一、问题的提出 

　　在过去的四十余年中，伴随着全球化、工业化、新一轮科技革命和产业变革的交织，中国城市快速发展。中国从乡土社会转变为城乡社会，人们的生活方式发生极大变迁。但同时，城市面临老城区衰败、破旧等问题，出现一系列“城市病”。城市更新成为解决问题的重要方式，是城市转型升级、高质量发展的主要组成部分。 

　　在不同历史阶段，我国城市发展面临的问题不同，城市更新的重点也在发生变化，从改善城市基本环境卫生和生活条件（1949—1977）、解决住房紧张和偿还基础设施欠债（1978—1989）、市场机制推动下的城市更新探索（1990—2011）转变为以人为本和高质量发展（2012年至今）。更新目标和方式也从单一向综合、从大拆大建向有机更新转变。城市更新是对城市老旧空间的更新，但其核心往往被定义为提升城市存量资产的总价值，虽然也强调居住需要的满足，但主要是以经济政策等作为基础。一些城市将大量资本投入更新，却产生与民众需要不一致以及破坏城市文脉的情况。这些问题的出现源于在关注物质空间、价值增值的同时，对系统动力和机制的强调不足。 

　　 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视对城市工作的领导。党的二十大指出：“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”党的二十届三中全会指出：“建立可持续的城市更新模式和政策法规。”城市发展方式亟须转变，需从二元论转向系统论，对城市更新进行重新界定。从综合的发展愿景出发，城市更新立足于解决城市问题，是通过经济、政治、社会、空间等方面进行持续干预、推动持续改善的过程。由于城市功能定位不同，在城市更新中考虑的因素也有所差异。但总体来说，城市更新不只是物理空间的更新，更是国家、市场和社会等不同主体互动的结果，需要从更宏观的动力和机制角度来思考。相对于经济动力、政治动力等，社会动力指不同主体相互结合，推动城市发展的社会驱动力。机制则指促进不同动力组合并加强其正向循环的多主体互动系统，在城市更新中最为突出的是社群机制。社群机制指为了实现共同体目标、维持秩序，促进不同社群主体形成良性互动的规则和结构。党政部门、社会与人民等不同主体形成不同的互动结构，将“市—区—街道—社区”的力量整合，集中调动城市各类商业企业、社会组织以及政府机关资源，为城市更新提供资源保障，确保人民群众参与城市建设的力量最大限度得到发挥。 

　　以往二元论的思维难以满足人民的实际需要，如何在系统论视角下，解决其中存在的结构性矛盾，达成共享社会发展的根本目标，成为政策制定和科学研究的当务之急。本文尝试回答的问题是：在新发展格局和高质量发展背景下，社会动力和社群机制如何推动城市更新，以达致更高质量的城市发展。对该问题的回答，不仅关乎城市经济的发展，更关乎城市社会的系统性、有机性更新，关乎城市的韧性发展。从2014年开始，笔者及团队成员持续跟进多地城市更新工作，积累了不同类型的典型案例。将这些经验置于更广阔的社会互动脉络中进行分析，有助于揭示我国城市发展的趋势与方向。 

　　二、从二元论到系统论：城市发展的逻辑变化与城市更新 

　　经济、制度、社会互动、政治或规范是解释城市和地区发展的工具箱，二元论和系统论是解释城市发展的不同方法论。城市更新需调整原先的二元论视角，引入系统论视角，推动城市的全方位提升。 

　　（一）二元论视角下的城市发展及问题 

　　在西方发达国家，城市更新是资本主义应对危机的重要方式，增长是城市发展的关键词。资本逻辑是城市更新的第一维度，如纽约的城市形态为资本逻辑所主导，呈现出以金融业为主导的高密度建筑群和各种商业地标。城市土地被改造成房地产，城市空间成为商品。城市更新被简单界定为“以新换旧”的过程，通过综合利用土地来清理不良住区、优化城市环境，新旧二元的理念带来的城市更新做法则是“拆旧建新”“大拆大建”，主要基于物理空间的更新。 

　　城市空间需要通过干预以提升价值，但容易导致新与旧、交换价值和使用价值、经济增长与社会发展等出现张力：第一，过于强调交换价值和经济增长使不同城市出现同质化现象，发展千篇一律。第二，城市发展本身具有容量限制，资本过度注入容易导致容量过剩和过度积累问题。第三，城市更新往往忽略原居民或其他利益相关者的需求，导致各类冲突产生。从增长到不增长或者去增长同样也是一种二元论视角，这种视角导致城市隔离的产生和加剧。 

　　为克服二元对立产生的不良影响，西方国家做了一定探索。城市更新逐渐形成一种共识，即需要引入战略及伙伴关系，以避免单一部门和单一机构的局限。20世纪80年代开始，美国逐步减弱联邦政府作用，推动私人部门投资，从大规模拆除重建转向小规模渐进式更新。英国在第二次世界大战后开始新城镇改建和扩建、大规模建设，到20世纪70年代末80年代初强调以资产为导向的城市更新。公私合作伙伴关系着重通过互动关系处理各类冲突，但基础是资本，二元论的精英整合视角显而易见。虽然政府部门将市场企业、社会部门视为伙伴，但伙伴本身较为泛化。加之社会的参与也较为有限，民众始终难以真正获得共享社会发展的权利。 

