引言 

　　自党的十八届三中全会明确提出发展普惠金融以来，中国政府为加快推进“三农”问题解决和农业农村现代化转型，在金融支农领域形成了两种总体性的金融资源配置形式：一种是在金融系统内部，中央“自上而下”引导和动员大中型商业银行增加市场供给的行政性配置；另一种主要是在农村改革试验区，地方政府借由各类组织中介形成的用以调节金融资源市场配置的市场性中介配置。 

　　相比第一种配置，第二种配置更受关注。一方面，金融系统内部已有系统性的“自上而下”的运作机制，为何还会出现基于组织中介的政府治理机制？另一方面，借助组织中介改善农村金融资源配置，在此前发展合作金融、扶贫小额贷款和农信社信用评级、联保贷款等实践中被反复采用，政府将其作为治理机制，是否只是增添了一种实施主体类型？由政府组建和由此前主体组建又有什么不同？ 

　　上述问题不仅涉及中国的总体金融治理体制，还关涉到政府与市场的关系。从金融治理体制来看，在第一种配置中，中央借助一系列货币信贷、财税监管等手段形成的政策激励和普惠金融发展压力，并没有自动转化成政府预期建立多层次、广覆盖、可持续的现代农村金融服务体系改革目标。国有大行服务下沉带来的并非“竞争效应”而是“掐尖效应”。所以，仅凭纵向行政治理和市场机制并不足以解决金融普惠发展问题，在支农机制方面，仍缺乏系统性地能将外在政策激励、普惠金融发展，乃至市场竞争压力转化为各类金融机构差异化竞争的制度安排。而从治理效果来看，在第二种配置中，由地方政府创设出的市场性中介配置便具有了作为上述配置结构性互补机制的新意义。 

　　然而，对于发展普惠金融而言，组织中介又不必然产生上述激励转化和建立差异化竞争激励机制的新作用，所以，从这种新型的政府与市场关系出发，本文不仅要考察其产生的原因，还尝试打开这个组织中介“黑箱”，回答以下问题：地方政府为这些组织中介设置了哪些制度机制，并在哪些方面改善了市场配置效率，以及这种新治理机制又在国家金融治理乃至社会总体性治理中处于什么位置、具有什么意义。鉴于政府组建的组织中介形式各异，为表述便利，本文将这种政府借助组织中介实现的治理模式称为中介化治理。 

　　本文的讨论将围绕两个中介化治理案例展开，选取的案例分别代表了当前两种发展普惠金融的典型经验类型：一种是经济欠发达地区，以服务普通农户为主的小额普惠金融发展经验；另一种是经济发达地区，以服务各类新型农业经营主体为主的大额中长期综合金融服务发展经验。为保证经验类型的可靠性，笔者对这两个案例作了长时段调查，完整追踪了该治理机制从建立到稳定运行的过程，所收集的资料也都来自制度设计者、这两类组织的负责人和基层工作人员。 

　　一、中介化治理形成的结构性条件 

　　在“渐进式改革”背景下，中国的金融体系是强调政府调节的金融体系，但自21世纪以来，金融抑制和金融约束对经济增长的作用开始降低。所以，中国不仅需要持续深化金融改革，还需要建立新型政府与市场关系。政府代替此前实施主体成为各类组织中介的组建者所反映出的正是这种变化。换言之，这是有为政府和有效市场在金融领域结合而产生的一种新型治理机制。 

　　然而，要理解这种新型政府与市场关系的产生，还需将其置于由行政体制和城乡市场体制共同构成的总体性金融治理结构的变迁之中。而且从农村金融改革历程来看，该总体性结构变迁又以2013年为界将中国政府弥补金融支农“市场失灵”过程分为了前后两种方式。也就是说，中介化治理是在此总体性结构变迁中，由中国政府对2013年之前政府直接行政干预和市场化改革后只作为政策供给及公共服务提供者角色的突破而产生的。 

　　从其产生的背景来看，该总体性结构的基本架构是中央为化解改革开放前期，地方政府“为增长而竞争”直接行政干预金融机构资源配置积累的大量金融风险而促成的。在1997年第一次全国金融工作会议上，中央作出了一系列防止地方行政干预、化解和防范金融风险的市场化改革措施。 

　　具体而言，在这次会议上，除金融监管体制尚未成型外，基本确定了2013年之前中央与地方之间金融治理的主要权责关系和金融改革的主要逻辑：首先，借助金融调控权上移和国有银行的收缩，中央杜绝了地方对国有银行的行政干预；其次，通过商业化改革来完善提升金融机构内部治理和风险控制，实现政企分开；最后，清理了包括农村合作基金会在内的各类非正规金融，同时允许地方发展中小金融机构，即加强金融监管也成为此后改革的重要内容。 

　　由于在金融改革中农村滞后于城市，所以上述改革逻辑在结合“三农”特点后被扩展至农村。接下来的农村金融改革内容有：（1）从2003年开始，在全国试点农村信用社商业化改革。（2）随着“一行三会”金融监管体制建立和城乡关系转变，2006年底银监会调整放宽了农村地区银行业金融机构准入政策，提出新设村镇银行、贷款公司和信用合作组织等地方中小金融机构。2007年，在第三次全国金融工作会议上，中央提出建立适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的现代农村金融体系。 

