见表3） 

　　（二）基于多层次案例的扎根理论研究 

　　本文采用扎根理论开展一项基于多层次案例的探索性案例研究。扎根理论的优势在于运用大量原始数据资料，无先验预设地构建新理论。这有助于揭示中国治理情境下中央倡导型政策试点的运行机制。本文选取杭州湖滨步行街作为试验性案例来提炼初步理论模型，在此基础上将其逐一复制至其余案例，不断丰富理论模型，直至理论饱和。 

　　开放性编码是扎根理论应用的第一阶段。参考既有处理方式，先由本文的一作和三作分别独立对原始数据资料进行双盲编码，并按照最大可能性原则形成初始概念，再由本文的二作对初始概念进行检验，选取一致性的概念，并校正不一致的概念，以使概念内部一致性达到80%以上。最终获得17条概念、形成9个初始范畴。（见表4） 

　　主轴编码进一步对初始范畴进行聚类，最终形成三个主范畴，其与初始范畴的对应关系如表5所示。其中，跨层级条块动员反映了中央向试点项目施加非财政资金类组织激励，全过程试点督导反映了中央政府全过程参与地方试点进程以防止试点异化，诱致型创新支持反映了中央积极响应地方试点中的创新需求。 

　　选择性编码旨在对主范畴之间的理论关系进行探究。本文基于试验性案例建构了初始理论模型，如图1所示。在试点前期，中央通过跨层级条块动员，转变地方条块组织的激励结构，助推步行街改造提升工作中的跨层级条块协同。在试点中期，中央通过全过程试点督导，促进纵向多层级政府之间的政策信息流动，以克服政策试点中的扭曲或异化行为并促进地方治理创新行为。此外，中央通过持续的诱致型创新支持，为地方推进政策试点及治理创新提供政策资源与先行先试权限，并激发市场力量参与试点的活力。 

　　（三）中央倡导型政策试点的运行机制模型 

　　本文逐一对剩余的10个步行街案例进行分析，不断完善简化模型中的理论要素，直至理论饱和。此外，本文作者将扎根理论的研究过程反馈至5位本领域的专家学者，提出修正意见，最终得到综合11个步行街案例信息的初始范畴。 

　　在此基础上，本文进一步对简化理论模型进行完善，提炼出中央倡导型政策试点成功运行机制，如图2所示。该模型展示了中央部门如何在项目制治理之外通过创新治理方式推动政策试点的顺利实施。其中，跨层级条块动员机制，主要通过理念重塑、政治势能、考核评价、试点荣誉四个方面为政策试点中的跨层级条块协同提供组织激励；全过程试点督导机制，主要通过工作指导、跟踪评估、树立典型三个方面，促进地方推进中央试点任务过程中跨层级政府间的信息流动；诱致型创新支持机制，主要通过权限下放、政策支持、激发市场活力三个方面，为地方政府完成中央试点任务过程中的地方治理创新授权赋能。上述作用机制共同助推跨层级协同治理过程，成功推动中央倡导型政策试点项目的高质量完成。 

　　四、中央倡导型政策试点的运行逻辑 

　　按照全国首批步行街改造提升试点工作过程的治理时段顺序，本文将中央倡导型政策试点的运行逻辑归纳提炼为跨层级条块动员、全过程试点督导、诱致型创新支持三项内容。三项机制分别解决了中央政策试点进程中的地方试点激励不足、中央和地方试点信息不对称以及试点创新能力不足问题，最终形成了步行街改造提升的跨层级协同治理。 