　　（二）系统论下城市高质量发展与城市更新 

　　实践证明，西方发达国家的城市更新理论匹配于其社会情境，不能简单迁移复制。在中国的不同城市中，城市更新往往与城市的功能定位、发展水平、区位生态等紧密相联，以实现不同的发展目标。不同城市群有不同定位，如京津冀城市群是国家新型城镇化规划确定的国家级城市群，北京的城市改造和城市更新充分考虑其作为首都的职能；长三角城市群、珠三角城市群更注重经济目标的实现，与产业布局紧密结合。从既有一些大城市看，政府、市场和社会在不同阶段侧重点不同，形成的关系形态也有所差异。总体来说，主要是在党和国家领导下的城市发展过程，以推动城市产业、经济发展为首要目标，使相对落后的区域进入城市发展之中。西方国家基于政府与社会、交换价值与使用价值等二元关系和公私合作无法从系统整合的角度推动城市更新，不适用于我国系统性城市发展。 

　　在区域协调发展和城乡融合大背景下，城市更新逐步进入不同阶段。人民城市建设理念强调系统论视角。“坚持系统观念”是习近平新时代中国特色社会主义思想世界观和方法论的重要内容，“只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律”，需要“把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系”。 

　　 在系统论视角下，城乡是一个有机体，由经济、社会、自然等不同系统构成。由于我国城市发展的后发性，城市更新首先与城乡融合紧密联合。我国在区域发展过程中形成不同的都市圈，发展出一体化的共生网络系统。区域和城市在发展过程中形成了“点—轴”空间结构系统，城市更新往往在城市较为密集的“点”上，需与区域和城市其他部分形成互动。因此，城市更新要从城乡、区域等综合协调发展入手，倡导系统性发展。但在现阶段，城市更新在价值导向、规划方法和制度建设上仍存在诸多问题，包括价值导向单一、公共利益缺失、系统调控乏力、历史保护观念不足等，需引入基于价值取向与复杂系统的理性思考。以往城市更新强调城市发展的增量，以经济、空间的容量扩大为目标，后续发展过程中应更强调全方位的城市容量，要注重城市文脉的社会文化基础。这需要我们进一步探讨如何从新的动力和机制导向共享社会发展的目标。 

　　（三）城市更新与共享社会发展：动力与机制 

　　在二元论视角下，城市更新注重经济增长，城市常与资本合作以推动城市更新，忽视了多元主体利益均衡和城市建设的公平共享，导致出现较多问题。中国推动以人为本、惠及全民、共享社会和多元主体参与为核心的宜居城市建设更符合城市更新的原则。系统论要求在原有理论推进基础上，注重发挥制度、市场和社区等不同动力的作用，强调城市社会发展的宏观动力学以及社群机制的运用。 

　　 首先，城市更新嵌入在国家制度之中，纵向互动的制度动力形塑着城市的发展。在宏观制度层面，我国城市更新与西方城市更新较为不同。其一，相比西方国家城市更新强调交换价值的提升，我国更为注重社会和经济目标的平衡以及社会公平等价值目标，以“五位一体”推动城市的高质量发展。城市更新强调党的领导下的政府主导和多方合作，服务于整体的社会经济规划，推动共建共治共享的城市社会治理。其二，我国的土地所有制与西方土地产权的私有性质不同，《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”西方城市更新往往是政府或不同私有产权业主进行市场交易，或通过对底层租住群体的驱逐来完成，导致城市更新举步维艰。我国的城市更新则是在系统、整体的土地规划上进行，地方政府与不同集体之间进行沟通，通过产权协商推动城市发展。其三，与西方强调物质空间更新不同，我国的城市更新是与新型城镇化相互匹配的系统性更新。新型城镇化强调以人为本、城乡统筹、城乡一体、产城融合等，在土地城镇化基础上更强调人的城镇化。城市更新更强调经济、社会、人口的高质量发展。 

　　其次，市场是塑造城市的重要动力来源，凸显了市场动力对于城市空间的干预和调整。以往城市规划师和经济学家往往相脱离，导致出现各种矛盾，只有将二者融合在一起，才能提升城市规划的生产力。城市成为经营的对象，政府规划先行，将城市作为一个大市场，通过产业规划、融资平台、各类二级市场的布局推动经济发展。土地市场、劳动力市场等形塑了城市的发展，形成了不同的城市空间格局。不同城市发展过程中形成了不同的产业集群，这些产业集群一方面占据大量城市空间，另一方面也通过缴纳大量税收，进一步推动城市发展。 

　　最后，不同群体结成不同的关系网络，形成了社区动力。以往城市发展更注重国家干预和市场发展，而对社会结构转型及与之相伴随的群体变化关注不足。城市更新会触及相关群体的利益，譬如国企旧厂的更新影响到原有职工、城中村的改造影响到原有村民等，这些群体可能配合，也可能提出不同意见。在城市更新所影响的区域中，由于产权结构有所差异，形成了不同的利益结构。城市更新需要考虑不同群体的利益平衡，通过各种方式吸纳他们参与。 

　　以上三种动力构成了社会动力的主体部分，新形势下城市迈向高质量发展，需通过制度改革释放、激活城市内生动力，纵向与横向互动同时驱动城市转型。但在以往的城市发展中，往往强调单一或外在的动力，如强调政府行为或市场行为，未能将三者有机结合。系统论注重普遍联系，处理全局与局部、长远与短期等方面的关系，将三种动力有机结合。社群机制是匹配系统论的机制之一，既不过度将动力还原为单一要素，也不只从整体主义的结构来思考，强调以共同体为基础和出发点，秉持公共利益优于个人权利，也通过不同层级的共同体来保障个人的权利与自由。通过对三种动力的凝聚，社群机制形成系统性的互动结构，推动城市更新发展。 