　　相比城市，此时农村不仅发展中小金融机构，用阳光化或纳入监管的方式回应此前农村发展非正规金融的需求，而且发展新型合作金融以回应此前农信社商业化改革。也就是说，除了发展中小金融机构弥补国有银行的收缩和供给不足之外，新型金融组织的合作制、非正规金融的信贷机制，以及 2000年初人民银行推动的农信社联保贷款制度，被认为是这一阶段中国政府弥补因城乡分割而导致的商业金融支农服务“市场失灵”的重要手段。 

　　然而，这一系列改革虽然极大改善了农村正规金融供给，但仍未能对农村金融改革实现真正“破题”：农信社、农业银行和邮储银行仍是抽离农村资金的主力军，农信社（或农商行）在农村金融市场中的垄断地位使得农户贷款难、贷款贵问题仍然突出。简言之，上述市场化改革和弥补“市场失灵”的手段并未促使农村金融市场内生出适度竞争的多层次金融体系。 

　　为系统解决农村金融供给和市场竞争不足问题，2013年，党的十八届三中全会提出发展普惠金融和健全城乡发展一体化体制机制，力图从宏观体制和具体机制层面破除城乡要素市场的分割。2006年确立的总体性结构随之转型，其内部城乡市场体制逐渐由分立转向一体化。与此同时，弥补商业金融支农服务“市场失灵”的方式也相应发生了改变。 

　　在总体改革层面，中央力图通过“政策引导动员—法律制度改革—支农机制建立”等措施“自上而下”建立起一套行政性配置来克服商业金融支农服务激励不足问题。中央一方面通过政策激励和强化金融机构服务“三农”职责，推动大中型商业银行不断加入支农队伍；另一方面又通过推动大中型商业银行设立普惠金融事业部以及配套的“两权抵押贷款”法律制度改革等措施，建立起一套适应“三农”需要的专门机构和独立运营机制，从总体金融资源角度向农村地区调配金融资源。 

　　然而，正如前文指出，这种纵向行政治理与横向市场机制的结合并不能真正实现农村金融发展的普惠目标，市场机制作用的有效发挥离不开政府有所作为，这也为地方金融治理的机制创新提供了条件。 

　　二、组织中介作为治理机制：机会结构中的地方政府改革策略 

　　对地方政府而言，“晋升锦标赛”并不会因为改革从城市转向农村而改变。在精准扶贫和乡村振兴战略背景下，解决融资难、融资贵问题作为支持“三农”发展的重要配套改革，也是地方政府率先自发探索，争取设立金融改革试验区为中央后续改革提供经验的基本动力。因此，这种首创精神要求地方政府能够破除体制机制障碍，而改革试验区或率先自发探索的地方试验区就成为中央给地方创新营造的机会空间。 

　　具体而言，这个机会空间就是地方所处的由行政体制和城乡市场体制共同构成的总体性金融治理结构。由于该结构同样是中央金融政策执行的机制性载体，所以，为获得有效治理经验，该机会空间就成为中央调动地方积极性开展治理机制创新的机会结构。以下，本文按照“机会结构—互动机制—行动策略”的分析框架来具体分析中介化治理如何从地方改革策略与中央政策执行结构的互动中产生。 

　　（一）政府行为的结构性约束与普惠金融发展目标 

　　作为中介化治理产生的条件，上述机会结构体现在不同区域，就是地方政府在改革中所面临的各种现实约束。 

　　首先，在金融治理体制方面，地方政府对金融机构的动员能力有限。尽管中央分别于2014年和2017年将“7+4”类准金融机构交由地方监管，但与城市相比差距巨大，并且这类准金融机构支农作用也有限。地方政府能直接动员的主要还是农信机构，国有大行由中央垂直管理，不受地方控制。 

　　其次，中央推动的纵向行政性配置，其市场机制的发挥依旧受到城乡结构限制。虽然经过2013—2016年系列宏观体制和政策改革，形成了包括国有大行、股份制银行和地方中小金融机构在内的总体金融市场格局和围绕抵押及担保融资机制改革准备，但除了农信社、邮储银行等金融机构之外，其他服务下沉的大中型银行都缺乏乡（镇）一级基层网点，并且在组建基层网点上激励不足。 

　　最后，由于区域经济社会发展差异，地方政府还面临自身市场条件的约束。主要包括：（1）农村金融市场已经分化成从小农户到各类新型农业经营主体，规模不等且内部差异明显的金融需求市场格局。（2）地区间金融市场的发展和竞争程度差异巨大，地方政府面临的具体改革任务也各不相同。 

　　因此，2015年底，国务院印发普惠金融发展规划便具有了统合意义，而在金融监管权责逐步确立的背景下，地方政府一方面因为风险控制问题对单纯发展新型合作金融动力不足，另一方面又面临农信机构“脱农向城、脱实向虚”问题。所以，地方要在此结构性约束下推进普惠金融发展，除了与中央力图建立的行政性配置互动，就是探索新的弥补“市场失灵”的手段，或者两者同时进行。 

　　（二）支农机制改革与组织中介类型 

　　农信机构“偏离支农支小定位”本质上也是市场激励不足，而解决的办法就是降低交易成本或是引入竞争机制，所以，从机会结构角度看，能将各类农业经营主体与各大商业金融机构对接起来的组织中介就成为地方政府共同的改革突破口。因为借助组织中介开展支农机制改革，不仅能降低金融机构交易成本，还能与中央的行政性配置建立互动机制，将大中型商业银行服务真正下沉到地方市场，推动市场竞争；更为重要的是，这还是一个既能充分发挥中央行政性配置作用，又能让地方分享到一定金融调控权，同时还能确保金融安全、获得改革经验的各方都能互利互惠和认可的策略选择。 