　　（一）跨层级条块动员 

　　 跨层级条块动员机制，旨在通过一系列组织动员优化政策试点过程中的纵向政府间互动结构。中央倡导型政策试点所针对的政策领域往往是地方治理中的“棘手问题”，这类治理难题的破解有赖于跨区域、跨层级、跨部门、跨多元治理主体的协同共治。而城市步行街改造提升面临着高昂的改造（征迁）成本、商户产权关系复杂且高度碎片化，以及属地政府治理权威不足等困境。以上海南京路步行街为例，“产权和经营权是分散的，现在是三分天下：三分之一是市属国资，三分之一是区属国资，三分之一是社会分散产权。核心区的用地性质、房屋的性质也很复杂，很多分散在各个不同的系统当中，还有大量历史保护建筑等，面临的困难非常多”（20190415e-sh）。这一城市更新治理问题难以在属地层面得到解决，中层政府也缺乏积极性，“区政府指望市政府，市政府指望省政府”（20190415e-sw）。 

　　中央倡导型政策试点为城市商业步行街的改造提升创设了外部动力。克服基层治理惰性有赖于地方政府科层动员，借此整合多层级、多部门的治理力量，克服多层级条块组织的“集体行动困境”。商务部不仅在政策试点的设计、启动阶段充分考虑地方意愿和承担试点的条件，并在政策试点深入实施的过程中向地方政府注入一系列治理权威，复合使用指令型、激励型与引导型政策工具，用以克服城市步行街改造提升的基层治理惰性。 

　　1．理念重塑与共同愿景的提出 

　　理念重塑与共同愿景的提出旨在凝聚各层级条块组织之间的试点共识。基于共同愿景的理念塑造是开启协同治理进程的关键，蕴含着形成社会治理共同体的价值追求，有助于各层级政府围绕步行街改造提升试点工作达成基本共识并协调行动。围绕中央政策试点任务，商务部明确了“一个目标”总体方向（培育环境优美、商业繁华、文化浓厚、管理规范的国家级步行街）和“六大任务”具体要求（加强规划布局、优化街区环境、提高商业质量、打造智慧街区、增强文化底蕴、规范管理运营），并提出了“真正建成一批在全国叫得响、世界知名度高的步行街”的共同愿景。 

　　2. 党中央政治势能的发挥 

　　 政治势能是中国共产党核心理念的政治表达，中央部门常以此为触媒来推动政策落地。商务部通过推动部门政策上升为党中央的议题，有助于整合各级条块组织利益并产生广泛的政策执行凝聚力。政治势能的强弱可由政策发文单位的不同位阶来衡量。例如，以中共中央、国务院名义发文，或以中办、国办名义发文，或与相应中央部委联合发文，抑或部门自行发文，具有不同的政治势能。而由中共中央、国务院联合发文的公共政策无疑具备极强的政治势能。2018年9月，《中共中央国务院关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》发布并提出“推动闲置的传统商业综合体加快创新转型，通过改造提升推动形成一批高品位步行街，促进商圈建设与繁荣”。党政联合发文所具备的极强政治势能为商务部推动步行街改造提升试点工作提供了充足的治理权威。商务部一位领导在召开步行街改造提升意见座谈会时谈到，“这项工作不但是商务部的一项重点工作，现在已经上升到国务院，政府工作报告明文写着，希望大家要关注这项工作、研究这项工作并推动这项工作，要高度重视”（20190415e-sw）。依托党政联合发文，商务部采取借势策略以充分利用政治势能。商务部在试点政策制定中将城市步行街改造工作上升为“贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神”的政治高度，这一借势策略有助于触发各级地方官员的政治意识，充分调动其积极性。 

　　3. 试点工作的考核评价机制 

　　建立试点工作的考核评价机制旨在为多层级条块组织明确试点目标并提供行动指南。政治势能的施展转化为各层级条块组织更为具体的行动方案，仍然需要考核评价机制作为制度保障。试点目标的制定及其考核评价体系的构建是增强政策执行力的保障，有助于将高势能公共政策嵌入科层的常规政策执行体系之中，为地方政府开展政策试点提供稳定预期与明确的行动路径。2019年8月，商务部印发《步行街改造提升评价指标（2019版）》，从规划布局、环境设施、功能品质、智慧水平、文化特色、管理机制和综合效益七个方面开展评价，用于指导全国步行街改造提升工作。 