　　 从社群机制的角度凝聚不同主体系统及动力，有以下特征：其一，社群机制强调系统性、全局性的共享发展价值观，强调对于城市共同体的建设。这为城市更新提供了价值基础，有利于破除二元论限制，促进多层次、多维度动力的正向循环。其二，社群机制注重强国家、强市场、好社会的建设，三者应当充分联结及互动。其强调对于公共政策的干预，导向城市福祉的共同提升，这是纵向的互动结构。城市更新离不开横向的互动整合。不同主体应具有较强的城市全局意识,以共同的价值观引领公众参与。其三，社群机制强调城市更新发展成果惠及不同的个体和群体，除了对物理空间的干预外，还是社会更新或修复的过程。城市更新是对城市空间与城市容量的改革，除物理层面的增量与存量改革，还要充分考虑社会容量。现阶段，城市已达到较大规模，以人民为中心的人民城市建设需将回应人民美好生活需要作为着力点，将城市发展与个人发展相结合，从进一步扩大社会容量的角度深入探究。 

　　综上所述，城市更新是多主体动力系统互动的结果，社群机制是促进主体动力正循环的重要机制。习近平总书记指出：“坚持以人民为中心的发展思想。维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。”“改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享”。以人民为中心意味着城市发展逻辑的变化，从二元论的城市发展转变为系统论的共享社会发展，反映了我国城市更新与西方国家的重要差异。 

　　三、城市更新的动力与机制：制度、互动与共识 

　　从国家、城市群、城市到社区，城市更新被置于一个圈层化的制度结构之中，嵌入区域协调和城乡融合发展之中，制度动力驱动城市更新发展。党政部门、企业和社区则形成了一个横向的互动结构。在党和国家政策推动下，不同省市积极推进城市更新，积累了不同的经验案例，现以广州市城市更新发展及相关案例为基础，并参照其他城市发展经验，分析城市更新的动力及机制。 

　　（一）制度与条件：整体性、圈层化的纵向互动 

　　20世纪80年代以来，不同城市在经历高速发展之后面临较大瓶颈，尤其是长三角、珠三角等建设用地占总用地比例较高的区域，迫切需要全方位变革，转变城市发展方式。城市面临一些突出问题和短板，如随意拆除老建筑、强制搬迁居民，变相抬高房价、增加生活成本等。党和国家开始从城市内部着手推动城市改革，控制建设用地增量、盘活土地存量，关注区域、城乡等协调发展，使城市建设向满足人民需要的方向努力。广州是较早开始城市更新的城市，逐步从“三旧”（旧厂、旧村、旧城）改造转向全面的城市更新，充分体现了纵向互动和制度动力的影响。 

　　改革开放之后，我国逐步结束福利分房制度，开始住房商品化改革。政府鼓励市场进入房地产开发，广州引入港资等进行城市改造更新，创造性地发展出政府提供土地、私人资本开发建设，并预留比例回迁房作为安置和回报的模式。在该模式下，全国首个商品住宅项目广州市越秀区东湖新村落成，这是第一个引进外资开发的项目、第一个实施物业管理的小区，位于当时老城区中环境最好的区域。在该阶段，城市更新处于探索时期。将市场资本引入住房开发，解决了当时政府资金不足的问题，成为后续推广到全国的商品房开发模式。但这个阶段的改造更新以大拆大建为主，主要是增量更新，造成对老城区的风貌破坏。 

　　 到20世纪90年代，随着经济的快速发展，房地产市场逐步成型。国务院颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定不同土地利用类型的出让年限，土地使用权可以采取协议、招标、拍卖等方式出让。广州市政府通过土地出让充实了财政资金，开始逐步主导城市更新，推动产城融合。增量扩张仍然是该阶段的主要方式，尤其体现在新城建设上，如广州科学城、珠江新城的建设。笔者之前调研广州经济开发区及周边街道、社区的更新改造工作，其中一个村落在20世纪80年代末为支持开发区建设，耕地等大部分土地被征收用作建厂房，最终该村也进入城市更新的地块。在这一阶段，政府投入了大量资金对城中村进行改造，但仍然难以满足要求。城镇化加速也导致土地使用的迅速扩张。2008年，原国土资源部与广东省政府签订《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案》。该方案提出，制订扶持政策，积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造,鼓励扶持“三旧”改造。在这一背景下，2009年，广州尝试推行以“三旧”改造为特色的城市更新，推进“两约”（节约集约）用地。在原国土资源部和广东省政府的支持下，广州市“三旧”改造也取得较大成绩，在产业结构调整、土地利用效率、人居环境优化方面都有较大进展。 

　　 2015年，中央城市工作会议提出，“要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”。之后，广州市政府成立城市更新局。2016年，广州市政府出台《广州市城市更新办法》，响应国家的政策变化，进入系统化、全面改造和微改造相结合的城市更新阶段。政策的变化制约和影响城市更新的具体执行。以笔者2022年调研的一个城中村为例，该村在2010年启动“三旧”改造，引入D集团洽谈合作，但期间由于政策调整及与村民之间的沟通互动问题，改造一直没有完成。在2021年8月《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》下发之后，该村的拆迁改造也受到影响，需调整方案以匹配政策要求。党和国家的政策变迁有助于修正原有的发展方向，使城市更新回到正确的路径上，同时也影响了诸多城市更新项目的进展，原有大拆大建的城市更新也成为历史。 