　　具体来看，根据农业经营主体分化程度和金融市场的发展竞争程度，在农村改革试验区，主要形成了以下改革策略（见下图）：

　　1.在以普通农户为主，农村金融市场发展和竞争程度较低的地区：“选择一”，与地方中小金融机构（主要是农信机构）合作，通过行政动员和共同组建村级基层组织来推进改革；“选择二”，与大中型金融机构合作，通过组建企业组织将其服务下沉到基层市场，以推动地方市场竞争的方式进行改革。 

　　2.在农业经营主体分化程度和农村金融市场发展与竞争程度较高的地区：主要是“选择一”，但除与地方中小金融机构合作，推动组建村级基层组织支持改革之外，还继续在合作中将新型农业经营主体组织化为协会或联合会等社会组织，以此推进新型农业经营主体的金融服务改革。 

　　可以看到，在地方的改革策略与中央政策执行结构即机会结构的互动中，产生了一种新型的政府借助组织中介调节金融资源市场配置的治理机制，而由此产生的社会组织和企业组织两种新的组织中介类型，又将村级基层组织整合其中。所以，这里所谓的组织中介，既不同于各类金融机构组建的组织中介，也不同于各种提供融资中介服务的组织或机构，而是特指地方政府在此结构中为推动建立普惠性现代农村金融服务体系而创设的组织中介或组织体系。 

　　（三）中介化治理的具体运作机制 

　　地方政府组建上述三类组织中介，无疑充分考虑到了效率回报和具体运作时的资格及规则合法性等因素，但地方政府要借此实现中央提出的农村金融改革目标，即推动适度竞争，建立普惠性的现代农村金融体系，真正解决贷款难、贷款贵问题，仍需解决以下三个问题。 

　　首先，在政府治理机制上，需要建立什么样的制度机制，使牵头改革的部门能够进入已经形成相对稳定市场格局和政银关系的地方金融市场，推进其改革意图。 

　　其次，在治理金融市场机制上，需要建立什么样的激励机制，使金融机构愿意用上述组织中介提供的服务支农，让该治理机制发挥作用。因为相比于政府，金融机构更关心信用风险、交易成本，以及是否有助于其完成支农任务等问题。 

　　最后，在支农机制上，除了需要打通农村金融服务“最后一公里”，解决可得性和广覆盖之外，还需要尽可能满足各类农业经营主体实际资金需求并解决融资贵问题，那么需要建立什么样的制度机制来解决这些问题。 

　　以下将围绕两个农村金融改革案例来考察地方政府为解决上述问题建立了哪些具体制度机制，即中介化治理的具体运作由哪些制度机制构成。 

　　三、竞争型组织中介治理及其运作机制 

　　竞争型组织中介治理是A省基于企业组织建立的治理机制。该省改革初始条件与2013年中央提出发展普惠金融的背景一致，尚未形成适度竞争的多层次金融体系。下面通过A省组建的农村金融综合服务公司（以下简称“农金服”）对该省农村金融市场的治理过程来考察中介化治理的具体运作机制。 

　　（一）作为结构性选择的改革策略：A省金融办的“农金服”方案 

　　A省是农业大省，生产经营以传统农户为主，其农村金融市场不仅回报率低、风险高，而且需求主体多、分散，信息不对称且普遍缺乏符合商业金融信贷抵押品，因而该省一直是农村金融改革和创新的活跃地区。2015年底，该省升格为国家农村金融综合改革试验区，试点土地经营权抵押贷款。2016年，在国家普惠金融发展规划推动下，发展普惠金融。 

　　2016年，在具体决定综合改革和普惠金融发展方案之前，针对“多层次、广覆盖、可持续”建设目标，A省金融办为“怎么来破这个题”作了一系列基础调研，包括征集农户意见和各方反应，但最后起决定性作用的却是当时地方中小金融机构“脱实向虚”问题，以及由此凸显出来的金融治理环节中央与地方之间权责关系的结构性张力。 

　　1.A省金融办虽无金融机构的监管权却有地方中小金融机构的风险处置责任，而此时A省在这些金融机构上“最后一公里也没推”表明该省不仅要处置接下来的可能风险，而且其动员地方中小金融机构支农的能力也有限。这些中小金融机构当时更愿意“搞高收入高回报”，内在激励不足，推不动。 

　　2.国有大行“到农村没有腿”，但让地方政府去推动这些金融机构“把最后一公里解决”“又是推不动的”，因为“金融机构不归你管”，而且“你本身欠发达，金融（机构）不待见”，所以“只能是通过这种方式，我给你搭完通道便于你进入”，而此时正值中央动员国有大行服务下沉。 

　　因此，A省金融办最后决定以市场化的方式，找该省金控集团组建农金服公司来解决金融支农难题，是在所谓“金融话语权”和地方财政支持都受限的背景下做出来的“一个‘无奈’的模式”，但这种创新运用金融调控权的做法，在其看来，却是一个“可持续”的模式。 

　　（二）农金服的组织治理过程 

　　1.进入地方市场：“借助政府的力量”“做一个通道” 