　　4. 发挥试点荣誉的激励效果 

　　中央部门除了运用政治势能和制定考核指标来督促条块组织参与政策试点之外，还可以充分发挥倡导型政策试点的荣誉效应，激励地方政府积极参与试点工作。中央倡导型政策试点在试点地区挑选时，因侧重于示范效应而先期挑选试点难度较大的城市步行街，亦即采取“创建示范”策略。试点荣誉不仅表现为入选中央政策试点，还表现为地方试点工作经中央验收合格后，纳入国家示范项目以及试点经验的全国推广所带来的荣誉激励。此外，试点荣誉的激励效应还表现为地方主政官员及各级商务部门彰显政绩的晋升激励效应。这就可以将试点任务转化为各级党委重点任务，广泛动员各层级条块组织参与中央政策试点。 

　　（二）全过程试点督导 

　　全过程试点督导机制，旨在解决试点进程中的中央部门和地方政府之间的信息不对称问题。政策目标与工具的模糊性与冲突性，是导致政策执行偏差的重要原因。对于城市步行街改造提升试点项目而言，各试点地区经济社会文化差异较大，地方政府对中央试点目标的理解与执行也将随着因地制宜原则而产生偏离的可能。因此，全过程试点督导有助于推动地方政府在开展试点时始终紧扣中央试点任务，消除试点执行偏差问题。此外，全过程试点督导有助于构建中央政府的可信信号，并动态维持对地方政府响应中央政府行政指导时的政府注意力，以保障地方政策试点中资源投入的连续性。在政策工具的使用上，指令型工具逐渐退出，引导型工具不断强化。 

　　1.持续的中央试点工作指导 

　　鉴于政策试点具有目标明确但手段模糊特征，地方各层级部门在探索合宜的政策执行方式和政策手段时仍然面临着不确定性，且试点工作推进中常面临着体制机制障碍。为此，中央政府通过领导考察地方试点工作，召开工作座谈会、现场推进会和工作培训班，以及试点工作重点与原则的把握与指导等方面，为地方开展中央政策试点工作提供过程指导。例如，时任商务部主要领导对广州市北京路步行街等多条试点街区开展现场考察，指导地方试点工作。在试点过程中，商务部在西安召开全国步行街改造提升工作现场推进会、在重庆举办全国步行街改造提升工作培训班，推动11条步行街更新改造试点工作。 

　　2.动态的试点成效跟踪评估 

　　 尽管在项目制治理过程中发包方也常会设置清晰的考核目标并定期开展跟踪评估，但倡导型政策试点更加侧重于过程式评估方式。这一方式的主要特点在于“以评估促试点”，区别于项目制治理的“以评估定资金分配”。在步行街改造提升试点过程中，中央政府分别通过试点环节把控、跟踪督导和定期评价，以及“建立月度信息交流、季度跟踪评价、不定期调度”的评估工作机制，为地方试点工作设定流程式管理。此外，商务部根据试点进程中地方政府反馈，修订和完善步行街改造提升评价指标。在中央倡导型政策试点中，适应性政策评估模式得以建立，这一评估模式考虑了不同试点地区经济社会文化背景等方面的差异，并鼓励政策试点模式的本地化创新。例如，成都在改造提升过程中先后共编制完成36个专项规划和专题研究报告，涵盖街区文化遗产保护、景观风貌改造、业态优化提升、5G示范街区等领域，探索出历史文化传承与现代商业文明跨界融合的步行街改造提升模式。南京市在全国率先出台老字号集聚街区建设规范，并将工作细化为具体任务，实施“A、B、C”分级管理模式，明确责任主体、责任人和时间节点。 