　　总体来说，国家政策构成了城市更新的纵向条件矩阵，制度动力是第一重动力。城市更新政策从地方到中央、从中央到地方的扩散体现了社群机制的纵向结构，对于国家政策，不同地方也有不同的具体政策回应。除上述广州的案例外，北京、上海、深圳等城市在城市更新方面也做了较多探索，贡献了地方经验，逐步被吸纳到全国性政策中。 

　　北京作为首都，城市更新更为注重首都功能的完善、历史文化的保育等，强调精细治理导向，已进入全面“减量型”城市更新的新阶段。上海的城市更新起步早，与城市规划体系联系密切，从最初关注解决住房问题逐步上升为城市发展战略，中心城区大量历史遗留工业区也亟须转变更新。为应对“规划建设用地规模负增长”“以土地利用方式转变倒逼城市发展转型”的要求，城市更新成为资源紧约束条件下上海可持续发展的主要方式。深圳明确市场主导与政府调控平衡发展的思路，坚持市场主导，政府角色从“积极不干预”转向“积极调控”，通过对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）进行综合整治、功能改变或拆除重建，从而达到优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用，促进经济和社会可持续发展的目标。 

　　住房和城乡建设部办公厅于2024年1月推出一批城市更新典型案例，形成了既有建筑更新改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设、活力街区打造、城市功能完善、城市基础设施更新改造、城市生态修复、城市历史文化保护传承等不同典型案例经验做法。通过对不同地区典型案例的推广，住建部强化对城市更新原则的把握，加强价值指引，强调环境—社会—经济系统的平衡。党的二十大、二十届三中全会对城市更新提出明确要求，党和国家逐步出台城市更新的顶层设计和制度保障，以进一步推动城市更新有序发展，改变以往更新方式单一、碎片化等问题，将城市更新融入更为整体、系统的城市发展路径中。 

　　（二）互动与协作：横向整合的动力及共识达成 

　　在不同阶段，不同省市根据自身情况调整城市发展方式，推动城市更新。横向整合的互动结构体现了社群不同主体的参与，在党的领导下强调地方政府、市场、社会等多方合作，使城市更新与城市治理紧密结合。本文选取旧工业区、历史街区、城中村（旧居住区）三种典型类型，以广州市Z街道、Y街区、D村作为典型案例进行拓展分析。 

　　1.城市规划、工业转型与创意群体：旧工业区的更新与文化创意产业聚集 

　　工业化是推动城市发展的重要力量，工业区是城市的重要组成部分。现阶段，很多城市强调“退二进三”，工业往新区或郊区迁移，保留在市中心的厂房逐步空置且缺乏维修，导致空间难以利用，影响区域的整体发展。有些城市对旧工业区采取拆除重建的方式，部分区域则得以留存，通过功能替换等方式恢复区域活力。 

　　Z街道位于广州市P区，是典型的工业区域。20世纪五六十年代，随着广州市城市建设的推进，一批央属、省属、市属企业布局在该区域，包括电影制片厂等。随后，街道也逐步建设了一批集体所有制工厂。街道工业用地占比超过40%，辖区内分布着各大工厂和单位，以及配套的家属区。当时，主要的公共服务等都由辖区内的工厂和单位供给，包括小型商店、托幼机构等。随着时间的推移，该区域也成为老旧区域，需要全面转型升级。 

　　在旧工业区的改造中，城市整体规划、发展方式改变是前置影响因素。广州市政府《关于推进市区产业“退二进三”工作的意见》（穗府〔2008〕8号）指出，“退二进三”是实施城市“中调”战略、优化城市产业结构和空间布局、走新型工业化道路的重要举措。该区域“退二进三”，逐步转型为文化创意产业园的聚集地，成为文、商、旅融合的典型区域。Z街道的更新被纳入广州市文化规划重点项目，通过城市更新使传统文化产业向特色化、综合化转型。辖区内的老旧工业区纷纷被改造成创意园区，注重工业文化遗产的保护与复兴，推动文旅融合。同时，引入数字产业基地，Z街道成为“三旧”改造和数字经济发展的核心区域。 

　　城市更新面临来自不同主体的压力。政府出台规划方案，涉及不同的国有和民营企业，也关乎辖区内不同群体的利益诉求。广州市政府赋予区一级城市更新的权限，区政府有权对城市更新范围内的国土空间详细规划单元进行修改批准，这使区政府和街道办事处具有更大的能动性，有助于推动与辖区内企业的联合。强化主体保障、鼓励不同主体的参与是社群机制的贯彻落实。在经营主体方面，Z街道企业主要是国有企业，能配合政府规划，积极推动更新。譬如辖区内电影集团旧厂区于2013年正式改为文化创意产业园，出让原厂区行政楼和大棚等土地进行前期开发，引入创意公司合资、合作。同时，注重维持、保护和再现电影文化，推进电影生产与数字经济、文化娱乐等的融合发展，解决园区业态单一的问题。 