　　为了推动改革，在队伍建设上，既有省金融办工作人员“直接就辞职到那块去抓公司”，也有从银行机构遴选公司负责人，但组建公司时则是“借助政府的力量”逐级往下建。 

　　首先，由于是全省改革，所以要先建一个省级总公司来统筹；其次，要解决“最后一公里”难题和信息不对称，从信用信息采集角度，又需要在村一级设立服务站；最后，可以看到的是，借助各级市县政府的组织动员、层层宣讲和背书，农金服在线下搭建了一个包括省、市、县、乡（镇）和村五级物理网点的组织体系，将基层服务站“直接插到村子里”。 

　　然而，相比于信用信息采集的五级联动组织体系，线下业务开展和工作人员招聘所启动的组织层级又有差异：（1）解决金融服务“最后一公里”问题的是入驻乡（镇）大厅的乡（镇）层级服务总站；（2）尽管区域业务管理是市级金融服务中心，但业务开展范围和乡（镇）业务经理、村级服务站的协理员等人员招聘，又是以县域为单位，按照属地原则开展（见表1）。

　　因此，这既是一个借助行政力量层层打开地方市场的过程——并不是所有地方县市都支持和配合（包括地方农商行或农信社发展好的和不好的县市），同时又是一个农金服将地方金融市场层层内部化的组织过程，更是一个该省改革部门借助农金服将作为“块块”地方农村金融市场做成“条条”治理机制的过程，因而具有明显的部门化特征。 

　　2.形成竞争优势：“金融机构爱不爱用”与“农民能不能受益” 

　　农金服要实现治理成效，其关键首先是要解决国有大行“爱不爱用”该组织“通道”的问题，即农金服建立的支农机制要竞争过国有大行自建的支农体系，或者能得到大中型金融机构的认可，形成替代效应；其次是能否有助于解决贷款难、贷款贵问题，即“农民能不能受益”问题。 

　　对于国有大行而言，除了缺支农“通道”之外，影响其“爱不爱用”的关键是能否有效控制信用风险，但在人民银行不断推进农村信用体系建设，各大银行机构陆续加入支农服务的背景下，“融资难很大的一个状况就是你需要多大的工作量”（访谈资料，20230728_G）。农金服采取的公司制和属地化原则的优势由此被凸显出来。 

　　（1）组织效率。由于乡镇业务经理都是从县里选的，而且工资待遇不错，特别是招到了很多有“吃苦耐劳的劲和跟农民打交道的这种尺度和分寸”的员工，所以，在公司薪酬激励和制度强制要求下，这些业务经理必须下到分片的村里“一家家走”，将有需求的农户“一个个筛出来”，“只要农民有需求，他们就要到现场去，很拼搏的”，而且无论淡季和旺季，“实践证明通过这种方式，我们把客户的资源真正地掌握在自己手里”（访谈资料，20230727_L）。 

　　（2）信用信息精准把控。首先，借助协理员和业务经理“走村扫户”，将根本不种地、过度负债、有负面评价和不良嗜好的农户筛选出来，建立白名单；其次，通过与政府和企业合作、正规渠道购买等方式整合各方数据建立大数据中心，并与院校合作研发大数据风控模型；最后，基于农业种养周期，凭借其组织效率优势，做到了一年、半年、三个月，甚至更短的数据更新速率。通过线下物理网点和线上大数据信贷模型对农户的联合筛选和信用评级，实现“对客户的精准把控”。 

　　（3）综合金融和社会化服务。农户主要的资金支出项目，除了土地流转费，就是农资农机购买。同时，各类政策性和商业性农业保险也需要识别信用风险。所以，农金服就像“一根针穿千条线”，将需要“腿”的涉农服务下沉到农村。在其接下来推出的农金服app上，提供了信贷、保险和社会化服务三项中介服务，农户购买农机农资可以直接在app上申请贷款，而这是金融机构所无法实现的。 

　　由此，“农民能不能受益”问题就变成了农金服能否产生“替代效应”，以及在地方农村金融市场是否能产生真正的“竞争效应”问题。 

　　3.压力转化：解决“量”的问题和“他们也在想，为这部分市场” 

　　尽管农金服不负责贷款，只做贷前调查、信用评级和贷后管理等工作，但仍被农信社、村镇银行和农业银行等金融机构视为竞争对手。而国有大行也并不必然要与其合作，比如建设银行该省支行“自己也搞大数据模型”，但在该行自建模型失败、转向跟农金服合作并逐步认可其大数据信贷模型之后，其“替代效应”和“竞争效应”逐步且同时显现。 

　　在建设银行成为农金服合作银行之后，借助2019年农金服app上线，农金服相继与渤海银行、广发银行等金融机构建立了合作关系，甚至还与该省的县市农商行、城商行、村镇银行建立了合作关系，成为包括国有大行、股份制银行和地方中小商业银行在内的各金融机构的支农“通道”（见表2）。

　　农金服能产生这种“替代效应”，一方面是因为经其筛选的农户推送到银行“（通过率）能达到99%”，达到精准匹配的效果，另一方面是因为凭借其对风险的精准把控，为争取合作银行而设置的“用2%的收益抵抗100%的风险”制度，即用“向农民收取2%的金融服务费”做的相互担保，为金融机构节省了防范信用风险和自建基层金融服务站的双重成本。 