　　3.树立试点典型并推广经验 

　　 一是通过树立典型充分发挥政策试点的示范效应。政策示范是地方政策试点经验的提炼及其跨地区扩散的重要机制。在步行街改造提升试点实践中，中央政府通过建立街区交流平台和学习机制、召开多轮次的试点工作经验交流会，督促地方将其试点经验总结提炼并开展跨地区的经验交流。2019年底，商务部印发《首批步行街改造提升的主要做法》，收录了11个试点步行街45条经验做法。其中，试点进展较好的地方经验（如杭州湖滨步行街）得到中央层面的表扬，其经验能够被其他地区所借鉴学习，以此来推动各地区的试点进展。二是推进政策试点的验收与推广。地方试点经验的推广是一个从地方试点到国家政策的转化过程，也是一个将地方试点经验打造成政策示范、继而发挥其示范效应的过程。经过近两年的地方试点实践和中央政策试点评估，商务部于2020年6月将参加全国首批步行街改造提升试点的11家步行街中的5家确认为“全国示范步行街”。其中便包含了杭州湖滨步行街，商务部对该项目的试点成效及其省市中层政府进行了全国通报表扬。 

　　（三）诱致型创新支持 

　　诱致型创新支持机制，旨在解决中央倡导型试点进程中地方政府开展试点创新时的发展权限与政策资源不足等问题。改革开放以来，中国采取了渐进式制度变迁模式，拥有资源配置权的地方政府扮演着制度企业家角色，以此争夺中央政府下放的各类发展权限及政策资源。这是典型的诱致型创新支持过程，以激励地方政府推动政策创新和区域经济发展。加入中央政策试点之后，地方政府便获得了开展政策创新的合法性。在这过程中，中央政府若能积极响应地方政府开展政策试点中的创新需求并予以授权赋能，便有助于鼓励地方政府围绕中央倡导的政策试点任务开展地方治理创新，在完成中央试点任务的同时探索出符合本地治理情境的步行街更新改造模式。在这一阶段，中央部门在使用引导型政策工具的同时，以资源和权限下放为主要内容的激励型工具得到强化。 

　　1.试点所需的中央权限下放 

　　在中央给予试点工作指导的过程中，地方政府将推进试点工作中面临的实际困难尤其是政策需求向中央政府反映，寻求中央政策权限下放。在步行街改造提升过程中，商务部协调相关部门将贸易便利化、投资便利化等对外开放方面的政策应用至步行街改造提升，最为典型的权限下放是离境退税政策。2019年2月，离境退税“即买即退”服务在上海率先试点落地。至2019年10月，重庆解放碑步行街拥有离境退税商店 15 家，约占全市一半。在诱致型创新支持过程中，中层政府发挥着政策沟通的重要作用。例如，2019年4月，重庆市商务委员会在关于市五届人大二次会议第0926号建议办理情况的答复函中强调，“会同财政、税务局等部门，支持解放碑大力发展离境退税等新业务、新业态”。 

　　2.试点所需的中央政策支持 

　　 地方试点的顺利开展还需要中央政府给予财政资金之外的相关政策支持。在步行街改造提升过程中，商务部强调“将协调相关部门在财政金融、规划用地、免税退税、文化旅游、市场监管等方面给予支持，将贸易便利化、投资便利化等对外开放方面的政策应用到步行街改造提升中”。在中央政策支持下，省市中层政府也出台相应配套政策。广州市商务局会同越秀区制定北京路扶持政策、产业导则，计划从2021年起连续三年，每年安排专项扶持资金，用于支持知名品牌在北京路步行街开设旗舰店、区域首店，引入老字号、文化创意等特色品牌店，促进北京路业态提升。天津市金街步行街属地政府提出，“依据中央政策，聚焦街区发展，整合市、区两级政策资源，实施政策创新试点”。例如，出台发展夜间经济、老字号传承、传统工艺振兴、文物保护开发等市级实施意见，实施和平区促进公共文化设施建设、楼宇经济、中小商业品质提升等支持政策。 