　　社会文化成为推动该区域更新的动力来源，不同主体联合在一起，推动区域的社会文化更新。城市更新推动区域业态和群体年轻化，吸引创意群体入驻，产生创意实践空间。在对原有旧厂区的基础设施进行翻修的基础上，该区域加入具有岭南建筑风格的骑楼建筑和人行步道，提升改造区域内的“文化资本”。地铁等便捷的交通方式，加上引入餐饮和各类体验式文娱设施，带动了该片区整体的文化消费氛围，使得城市场景更加多元化。这些创意群体利用原有的工业建筑和老旧建筑，改造空间，开设书房、微型图书馆、创意咖啡店等，每周举行舞蹈、摄影、电影等文化沙龙。文化导向的城市更新强调城市的文化内涵和文化吸引力。在旧工业区的更新中，充分强调原有工业文化与现阶段消费文化等的结合，回归原有工业空间的公共价值。同时，城市也在强化引进与培育创意人才。 

　　旧工业区的转型升级呈现出政府部门、国有和民营企业、创意群体、居民等横向整合的过程，体现了对工业文化遗产的传承和发展，也体现了城市对国家工业遗产保护等相关制度的贯彻落实及对民生的关注。在更新过程中，不同主体参与城市社区的改造，共享区域发展的成果。区政府等通过规划，对基础设施进行更新，加快了社会经济发展。国有企业通过转型与生产文化空间相结合，获得利润等的提升。创意群体加入，推动经济增长和科技发展。丰富的舒适物设施、较好的区位条件、良好的创业基础与环境、多样性的空间环境和有活力的城市活动以及开放的文化内涵，成为吸引创意群体聚集的重要条件，这些场所设施支撑了创意群体的工作生活，也为创意产业发展带来潜在客户群体。 

　　相比之前以基础设施更新为主、拆除重建的单一改造方式，创意群体、居民的参与在挖掘老旧工业区的文化价值的基础上，加入个性化的体验和理解，对老旧工业区的文化元素进行充分挖掘，使工业区改造呈现出个性化和多元的一面，从而避免出现工业区改造“千城一面”的问题，带动该区域的文化发展和文化消费。 

　　2.政府主导、企业承办与居民参与：历史街区的保护与更新 

　　历史街区具有特定的社会文化意涵，承载着城市文脉，彰显一个城市的地方感，历史街区的保护与更新是地方营造、修复和建构的过程。由于形成历史比较悠久，其居住人员结构、产权结构、空间结构都较为复杂。在保护与更新的过程中，不能简单地将人员、产权、空间分开，需以系统论看待历史街区与城市发展的关系。 

　　L区Y街区是历史街区城市微更新的一个典型案例，从一开始的存在冲突转向合作，从大拆大建转向微改造。2006年，Y街区所在片区被纳入旧城改造，以建筑拆除重建为主，但此举经媒体报道后引起居民不满。经过长时间的协商，政府改变原先经济优先思路，确定以历史和传统风貌保护作为改造的定位。2007年9月，Y街区改造被纳入旧城改造和文化保护计划，在维持现有空间格局不变的前提下，通过局部的拆改，对空间内原有建筑物进行置换、保留或修缮。 

　　历史街区是城市发展特定历史阶段的产物，在保护与更新的过程中需结合原有历史文化进行修复。但更新保护过程凸显了不同的张力，如历史与现代、文化与经济、旧与新、保护与发展、效率与公平、近期与长远等。新与旧的二元理念需要转换，历史的沉淀也能焕发新颜。该街区改造从原先的拆改转变为局部改造，注重保护利用与文脉传承。修旧如旧、资源活化是历史街区保护与更新的原则，承接企业对特色历史建筑进行原样修复，对坍塌或破旧的建筑重新修建，调整为文化中心、展示厅和历史展览馆等。在融合和修复居民关系的同时，带动了历史文化元素的复兴。更新改造后的社区公共空间成为进行各种创意实践和开展社区活动的场所，促进了社区居民的情感交流和文化氛围的形成，激发了片区活力。 

　　 历史街区的保护与更新是历史文化遗产保护的重要内容，商业开发作为一种常见模式，将保护与经济发展相结合。城市更新将传统文化价值化，经济价值依托在文化价值上，呈现出历史街区的文化密码。原先的方案是拆除重建，腾出经济发展空间，这种方案将历史街区与经济价值相对立起来。文化保护与经济发展的二元对立需要调整，交换价值与使用价值的二元论也需要修正。在实现活化提升上，街区导入新业态，投入大量的饮食消费、文创公益以及展览休闲等典型的文化消费设施。在再造岭南文化空间的同时，加入了现代文化消费元素，如日料店、咖啡店等国际化消费空间，以及新型茶馆等现代化消费空间。此外，引入对于年轻消费群体来说更富于魅力的城市消费场景，打造各种不同的“网红打卡点”。整个空间内的游览性和观赏性增强，依托经济理性推动的创意文化消费空间成为城市新的经济增长点，从而转变了城市更新过程中经济增长的方式。 

　　 二元思维的破除使历史街区的保护与更新有了突破口，横向整合的互动则导向社区公共性的营造，凸显社会的共识。在注重保护的同时，历史街区更新应强调地方特色，尊重原有居民以及人们的社区情感和记忆。街区原先的方案主要是政府自上而下的规划改造，在经过调整之后，改造采用“政府主导、企业承办、居民参与”模式。作为规划者和管理者，政府主要制定相关政策法规，对改造街区的历史文化资源进行梳理、摸查，提供科学规划和指导。通过公开招商，政府引入企业负责微改造范围内的公共空间提升、房屋修缮维护、产业引入、商业运营及后续的物业管理。政府注重针对居民利益诉求的协商，街道办事处组织开放了广州市旧城更新公共参与平台——“历史文化街区共同缔造委员会”，邀请企事业单位、开发商、规划师、居民和店主等共同协商和制订社区更新的规划方案。居民可参与房屋改造方案的协商，而后将房屋租给开发商，开发商获得经营收益的同时投入一定的资金用于社区的日常运作和再开发，推动微改造项目顺利进行。 