　　这种“替代效应”产生的另一个重要原因是前述国有大行发展普惠金融的压力。“几家大行的压力很大，他们这块必须得做。他们可能更多跟我们合作的时候想要这个量，所以利率直接给我们到基准”，而正是这个基准利率让农金服“跟农信社和农行是一个很竞争的关系”，也就是说，即便加上2%的金融服务费，其利率在当时也比农信社等银行机构低很多，所以“第一个是国家有政策强推，第二个是他们也在想，为这部分市场”（访谈资料，20230725_R），才使得这种竞争关系最后转向了合作关系。 

　　由此，借助农金服的组织治理，在A省形成了一套对国有大行发展普惠金融压力和其服务下沉对地方中小金融机构造成的市场竞争压力的双重转化机制。 

　　（三）A省“农金服”方案的治理成效 

　　要维持这种“竞争效应”，农金服还必须让该机制变得“可持续”。在形成和维持“竞争效应”两方面都促使农金服不断借助地方政府力量将地方金融市场内部化，扩展其业务覆盖面。截至2023年6月底，农金服已建立5568个村级金融服务站，涉及36个县和65个乡，覆盖率达到56%，而根据A省农村农业分布，村级服务站覆盖率达到70%，便可实现对农村金融服务需求的全覆盖。 

　　此外，为了提高可得性和便利性，农金服还借助对数字金融科技的运用和不断迭代，精简了整个信贷流程，并将各金融机构的信贷服务集成在了农金服app上。由此，农户仅通过手机下载注册农金服app就可以实现与金融机构对接，并根据自己的信用评级，匹配到相应的信贷服务。不仅如此，2020年末，农金服在 “红本贷”基础上又为种植大户和种养殖结合的农户开发了“红本贷+”产品，土地经营权抵押贷款的授信额度也由原来的5万元提升到15万—50万元，已能满足当地农户的基本资金需求。 

　　因此，尽管2020年试验区建设结束时，农金服的合作银行只有4家，年贷款总量不到7亿，也未能实现盈利，但此后发展迅速，不仅在2021年实现了盈利，而且截至2023年6月底，已有9家合作银行，年贷款发放总额增长到2023年的40亿，共为9.98万农户提供了服务，累计发放贷款71.92亿元（见表3），且此时2%的盈利点已能让农金服的运作机制实现可持续。

　　然而，即便如此，农金服仍只是作为政府部门推动地方中小支农金融机构积极回归农村金融市场，建立多层次、广覆盖和可持续的现代农村金融体系的一种治理手段，并不影响其治理成效的显现。 

　　即便是我们现在体量，我们跟农行或者邮储比，还是比不了，但是我们进入到这个市场之后，还是让这个市场现在更活跃了。也促进了农村信用社（服务提升），他接待很积极了，利率也降下来了，然后额度也高上去了（访谈资料，20230727_L）。 

　　由此，借助A省的竞争型组织中介治理，即由农金服形成的组织竞争优势和压力转化机制，使其“条条”的部门化治理逻辑最终得以落实的具体运作机制，就构成了中介化治理的基本内涵。 

　　四、增补型组织中介治理及其运作机制 

　　增补型组织中介治理是B省基于社会组织建立的治理机制。与A省不同，B省的小额普惠问题得到了农信等金融机构的积极回应和解决，其主要面对的问题是如何满足各类新型农业经营主体对大额中长期综合金融服务的需求。下面结合B省农民合作经济组织联合会（以下简称“农合联”） 对该省农村金融市场的治理过程来考察在A省建立的中介化治理机制在B省是否仍然成立。 

　　（一）作为新型信用合作的改革策略：B省农办的“农合联”方案 

　　B省作为经济发达省份，农业产业门类多样且产业化程度高，由于农业劳动力向城市快速转移和现代农业的发展，农村家庭承包耕地流转率和农业经营主体组织化程度也一直处于全国前列。所以，B省农村金融服务对象包括普通农户和不断壮大的各类新型农业经营主体两类群体。 

　　2013年B省同时开启了两场农村金融改革：联合农信系统推出的农村普惠金融工程和基于农合联的信用合作改革。该省2013年率先提出普惠金融发展三年计划，2016年又与中央同步提出五年提升计划，而到2019年又提出了针对农户的小额普惠专门金融支持计划。B省农办推动的基于农合联的信用合作改革显然不是重复前者改革内容，2013年，该省农办主要面临以下问题： 

　　1.农业生产规模化和集约化发展，不仅需要深化农业经营体系改革，同时需要与之相配套的金融服务改革，即各类新型农业经营主体的金融需求，既有信贷向大额中长期发展，又有需求向产业链、价值链、保险等综合金融服务发展，而此时受严格发展条件限制的资金互助类合作金融已很难满足其要求。 

　　2.尽管国有大行、股份制银行等在该省地方金融市场的竞争越来越激烈，促使农信机构更为积极履行服务“三农”职责，但区别于普通农户的信贷需求，新型农业经营主体不仅在申请大额商业贷款时信用不足，而且在申请保险等综合金融服务时也缺乏联动机制。 

　　因此，B省农办认为“术业有专攻”“没有必要撇开现有的农信机构体系，在农合联或供销社组织体系内部重起炉灶，建立新的合作金融体系”，选择将农信机构嵌入由各类新型农业经营主体组建而成的农合联开展信用合作、推动改革。与A省一样，B省也面临信用不足问题，前者主要缺乏足够精确的信用信息，而后者主要缺乏增信手段。 

　　（二）农合联的组织治理过程 

　　1.进入地方市场：“把它打造成为community” 

