党的十八大以来，习近平总书记站在中华民族永续发展的战略高度，深刻洞察我国国情水情，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，强调坚持“四水四定”原则，把水资源作为最大的刚性约束，推动以可用水量确定经济社会发展布局、结构和规模。水资源是事关国计民生的基础性自然资源和战略性经济资源，是生态环境的控制性要素。建立水资源刚性约束制度，把节水放在优先位置，是解决我国复杂水问题的根本出路，也是推动经济社会人口与水资源均衡发展的必然要求。

　　把握水资源刚性约束制度的内涵及要求

　　习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，“要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束”。自古以来，我国基本水情呈现夏汛冬枯、北缺南丰，水资源时空分布不均衡的特点。伴随着经济高速增长与城镇化快速发展，我国水资源供需矛盾不断加剧，经济社会发展规模与区域水资源承载力不匹配，水资源超载区或临界超载区面积约占全国国土总面积的53%，资源性缺水、工程性缺水与水质性缺水问题同时存在。而水资源作为经济社会发展的基础性、先导性、控制性要素，水的承载空间决定了经济社会的发展空间，破解水资源配置与经济社会发展需求不相适应的矛盾，已然成为新时代我国发展面临的重大战略问题。“把水资源作为最大的刚性约束”，就是以可用水量来决定城市发展布局、农业种植结构、生活用水习惯、生产用水方式，形成“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的社会经济发展格局，从而拓展我国发展空间，形成可持续的“水-人-城”和谐发展模式。

　　习近平总书记指出，面对水安全的严峻形势，发展经济、推进工业化、城镇化，包括推进农业现代化，都必须树立人口经济与资源环境相均衡的原则。“有多少汤泡多少馍”。要加强需求管理，把水资源、水生态、水环境承载力作为刚性约束，贯彻落实到改革发展稳定各项工作中。建立水资源刚性约束制度就是围绕强化水资源刚性约束作用，对经济社会发展、产业布局和方向以及规模所提出的一系列约束性管制措施、法律法规、管理制度等政策举措。党的十九届五中全会明确“建立水资源刚性约束制度”，这一举措与2011年中央一号文件提出最严格的水资源管理制度、2020年中央印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》明确提出的最严格水资源保护利用制度，共同搭建起我国水资源管理制度框架。其中，水资源刚性约束制度占据统领地位，实施最严格水资源管理制度和最严格水资源保护利用制度是落实水资源刚性约束的具体要求。通过建立水资源刚性约束制度，把水资源作为高质量发展的约束条件，明确水资源保护利用的方向与范围，把经济社会活动限定在水资源的承载能力之内，推动实现水资源保护与经济高质量发展之间协调统一。

　　水资源刚性约束制度实施的重点是调整生产关系，实现人与水和谐共生。具体而言，就是要根据水资源的禀赋条件，制定约束指标体系、划定管控分区的边界，采取“指标约束+分区准入”的管理方式，处理好水资源保护利用与经济高质量发展关系，定好水资源保护利用的范围边界，提高水资源利用效率，通过水资源约束指导国土空间布局，扩大发展空间，落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，构建经济社会发展与水资源均衡匹配的新格局，为推动高质量发展、全面建设社会主义现代化国家提供坚实的水资源水环境支撑。

　　着力推进水资源刚性约束制度建立

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视水资源管理工作，形成了诸多现实成果与理论经验。建立水资源刚性约束制度，正是在总结过往实践的基础上，进一步推进水资源保护利用的总要求。当前我国已处于高质量发展阶段，贯彻“四水四定”原则，建立水资源刚性约束制度，能够推动缓解水资源供需矛盾，优化水资源空间布局，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障。未来我国实施水资源刚性约束制度的重点与方向，主要包括以下方面的内容：

　　明确水资源利用限额。一方面，要根据我国水资源禀赋差异，量化水资源刚性约束指标，在保障流域基本生态系统功能的基础上，明确江河流域水资源开发上限和河道外引水强度、重要控制断面生态流量保障目标、地下水取水总量和水位双控以及区域可用水量等指标强度，构建起涵盖工业、农业、城镇、人口发展等多方面的水资源刚性约束指标体系，科学确定水资源开发利用上限，合理规划产业布局和用水规模。另一方面，应强化水资源承上启下作用。优化水资源控制配置，不仅要承接上级规划的总量管控指标，还应将用水指标明确细化至各个区县，进一步强化用水强度指标的管控约束作用，实现水资源节约集约利用，促进产业转型，实现高效节水城市高质量发展的目标。

　　以“四水四定”优化我国发展空间布局。按照国土空间规划要求，统筹地区水资源存量与流量的关系，落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，把水资源承载力作为不可突破的红线，以节约用水扩大发展空间，推动形成水资源节约集约利用的社会经济发展模式。尤其是水资源短缺和超载地区，应充分考虑水资源承载力，强化城镇开发边界管控，限制新建各类开发区和发展高耗水服务行业，推进工业企业向园区集聚，合理确定灌溉规模，推动农业种植结构适水发展、量水生产，科学引导人口流动，坚决抑制不合理用水需求，提高水资源集约利用效率，满足经济社会发展的刚性水资源需求。

　　落实完善水资源刚性约束制度举措。一方面，建立健全初始水权分配与交易制度，明晰区域初始水权配置。并在确定可用水量的基础上，结合区域现实需求，推进开展区域用水权、取水权、灌溉用水户水权等用水权交易，统筹生活、工业、农业和生态等不同行业之间的水量配置关系，切实提高我国水资源集约利用效率。另一方面，强化水资源论证和取水许可管理，实现以水而定、量水而行。依据江河流域综合规划以及水资源专项规划，对新建、改建、扩建项目取水、用水、退水的合理性以及对水环境、各主体合法权益的影响开展综合分析论证。并据此严格执行取水许可制度，对在江河、湖泊、地下允许取水的单位和个人实行最大取水量控制，坚决抑制不合理用水需求，充分发挥水资源在区域发展、相关规划和项目建设布局中的刚性约束作用。

　　提升水资源智慧化管理水平。习近平总书记指出，“数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程。”我国江河水系众多，建立水资源刚性约束制度是一个庞大复杂的系统工程。依托现代信息技术变革治理理念和治理手段，利用全面互联高速可靠水利信息网络，对水资源进行实时监控与调度优化，为新阶段建设数字孪生流域、湖河长制的有效推进以及防汛抗旱、水资源调度等多项业务的顺利开展，提供及时且准确的前端数据保障。此外，通过推进水资源监测计量、水资源费改税、取水许可电子证照等平台整合，统筹前端数据采集与后端系统整合，推进跨区域、跨部门信息资源共享，全面打造水资源智慧化管理平台，从精从细管好水资源，为推进水资源刚性约束制度提供有力支撑。

　　（作者单位：曲阜师范大学经济学院）