　　经过保护更新，街区注重历史保护、突出地方文化，将传统文化与新业态等相结合，形成新的城市文脉。该区域保护从原先预计拆除到改变方式，充分体现了横向互动结构的影响。部分改造影响了居民的权利，最后也通过协商的方式使居民使用与街区保护更新共存。历史街区的更新凸显了传统文化和现代文化、历史文化和现代生活的交汇，凸显了原住户和新来者的融合。历史街区本身作为城市发展的成果保存下来，成为不同世代共享的空间。 

　　3.党建引领、综合治理与产业更新：城中村的综合整治 

　　城中村是快速城市化的产物，存在混合的城乡经济、城乡空间、复杂的产权形态等，城中村的发展伴随着产权的重新界定和社会关系网络的重组。城中村往往没有经过规划，出现大量违规建筑、乱占、违规圈地的状况。其改造的核心问题是“转制”以后村集体股份公司的管理以及村民的出路问题和适应外来流动人口需求的城市住房供给问题。在城市发展到一定程度之后，城中村土地成为经济发展的备用地，很多城市采取改造重建的方式进行，也有些城中村被纳入“微改造”之中。 

　　B区D村是广州市大型城中村，也是全国出名的“淘宝村”。在改造之前，土地违法纠纷、治安混乱、公共服务缺位、“脏乱差”等问题较为突出。村内民宅办厂现象严重，皮具、制衣和制鞋等“散乱污”企业大量存在，导致废水、废气和废渣的污染严重。2018年4月，该村被列为重点整治村之一。笔者及团队成员从2018年开始一直关注该村的社区更新与社区治理，该村的整治反映了多元主体和多维度共同推动的城市更新。 

　　城中村的有效治理是综合性的，由组织结构的科学性、社区秩序的良好维护以及公共服务的供给等多方面属性构成。政府通过设置治理目标和策略行为，促使村落治理重构，实现社区更新。在该村的更新中，强有力的党政整合和基层社会治理推动了城中村的改造。D村成为广州市领导的联系点，不同职能部门跨部门整合，解决该区域的更新问题。镇政府在该村建立“大党委”和“大支部”机制，实现了“一经济社一支部”的全覆盖。同时，将区域内“两新”党组织和社区党组织全部纳入村党委管理，消除了党建空白点和盲区，提升城市更新的组织力，推动了环境、产业和社会治理的全面发展。针对不同省市外来人员聚集的情况，该村扩大了村委党政联席会的参与人员，在不同来源地人口中选出代表，参与党政联席会，形成良性的社区参与体系。 

　　 在治理机制重塑基础上，城中村土地整治、基础设施更新是空间治理的重要内容。空间治理需克服改造主体外部化、改造目标公共化、改造知识去地方化、改造结果去士绅化等困境，通过整体性空间治理实现使用价值的回归，推动成果的普惠共享。该村更新采取的是留改拆并举的方式，注重生态修复和修补。以B区国土空间总体规划体系数据等为基础，D村被划为独立的规划单元，并细分出不同的子单元。区政府派驻工作队对土地和物业进行清理整治，推动土地管理规范化。新的规划方案提升公交覆盖率，新增公交首末站、新建停车场，增加公建配套面积等。村域环境得到改善，市政服务、垃圾分类、违建治理等一系列措施全面覆盖，建成市政污水管网，打造了资源回收站、垃圾分类科普公园等14个口袋公园，逐步改变“脏乱差”现象，提高了村民的获得感和幸福感。这实现了环境治理和公共服务供给，优化了居民的生活品质，为未来可持续发展奠定了基础。 

　　通过系统整治，社区环境得到改善，居民的居住品质也获得较大提升。对于村民，土地的规范管理和运营为集体经济复兴创造了有利条件。区政府派出驻村第一书记告知笔者“村民关心集体经济和自身利益的保全，并对集体土地的利用前景和村民利益的‘溢出效益’比较关注”，共享集体经济发展成果符合他们的诉求。鉴于此，村党委与开发商多次协商促成了村民大会的表决，达成留用地开发合作协议，投资建设“医研康美”一站式健康产业园，形成了新的产业增长点，推动产业形态更新，发展集体经济。对于外来人口，D村自发组建了“平安街坊志愿服务队”，快递员、外卖员和出租车司机等群体也积极参与社会治安的共建共治工作。这一实施策略为其他超大型城中村的城市治理和治安管理提供了有益借鉴，强调多方协作和社区的共建共治共享。 

　　横向整合的互动结构直接关乎党和国家城市更新政策的执行，D村更新过程体现了多元主体互动协商的路径，共同推动城市更新和有效治理。其治理过程涉及政府不同部门、市场开发商、居民（村民）和外来流动人口等多元主体的参与，体现了政府治理、市场与社会之间的能动性互动。城市更新改造了城中村的空间，使人民能够共享干净卫生的环境，提升宜居程度。 