　　B省也是借助政府力量来推动改革，但与A省借助公司制硬化预算约束以建立可持续运营机制不同，B省通过将农合联执行委员会设在供销社来建立可持续运营机制。同时，相比A省农金服“自上而下”逐步将地方市场内部化的组织过程，B省则是一个“自下而上”的组织化过程，即将各类新型农业经营主体组织化之后，实现“联合的再联合”的过程。 

　　具体而言，2013年确定改革方案后，2014年先在7个县试点，2015年扩展到20个县，2016年全面推开，到2017年成立省级农合联时，该省已经“自下而上”组建起了一个省、市、县、乡（镇）四级，包括961个乡（镇）农合联、84个县级农合联、11个市级农合联、1个省农合联和6.61万名会员在内的农合联组织体系。 

　　该省对基层市场的组织化分为两个过程：一个是按照行政区域和产业类型对新型农业经营主体进行双重组织化，前者基础层级是乡（镇），后者是县域范围；另一个是在此基础上打造出的基于县域社区（community）的信用合作机制，也即经省农合联和省信用联社达成合作后，农信机构嵌入农合联提供服务的最终市场层级（见表4）。

　　因此，B省借助农合联也建立了一种农村金融市场组织治理的条块关系，但由于B省农合联执行委员会设在供销社，并且上下级只具有指导、协调、服务和监督等职责关系，所以与A省农金服具有独立运行机制的公司制不同，B省农合联作为“联合的再联合”社会组织，更依赖于地方“块块”的治理逻辑，但也具有明显的部门化特征。 

　　2.组织增信和风险协同分担机制的建立：“根本出路是无需抵押贷款” 

　　对于B省而言，建立县域社区信用合作机制的目的是解决农信系统未及的信贷增量发展，即解决普通农户和新型农业经营主体的大额资金需求。由于这部分资金需求无法通过现有途径满足，如已有的普惠性纯信用贷款、土地经营权抵押贷款，所以，农合联需要创设或增加新的增信手段，或是建立风险协同分担机制来解决信用不足问题。 

　　（1）基于信用合作的组织增信。农合联营造的社区效应使其在信用调查和评级方面比农商行更具优势，同时借助省农合联与省农信联社建立的合作关系，在组建初期，农合联就实现了为信用等级三星级以上的合作社会员提供100万元以下的免担保信贷服务，同时其他会员又可享受不同程度的优惠利率贷款。 

　　（2）嵌入或自建担保机构。如地方供销社系统已有的担保公司或县级农合联内部自建的各类担保机构，后者包括担保型互助会或惠农担保公司，以及此后与省农信担保公司合作内设的代表处或代办点开展的担保服务。 

　　（3）由组织协同形成的风险分担机制。在该省制度设计者看来，农业产业“它的风险不是来自于信用，它的风险来自于服务不配套，服务不协同”（访谈资料，20200825_S）。借助农合联的组织协同，B省将政府建立的担保风险资金池，与人保财险等公司合作推出的各类价格指数保险、气象指数保险等服务，以及诸社会化服务，协同配套到新型农业经营主体的具体生产经营环节中。由此，也促成了一种协同于农业生产经营的各金融服务主体之间的风险分担机制。2019年，B省提出“组织化叠加数字化”改革。经此转型，不仅上述服务由人工转向自动协同，而且在掌握各类农业经营主体及其生产、经营、销售等环节的信息、数据和建立风险协同分担机制后，也就“无需抵押贷款”了。 

　　3.压力转化或优势激励：更具地方特色的合作 

　　尽管B省农合联所做的工作也是金融机构无法实现的，但因为农合联一开始便与农信机构建立了紧密的合作关系，所以并未产生与A省一样的“替代效应”。B省地方金融市场的激烈竞争，也促使这种合作关系变成一种压力转化机制，即农信系统以更为积极的方式来回应农合联推动的信用合作改革。 

　　这种通过合作抑制竞争的做法，并非一种地方保护主义，而是一种对地方中小金融机构的支农优势的发挥。最初，B省选择与农信机构合作时，“省农行还告到省长那里去说我不要他们服务”，因为“农合联把所有的涉农组织都组织起来以后，只是我（农合联）给你们服务啊”，但“其实也不是不要他们服务”，因为相比农行“项目性的服务”，“农信机构提供的是这个系统化的服务，甚至还给我开发软件，它有个让利”（访谈资料，20200825_S）。由于地方法人金融机构决策更具灵活性，而且为农服务数据“在颗粒度上更精准更细”，所以在“其他银行说农商行是市委市政府的亲儿子”的背景下，服务“三农”的职责和优势也更容易被激发出来，比如该省R市农商行2021年专门恢复成立了信用合作事业部，以支持农合联信用合作改革。 

　　由于这种积极的合作关系，以及农合联又无农金服那样清晰的组织边界，其改革效果也易于被农信系统的服务提升反映出来。相比于A省金融服务被集成到农金服app上，B省农合联则是由嵌入的农信机构直接提供，也就是说，尽管B省成立了省农合数字公司，但最终数据整合、信用评级和信贷服务等，仍由农信机构完成，所以，这种增补型组织中介治理最终是以激发农信机构的支农优势来实现的。 