　　3.充分激发市场主体活力 

　　 商务部试点文件中明确将“政府引导、市场运作”作为城市步行街更新改造的首要原则。对于缺乏中央专项财政激励的倡导型政策试点而言，发挥市场力量在城市步行街更新改造中的决定性作用，不仅有助于减轻政府财政投入负担，也有助于提升资源配置效率，增强步行街更新改造的财务可持续性。其中，如何构建政企良性互动机制是“有为政府与有效市场”相结合的关键。杭州湖滨步行街改造提升中充分与相关商户及企业进行政策信息沟通，并建立属地政府与地方国有企业之间的共享共建机制，由企业来主导完成步行街沿线的业态调整工作。广州市注重发挥国企带头示范作用，要求国有物业公司率先改造引入新业态新模式新品牌，带动街区整体业态升级。同时引导社会资本参与步行街改造提升工作，在财政投资带动和相关政策引导下，步行街改造提升一期共撬动社会投资超100亿元。 

　　五、中央倡导型政策试点的制度基础 

　　 党的十八大以来的一系列财政体制改革，为匡正项目制的治理缺陷、促进中央倡导型政策试点的运行提供了日益成型的制度条件。商务部的倡导型政策试点实践，是中央部门通过非财政资源推动国家战略落实的创新方式，在当前中央部门预算分配权受到削弱与约束的背景下具有重要推广价值，实现对项目制治理模式的部分替代与超越。中央部门预算分配权的动态演变，是理解财政体制改革形塑国家治理模式的关键。项目制的形成与中央部门预算分配权的不断增强有关，1994年的分税制改革是一个重要分水岭，此后中央对地方专项转移支付规模不断增长。至2004年，专项转移支付在中央财政转移支付中占比超过50%，以财政资金专项化运作为核心特征的项目制发展成为中央部门推动政策落实的一项主导性治理模式。项目制是一种依赖于财政激励的组织动员机制，中央部门的控制权得以增强。然而，这种项目导向型的行政资源纵向配置模式，不仅造成了财政资源的大规模消耗，也极易引起基层集体债务、部门利益化以及体制的系统风险等问题。已有研究表明，全国各地大量设立“驻京办”及“跑部钱进”现象与项目制治理模式密不可分。 

　　 中央倡导型政策试点的制度基础，与项目制运行所依赖的特定财政体制的制度变革直接相关，并根植于中国的党政体制与社会主义市场经济体制。首先，倡导型政策试点的成功运行特别是跨层级条块动员机制的充分发挥，有赖于党的十八大以来，中央政府围绕建立现代财政制度而不断改革国家财政体制，省市级中层政府的预算分配权持续增加。随着中央加快清理和压缩专项财政转移支付及其比重，有效抑制了项目制治理的负面效应，削弱并规范了中央部门的预算分配权并深刻改变了部门“条条”调动地方“块块”的治理模式，中央倡导型政策试点模式的优势日益凸显。在商务部已经顺利完成的三批次步行街改造提升试点工作中，中央部门并未给试点项目配置专项财政资金，转而运用荣誉激励、政治激励与行政激励的复合激励，动员地方政府落实中央试点任务。这同样可以解释大部分弱预算分配权的中央部门如何动员地方政府落实中央战略任务。不过，中央倡导型政策试点并非对项目制的全面取代，而是将项目制有机嵌入政策试点进程。这是中央和地方事权和支出责任划分和增强地方财政统筹能力改革的结果。这意味着，在中央倡导型政策试点中，被动员起来的省市中层政府仍然可以采取项目制的方式，激励属地政府完成中央试点任务。例如，广州市财政局及相关职能部门在部门预算中通过调剂安排落实项目资金，共安排271亿元投入北京路步行街改造提升工作。 