　　（三）纵横交错与整体发展 

　　 纵向的社会互动反映从中央到地方不同的整体性制度执行，各种政策规定影响了城市更新的推进。横向的互动结构则反映地方政府在推动城市更新过程中，不同的主体如何参与到社会互动结构中。二者构成了城市更新的社群机制，推动不同主体形成发展的合力。城市更新之所以能够推进，取决于从宏观的社会结构到微观的社会行为之间所形成的社会互动结构及其动力，政府部门、城市更新企业、其他不同的社会主体之间在社群机制下结成了良性互动的协商结构。纵向结构能够推动区域协调发展和城乡融合发展，使不同城市服务于整体的国家战略。共享社会发展则强调改革成果惠及全体人民，高水平的共享要求多方参与。城市发展是“做大蛋糕”与公平分配的过程，将个人发展与社会发展相结合，强化对民生福祉的追求。在调研中，城市更新部门的负责人强调，“了解村民的实际需求，多向村民征询意见，以使方案最大限度保护村民利益，争取到多数村民的支持”。党和国家通过不同政策出台来满足这个目标，限制地方政府过度寻求城市扩张或市场机制过度逐利的状况，推动城市向回应人民需要的方面发展。横向的互动结构则通过协商满足城市、人群的需要。城市更新之所以能成功实现目标，取决于在更新过程中对不同主体的需要回应，如三个案例都从原先的拆除重建等方式转向协商改造，通过社会互动和社会参与解决以往存在的二元问题。以人的需要为尺度替代单一的经济增长，以社会的发展回应人们系统性的需要，这也就意味着人与人之间联结之后的共享社会发展。 

　　四、城市更新的根本目标：共享社会发展 

　　做好城市工作需要“统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性”，以达到共享社会发展的根本目标。纵横交互的社群机制是基础，通过区域、社区的广泛讨论，推动最大公约数形成，进而推动城市更新的目标实现。 

　　（一）城市更新的共识与目标：城市发展的最大公约数 

　　我国城镇化进入下半程，城市发展要从“高速度”转向“高质量”。打造宜居、韧性、智慧城市是党的二十大报告提出的城市更新行动的目标。城市更新从整体上提升区域的功能结构和生活品质，社会动力则通过纵向互动和横向互动的对接，寻找城市发展的最大公约数，形成共识和目标。 

　　 城市更新需要跨层级、跨边界的组织协调和社会网络的发展。制度动力和纵向的互动结构提供了政策资源，从制度上解决城市更新存在的一些障碍。区域协调发展和城乡融合发展等从大区域的层面上给城市提供了发展动力，提升城市的发展水平。在上海、广州等地，城市更新充分注重发挥党建引领下共建共治共享的社会治理共同体的作用，形成社会网络的合力，推动城市往更为均衡的方向发展。以广州城市更新为例，政府和社会的关系发生了多次变化，从原先的政府主导、弱化政府角色到重新强化政府主导、鼓励市场进入，最终形成了政府主导下市场和业主都积极参与的状态，但也同时存在多元主体利益诉求难以协调等问题，这也影响了不同阶段城市更新的效果及进度，需要在政府主导的同时理顺权责利益关系。在相对中观微观层面，政府和社会的合作从资源配置的角度给城市更新提供了资源的保障。这些不同环节的推动都需要多主体的协调和配合。 

　　城市更新需要基于社区公共性的有序发展。“公共性”是社群机制的特征，被理解为“参与塑造公共空间”的过程，与跨层级、跨边界组织协调相关，社区公共性是城市更新成功的基础条件。这就要求相关的制度完善，建立公众参与的对话机制，注重正当利益诉求的满足。西方国家的城市更新强调公私合作伙伴关系的建设，这主要基于“私”的层面，在市场及利益的角度上推动城市更新；我国的城市更新强调民众参与往往更注重“公”层面，在公共利益和集体的维度上推动城市更新。可见，二者的社群动力明显不同。Z街道、Y街区和D村体现了这种公共性的建构。社区公共性不是一蹴而就形成的，需要行政放权培育，激发社会活力，通过多元参与来解决问题。 

　　城市更新以人民对美好生活的需要为出发点。二元论视角往往将交换价值等单一目标置于首位，而忽略居民要求的使用价值。人民对美好生活的需要包括对高质量空间使用价值的追求，体现在“宜居”的目标上。城市更新应以该目标为出发点，强调共享社会发展、“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念，推动多方面的均衡发展。城市发展为人民，在于强调以人的发展为最重要的出发点，对人民的空间需要有更好的把握。 

　　（二）城市更新的目标实现及人民城市建设 

　　城市更新要注重城市发展、社会发展与个人发展的同步性，以人们的获得感幸福感安全感为重心。共享是新发展理念的重要部分，共享发展不仅是经济的要求，也是社会的普遍要求，“全民共享”要求社会发展与个人发展同步。 

　　共享社会发展是城市发展的价值理念。共享社会发展强调城市发展在空间及人群上的均衡化，对相对落后的区域进行更新之后提升人民生活水平，通过城市更新提供更多的居住空间。人民城市人民建、人民城市为人民等理念立足于解决人民在城市中所面临的各类问题。原先的城市更新注重空间容量增加，以接纳更多的群体居住，共享社会发展的理念则同时强调社会的容量提升，如在更新过程中对外来人口的更多吸纳、对农民工群体权利的保障，城市更新应与公租房联动等。高质量发展必然是覆盖城乡的系统发展，从宏观的城市规划到社区微更新，从城市到农村，都广泛覆盖。 