　　（三）B省“农合联”方案的风险控制及治理成效 

　　区别于A省农金服的专职风险控制，B省通过把金融服务直接嵌入产业组织里，将风险控制问题分拆成了两个部分：（1）通过内部信用合作和信用信息优势控制信用风险；（2）借助金融服务与生产经营和社会化服务的协同控制信用风险。前者由农合联筛选，后者由金融机构自担或者协同分担。也就是说，农合联虽然不是专职风险控制，但其服务显著抑制了风险的发生概率。鉴于B省农合联更依赖于地方“块块”的治理逻辑，下面以该省的C县和R市来说明其风险控制及治理成效。 

　　以该省C县为例。2015年，在该县农合联推动下，该县13家新型农业经营主体共同筹资1000万元，县财政配套1000万元，成立惠农非融资性担保公司，县农商行按照1∶8给予1.6亿元授信额度，该担保公司再按照“三封”原则为该县农合联会员和合作社社员提供融资服务。以该县种植芦笋的许常合作社为例。2015年惠农担保公司成立后，该合作社按其出资额分配到8倍授信额度，共为该社及社员获得2415万元担保贷款，其中，为88名社员共贷款2125万元，而此前主要由其理事长的个人资产担保获得融资，发展受限明显。 

　　相比于C县，R市农合联主要依托该市供销社成立于2003年的农信担保机构来组建融资服务体系。虽然没有新型农业经营主体合作自建担保公司的信息和连带责任优势，但对于设有农合联执委会的供销社而言，其下属担保公司仍获得了充分的信息优势，而且这种信息优势还可以进一步共享给省农担公司。 

　　由此，截至2023年，R市农合联根据不同的农业经营主体的信用、经营风险及资金需求，围绕农信担保机构及农商行、农行等合作银行，形成了基于“银担”“政银担”和“银保担”三种不同组合的融资服务（见表5）。对于该市资金需求平均在五六十万元至一两百万元之间的新型农业经营主体而言，已能满足其基本资金需求。

　　与A省一样，尽管从支农金融服务的总量上，农合联占比有限，但从直接支持现代农业转型、精准满足新型农业经营主体金融需求而言，协同服务效应成效明显。而且两省可谓殊途同归，最终都发展出了线下组织体系和线上数字平台相结合、社会化服务与金融服务协同发展的金融服务模式。 

　　以该省R市的“智农”平台提供的“无忧贷款”为例。该市于2021年6月开展数字化改革。在建设“智农”平台时，该市农合联采取了如下措施。 

　　首先，引入了32家社会化服务企业，包括中农集团等农资经销商，实现农户（整体加入合作社）与新型农业经营主体统一采购农资农具；其次，在生产端引入合作社、家庭农场等100多家新型农业经营主体，销售端引入农贸市场配送公司、电商公司，实现产销对接；再次，在采取上述措施的同时，打通农业农村局、市监局等10个部门42项数据，与当地农商行合作，将农户基本信息、种植经营信息等信息，与平台订单、交易数据等进行整合，由其综合自身征信及数据模型推出更精准的信用评价体系并进行授信；最后，各类新型农业经营主体通过该平台使用终端app用信，享受3.85%的优惠利率，银行为其直接支付农资、农机、农服等各类农事支出，实行资金闭环管理。 

　　由此，B省的增补型组织中介治理，包括由农合联形成的组织增信和风险协同分担机制、对地方中小金融机构的优势激励机制，以及使“块块”的部门化治理逻辑得以落实的具体运作机制，从组织治理互补的角度看，同样构成了中介化治理的重要内涵。 

　　五、中介化治理机制及其影响 

　　借助“机会结构—互动机制—行动策略”分析框架，从A、B两省的改革案例可以看到，正是基于组织中介的作用，地方政府得以突破此前由行政体制和城乡市场体制共同构成的总体性金融治理结构对其治理权的约束，实现对金融资源市场配置的调节，即从建立支农通道、促进市场竞争和优化资源配置三个层面来促进市场机制充分发挥作用，推进普惠金融发展。这个新治理权结构即中介化治理，由以下三个制度机制构成。 

　　1.地方市场部门化机制。中国政府行政治理的典型特征是“条块结合”的治理结构。中介化治理也是如此。无论是A省农金服直达基层的纵向一体化的“条条”治理结构，还是B省农合联更强调“块块”治理的“松散联盟”组织体系，都是先将地方金融市场组织化，再纳入部门治理，只不过这是由政府组建的不同组织中介构成的部门，而非行政部门。 

　　2.信用优势汇聚机制。与金融组织的信用信息汇聚机制不同，为激励金融机构将其作为支农通道，组织中介必须形成充分或差异化的竞争优势。A省借助农金服组织优势将不同部门的数据信息整合成大数据信贷模型，实现对农户实际金融需求的精准把控，而B省除具备信用信息优势之外，还整合了不同增信手段并建立了风险分担机制，这些优势产生的效应或替代或增补了金融机构的支农通道。 

　　3.结构力量转化机制。除了建立支农通道、形成竞争优势之外，组织中介还需借助某种力量才能撬动市场改革。在A省的案例中，农金服通过与中央行政性配置建立互动机制，其治理农村金融市场的效果才得以显现；而B省则是通过合作抑制“替代效应”的方式，将本已竞争激烈的地方金融市场压力转化成激发农信机构支农优势来实现改革目的。 

　　这三个相互关联和协作联动的制度机制与市场机制结合，在农村改革试验区，形成了一种由有为政府和有效市场共同促成的市场性中介配置。该配置不仅推动了金融市场及其融资机制城乡一体化，还建立起了中央与地方之间的互动和联动机制。地方也由此在一定程度上分享到了中央的金融调控权。 