　　 其次，倡导型政策试点的成功运行特别是全过程试点督导机制的高效运行，根植于中国党政体制中充分发挥跨层级协同治理的制度优势。随着中央部门预算分配权的削弱与项目制运行的制度条件发生深刻变化，中央部门“点菜买单”的传统财政激励工具不断转型，这就需要充分发挥党政体制的组织动员优势推动政策落实。本文提出跨层级协同治理的分析性概念，突出强调了中国条块关系治理情境蕴含着高层级政府“跨层级治理”的制度优势，这与西方治理情境存在着显著差异。在西方治理情境下，较少涉及中央政府跨越多个政府层级与基层政府协同的特点；而中央倡导型政策试点以推动跨层级协同治理、助推地方政府围绕中央试点任务开展治理创新为重要目标。在步行街改造提升试点过程中，商务部分管领导到西安、杭州等地召开工作现场推进会，要求各地进一步提高站位，不折不扣落实好中央决策，将工作纳入政府重要工作日程。倡导型政策试点对跨层级协同治理优势的利用，体现为中央部门在政策试点中的全过程参与和指导，充分发挥政府注意力的长效机制，克服协同治理的短期化困境。相应地，倡导型政策试点超越了“领导任期”所带来的周期性治理困境，有助于调动各方面政策资源支持属地政府的试点工作。上述制度优势反映了倡导型政策试点能够同时实现低治理成本和高治理绩效的双重目标，是将中国制度体制优势转化为实际治理效能的重要体现。 

　　 最后，倡导型政策试点的成功运行特别是诱致型创新支持机制的运行效能，还有赖于发挥社会主义市场经济体制在充分调动地方、市场多方积极性上的制度优势。其一，发挥中央部门提升治理能力的积极性。伴随着党的十八大以来中央部门预算分配权的削弱及其纵向下移，中央部门的角色由传统项目制的“发包”主体部分转变为政策倡导主体，这促使中央部门采用跨层级条块组织动员发挥其倡导型角色，借由“中央倡导+省市项目制+基层治理”的新型纵向政府间角色分工，共同完成中央政策试点任务。该模式既保证了政策的统一性和连贯性，又兼顾了地方的差异性和创新性。它使得中央部门和地方政府能够在各自的角色和职责范围内发挥最大效用。其二，发挥中央试点授权赋能下属地治理创新及治理能力提升的积极性，也使地方因地制宜创新试点方案具有了合法性。入选中央倡导型政策试点后，属地政府获得开展试点的授权，并在中央全过程督导与赋能下，及时向中央反馈试点中的政策创新动态，由此在中央“授权试点+指导试点”过程中，降低开展一系列属地治理创新的政策风险，积极回应属地治理需求。借助步行街改造提升政策试点，各地在探索步行街发展长效机制上做出了诸多尝试。杭州市探索“双统一”审批模式，重庆市建立“五长制”管理机制，南京市试点“消费投诉15分钟处理”“小额争议先行赔付”制度，天津市探索“管委会+运营公司+理事会”的新型街区共建共管运营模式，北京市探索建立业态管控长效机制，广州市建立了常态化的老城区更新发展活化经济补偿机制。截至目前，江苏、广东、浙江、湖北等多个省份参照商务部印发的《步行街改造提升评价指标》等文件，仍在广泛持续开展省级层面的步行街改造提升工作，大大拓展了这项中央试点工作的范围和深度。其三，发挥市场在资源配置中的决定性作用。企业角色从旧有的项目“抓包”角色转变为独立性更强的协同治理主体，从步行街更新改造升级投资与运营中获取盈利。企业及其社会投资对于城市步行街改造提升计划的顺利推进意义重大。例如，广州市政府仅安排专项财政资金276亿元，但撬动社会投资超过100亿元。 