　　共享社会发展强调城市更新过程中人与人之间的联结和团结。社会治理的中心任务是丰富和畅通社会连结、培育和增进社会团结，基于社会动力和社群机制的城市更新强调不同治理主体的联结，组织城市经济活动、社会网络与空间形态，支持城市多样性需求，建设高质量的且充满人情味的现代城市生活空间。合理激活市场、社会力量进入更新领域，凭借多层次、富有弹性的多主体联结方式推动城市更新，达成秩序与活力的相统一。只有充满社会联结的城市，才更具有韧性，具有回应各种问题的能力。 

　　城市更新使城市成为立体的、多尺度的社会空间。迈入新时代的中国城市高质量发展体现了多维立体视野下的新思路，从全国整体发展到区域协调、从城市群建设到城市内部的更新、从城市区域更新到社区微更新、微改造，这些不同的空间范围是圈层嵌套的。不同省市城市更新的做法力图推动城市成为一个多尺度的治理单元，使其能够更好地满足人民对美好生活的向往，从以经济增长为尺度转变到以人民对美好生活的向往为尺度，根本目标是实现共享社会发展。 

　　结语 

　　城市更新是城市发展到一定程度之后的必然阶段，带来了城市发展的机遇和挑战。已有研究对城市更新做了深入探讨，但主要集中在城市规划等领域，强调空间拓展及经济增长，缺乏从宏观的社会动力和机制进行分析。从二元论转向系统论，以社群机制凝聚制度、市场和社区动力，强调区域、城乡、城市与人民的联结，是我国城市更新在理念及实践上的转向，并以共享社会发展为根本目标。 

　　不同地区在不同历史阶段进行城市更新的目标不同，但目标的单一化和二元化往往导致很多社会问题，包括商业化的同质性、居民的社会冲突等。空间与社会的二元化导致城市更新更关注城市容量的空间属性，但忽略了系统性的城市社会容量的提升。公私合作伙伴关系理论从“私”出发，而“公”的层面则被淡化。个人的原子化、财产的独立性和明晰性要求引入合作伙伴关系推动更新，但落脚点还在于资本的增值上。 

　　与西方发达国家不同，我国城市发展是在党和国家的领导下进行的系统性的设计，会朝向不同的目标。改革开放后，以经济建设为中心带动城市的迅速发展，城市边界也迅速扩张。新时代以来，国家逐步转变城市发展思路，限定城市边界，盘活土地存量。这些变化都是纵向互动与横向互动相结合而形成的，纵横交错的互动结构是城市更新的条件和动力来源，社群机制则是这些动力形成正向循环的条件。 

　　共享社会发展是城市更新的根本目标。城市规划学科主要基于物理空间的分析，使用容积率、城市容量来讨论城市更新对于空间的拓展。本文论述的城市容量，除了空间、经济容量，也包括社会容量，是城乡社会更新的重大工程。城市更新从物理空间、社会空间到对人民需要的满足，涵括了从以经济增长为中心到以人为中心的尺度转变。 

　　一方面，在空间上，城市更新应逐步推动城市成为一个立体的、多尺度的单元。不同区域的城市更新构成了不同的空间范围，国家战略、城市群和区域发展构成了更新区域的条件矩阵，区域基础设施的建设成为提高人民生活水平的重要前置条件，通过基础设施将城市区域相互联系，反过来，小区域的更新必须符合大的城市发展需要，从点到面能够串联起来，确保公共利益的满足。在空间上促成纵横交错的社会互动结构，塑造城市发展的风格。 

　　另一方面，在社会联结上，充分考虑城市更新对社会关系的干预和调整，通过城市更新进一步推动社会团结。“人民城市”的制度要素和治理要求的核心在于城市治理体系和治理能力现代化。城市作为国家治理的单元，涵盖了楼栋、网格、社区、街道、区域等，其治理需要更用心、更精细、更科学，既要有系统性宏观调控和整体协同，也要像绣花般精细治理、智能治理。既要推动城市更新往前发展，也要将其定位于满足人民对美好生活的向往和追求上，回应城市发展过程中不断变化的需要，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。 

　　如何在社会层面上满足不同人群的城市权利诉求，寻找不同群体需要的最大公约数，是城市更新需考量的。共享社会发展除了提升更新区域的租金之外，也要保障社会不同群体的需要得到一定程度的满足。同时，不能使城市更新成为“一刀切”的工具，避免城市区域同质化发展。对于历史街区，要能使城市留下记忆，与居民联系在一起，充分考虑他们对更新的参与。 

　　正是在这个层面上，从个体、社区到城市，从点到面，将制度、市场与社区充分结合在一起，将城市发展与个人发展同步结合，才能实现城市的高质量发展。本文基于系统论的视角，在不同经验案例的基础上，提出城市更新与共享社会发展的解释路径，作为对我国现阶段城市更新的动力和机制的分析和概括。城市发展的社会动力和社群机制是大的理论问题：不同类型的城市更新需要什么不同的社会动力？国家、省域、市域、县域等不同层次和维度存在什么样的动力机制？共享社会发展如何重新引导城市发展？如何更加全面把握不同类型城市治理与城市更新之间的关系？都有待更深入的研究。 

　　〔本文注释内容略〕

　　原文责任编辑：李凌静 刘翔英