　　然而，中介化治理的意义不止于此。近十年来中国政府为推动经济社会诸领域转型和发展，组建和吸纳了不同的组织形式作为其行政治理范畴的延伸、补充甚至拓展，诸如社区治理和精准扶贫中的政府购买社会组织服务、企业参与精准扶贫，城市发展、产业升级、乡村振兴等领域出现的各类地方融资平台、项目平台、强村公司和政府引导基金。这些组织治理形式，或以协同治理的名义，或以创新公共物品与服务供给的方式，被整合进了中国政府的总体治理体制之中。也就是说，中介化治理还是一种总体性的新型政府治理机制。 

　　相较于“技术治理”“企业项目制”“‘行政—政治—公司’统合机制”等研究路径，本文单独分离出一种中介化治理解释机制的意义在于： 

　　首先，通过突破行政科层制本位分析，将政府行为置于政府与市场、政府与社会等动态治理关系之中，关注点得以从中央与地方之间政策执行中的“纠偏”“控制—反控制”逻辑转向“容偏”“共识性生产—价值统合”逻辑，而这种转换为解释中国政府内生性组织制度变迁，为中央通过营造“机会结构”吸纳和鼓励地方创新，不断增进其对经济社会诸领域总体治理效能，提供了新的研究视角。 

　　其次，借助对行政科层制治理效能变化的关注，该解释机制还为观察中国政府如何不断调适和突破行政科层制的治理限度提供了新的可能。A、B两省的改革案例表明，要推动经济社会诸领域的转型发展，除了已有中央与地方之间建立的财税、晋升等利益激励和仪式性观念整合机制之外，还需在政府与诸领域之间建立一种新的能够接洽不同制度，同时又能整合不同利益相关方，共同推动体制机制障碍破除的价值统合性治理，如本文讨论的组织中介在推动发展普惠金融时，要求金融机构的服务“坚持人民至上”“以增进民生福祉为目的”。 

　　最后，在利益激励等机制逐步转向价值统合性治理的背景下，技术治理的手段也由内生转向外生。“企业项目制”和“行政—政治—公司”统合机制的出现表明，作为有为政府，其行为不仅要在“法治化、规范化、技术化和标准化”的轨道上展开，还需突破行政治理限制，借助价值统合和拓展的方式，进入所治理领域的关键环节，去打通、激活或调动、优化该领域的主导逻辑和机制来推动其转型发展。体制外灵活多元且能为其主导的各类组织中介便成为政府部门建立这种耦合性中介治理机制的基础。 

　　由于上述研究发现得益于两个省级案例提供的中观视野，所以这也使得中介化治理能够摆脱单纯的县域利益相关者视角，在中央与基层政府（县域）之间建立起一条有关政策执行的机制链。通过这条机制链重新审视所谓“一统体制与有效治理”关系可以看到，转型期的中国政府，一方面借助“机会结构”在中央和地方之间建立了一个以推动有效治理为目的的共识性生产机制，另一方面借助具有价值统合作用的中介化治理，将“有形之手”不断介入无法仅凭自身完成转型发展的领域开展改革攻关，进而在取得巨大改革成效的同时，也带来了相应的治理困境和风险。 

　　1.虽然组织中介治理提升了国家整体治理经济社会的能力，但也软化了行政治理的科层制约束，增加了治理负荷和风险。无论是政府部门借此来推动各类资本、技术、人才等资源要素集聚和增进要素组合配置效率，还是借此突破预算约束，用政策、财政等手段撬动社会资本、资源来开展经济社会治理，都是将此前逐步分离的领域重新纳入其行政治理的过程，同样这也是一个风险聚集的过程。 

　　2.随着这种政府组织治理或组织平台思维的兴起，在绩效压力和“机会结构”同时存在的背景下，也较易形成一个自足的治理结构，即为了产生改革经验而在体制内打转，由此形成的治理困境也是需要进一步评估和研究的课题。 

　　结语 

　　中介化治理作为党的十八届三中全会以来，中国政府在不断完善金融监管体制和防范金融风险背景下，推动金融支持“三农”发展和农业农村现代化转型的产物，不仅为接下来推进普惠金融高质量发展提供了重要经验，也由此探索出了一条中国特色普惠金融发展道路。 

　　作为一种新型处理政府与市场关系的组织治理机制，“中介化治理”对既有农村金融理论也有贡献：（1）弥补了诸如局部知识范式在指导普惠金融发展时的不足，因为并非所有局部知识都能给予金融机构和组织以足够激励，促进竞争性金融市场的形成；（2）增添了不完全竞争市场理论有关建立非市场制度来提高市场配置效率的制度形式，即通过建立政府调节资源市场配置的组织中介治理机制，不仅可以更好地发挥政府作用，而且也能显著提高市场的配置效率；（3）甚至区别于东南亚通过联保和团体贷款来发展普惠金融的模式，形成了具有中国特色的“有为政府”和“有效市场”相结合的普惠金融发展模式。 

　　此外，中介化治理还避免了中央行政性配置导致的金融机构间支农服务机制的重复建设和因支农压力导致的过度授信问题。当然，本文的主要不足是尚未对大中型商业银行内部建立的支农专门机构和独立运营机制作系统考察，后者作为支农主力军的地位也未能被体现出来。 

　　〔本文注释内容略〕

　　原文责任编辑：李凌静