　　六、走向作为国家治理模式的倡导制？ 

　　本文以商务部推动的全国首批步行街改造提升试点项目为例，刻画出弱预算分配权的中央部门成功推动政策试点的运行逻辑，并将其提炼为中央倡导型政策试点。这一概念的提出弥补了当前政策试点研究中对中央政府角色的研究不足，并丰富了中国公共管理自主知识体系。近年来，倡导型政策试点实践已不限于商务部，越来越多的中央部门开始探索与实践这一新型治理模式，包括国家民委开展“共同现代化”试点、文化和旅游部开展文化和旅游市场信用经济发展试点、农业农村部开展农业社会化服务创新试点等。在当前全国财政收入增长乏力的背景下，倡导型政策试点有助于减轻对中央专项财政资金的依赖，借助跨层级协同克服城市更新等政策领域中的棘手治理难题，因而具有更为广阔的应用与推广价值。 

　　那么，倡导型政策试点会从当前的治理实践上升为一种新型国家治理模式即“倡导制”吗？唯有通过与项目制比较方能彰显其作为一种新型国家治理模式的重要价值。两种模式在中央部门推动试点的一系列行为中呈现出显著差异（如表1所示），但归根到底反映的是纵向政府间关系的深刻重构。这便引出了倡导制将在何种程度上超越项目制的重要命题。 

　　 一方面，纵向政府间关系重构尤其是中央和地方财政资源配置模式的变化，为倡导制形成与发展奠定了重要基础。如行政发包制、新型举国体制、政治引导制、控制性动员等治理模式，政策试点中的项目制反映的是资源分配权向中央层面上移的治理实践；而倡导制代表的则是一种中央部门将资源分配权向基层政府和市场转移的治理实践。倡导制对项目制的部分替代与超越源自党的十八大以来财政体制的不断改革、完善，它改变了中央部门尤其是缺乏预算分配权的部门推动国家战略落实的治理方式。因此，倡导制折射出党的十八大以来，中国纵向政府间关系的演变既有集权的一面，亦有如本文所揭示的分权一面。这一“该集权的地方坚决集权，该分权的地方坚决分权”的“集分并举”型改革实践，超越了改革开放早期阶段行政性分权加经济性分权的特征，也有助于回应当前国内外知识界流行的一种模糊看法，即认为中国正在进行集权化改革、财力不断上收和扩张。随着倡导制的形成与发展，这一新型国家治理模式通过增强政策灵活性和地方自主性，有望在一定程度上缓解因中央和地方之间政策不协调引起的“放乱循环”困境。另一方面，倡导制的形成与发展并非对项目制的全面取代，而在于匡正项目制治理的缺陷并同时发挥两种治理模式综合互补优势。未来，在中央部门的横向维度上，倡导制将与项目制并列共存、混合使用；在纵向政府间关系维度上，也将形成“中央倡导+省市项目制+基层治理”分工形态。 

　　作为一种治理选项，倡导制必然有其适用条件。其一，倡导制更适宜于不具备充足预算分配权的中央部门及相关政策领域。即使是同一个部门，也将因治理情境变化而在倡导制、项目制等治理模式之间进行适应性调整，例如当地方参与试点的成本过高、缺乏动力时，中央部门需要考虑政治动员结合中央专项财政支持的方式推动试点工作。其二，一种国家治理模式的成型，需要具备多维度的条件，尤其是财政体制基础，而这些条件也决定着倡导制的适用范围与限度。其三，倡导制的治理效能还将受到地方政府的创造性执行能力、中央部门的试点项目管理能力与组织动员能力，以及外部经济环境等多重因素的影响。因此，它在实际操作中存在有效性边界。 

　　总之，倡导制的形成与发展内嵌于国家治理体系和治理能力现代化的实践进程，既受益于中央转移支付制度的规范化改革，也受制于中央和地方财权事权与支出责任清晰界定后的中央和地方分工难题。它的最终成型，离不开中央有效调动地方政府与市场主体的积极性，实现“有效市场和有为政府”相结合。因此，倡导制对项目制的超越，既是党的十八大以来国家治理模式重塑的结果，也与进一步全面深化改革，“构建高水平社会主义市场经济体制”互为支撑，相互促进。 

　　〔本文注释内容略〕

原文责任编辑：刘倩