【摘要】2024年10月，中共中央、国务院印发《关于深化产业工人队伍建设改革的意见》，进一步推动产业工人队伍建设改革走深走实。在“供需错配”和“技能短缺”背景下，构建科学完善的产业工人终身职业技能培训体系是优化产业工人当前存量与提高未来增量的关键一招。本文通过剖析历史沿革，发现产业工人终身职业技能培训体系存在制度安排碎片化、技能教育培训格局不完善、企业主体责任挂空挡及产业工人主体意愿低等关键因素掣肘，从推进制度机制建设、构建综合学习方案、激活劳动者学习意愿、保障技能教育资源及改善公共服务供给等几方面提出了可行路径。

　　【关键词】产业工人；终身职业技能培训；技能形成体系；“技工荒”

　　【基金项目】国家社科基金后期资助项目（22FGLB049）；天津职业技术师范大学博士工程项目（KYQD202225）系列研究成果之一。

　　产业工人是生产和服务的一线实践者，是支撑中国制造、中国创造的重要基础[1]，在保障国家产业链、供应链安全，推动经济高质量发展和助力中国式现代化建设方面发挥主力军作用[2]。作为赋能新质生产力发展的核心动力与能动主体[3]，产业工人的时代性不断增强，概念外延显著拓展[4]，不仅包括传统工业领域的一线职工，也包括农民工和新就业形态劳动者。

　　一、“找工”还是“招工”：我国产业工人队伍建设情势如何？

　　截止到2023年，我国产业工人总量超过2亿人，农民工（约60%）已超过城市劳动力成为产业工人的主体[5]。我国产业工人主要集中在第二产业（82.7%）中的制造业和建筑业（77.6%），规模随着工业化推进和经济结构转型呈现下降趋势。同时由于新消费业态壮大和整体就业结构变化，第三产业中交通运输、仓储及邮政业（10.3%），信息传输、软件和信息技术服务业（7%）产业工人的比重持续上升。第一产业就业人数相对较少，但在农村地区仍具有重要地位[6]。

　　技能人才是推动产业升级和经济发展的新引擎。无论是传统行业还是新兴产业赛道，都离不开产业技能人才的“转型升级”和“提质增效”。随着时代不断发展，智能化和数字化一定程度上降低了日常劳动和体力劳动的强度，却提高了对非日常劳动、高阶技能认知以及其他核心技能的需求[7]。习近平总书记多次就深化产业工人队伍建设改革作出重要指示批示，强调建设知识型、技能型、创新型劳动者大军。历经多年的深耕建设，我国产业工人队伍建设显著推进，技能人才数量不断增加、技能结构不断升级、政策制度不断完善、产业工人社会地位不断提升，为社会高质量发展注入了强大动力，但仍面临一些现实阻碍亟待破解。近年来，我国产业工人求人倍率一直保持在较高水平，高技能人才的求人倍率甚至超过2[8]。“供需错配”和“技能短缺”问题尖锐，“青黄不接”愈演愈烈，青年产业技能人才严重“断档”。对标国际，我国高技能人才仅约占就业人口总量的7%，远低于发达国家的40%—50%。“技工荒”已成为制约我国产业转型升级的关键因素[9]。

　　二、“内”“外”兼修：产业工人终身职业技能培训体系建设是关键一招

　　在从事劳动的各个阶段，产业工人的技能培训、再培训和技能升级是个人和组织提升竞争力的重要途径[10]。据估计，未来将有约三分之一的职业和技能变革在中国发生[11]。随着经济重组和产业变革加速演进，全球范围的就业持续向较高技能水平岗位转移[12]。工人阶级再也不是单纯的体力供应者[13]，而是通过修炼“内功”，进化为基于个人知识、技能、情感水平开展内外协作、应对乌卡时代（VUCA）①冲击的复杂主体。国际劳工组织提出，技能开发和终身学习是体面劳动、生产力跃升和经济可持续发展的根本促进因素[14]。完善的终身职业教育、培训、技能发展体系能够深刻改变产业工人技能类型以及技能兑现交付方式，满足传统及新生代劳动者就业观念变迁，实现产业人力资源开发与人力资本结构优化，有效加快经济转型和教育改革，观照社会公平和机会均等，映射出技能型社会全民性、终身性、灵活性等内在特质[15]，对整个社会的正向溢出效应十分显著。

　　2024年10月，《关于深化产业工人队伍建设改革的意见》发布，提出完善产业工人技能形成体系，健全产业工人终身职业技能培训制度[16]，再一次阐明了产业技能人才队伍建设的重大意义和目标方向。通过构建起科学完善的产业工人技能形成体系，能够有效地干预产业工人未来增量及当前存量的技能储备过程，倒逼职业教育和职业培训持续改革完善，拓展产业工人技能优势发挥的体制空间[17]，为实施强国战略提供可持续的技能支撑和人才保障。

　　三、“小步蹚”到“大步迈”：产业工人终身职业技能培训体系的时代步伐

　　我国产业工人终身技能培训体系建设的成就并非“旱地拔葱”“无中生有”，而是经历了多个历史时期，从“重整行装再出发”到“架桥过河”，逐渐走出一条产业工人终身职业技能培训体系的“阳关道”。

　　新中国成立初期，为了解决工业建设和大量人口失业的现实问题，在借鉴苏联技术教育模式的基础上，我国以单一操作技能水平提升为目标，培养中等专业技术管理人员及操作工人[18]。1950年，中央人民政府政务院下发《关于开展职工业余教育的指示》[19]，以识字教育为重点，旨在减少彼时中国劳动者中大量的文盲和半文盲存量，初步提高广大工人、职员及群众的政治、文化和技术水平。1954年，我国开始制定以服务产业部门为目标的技工教育政策。囿于计划经济体制的局限，职业培训及教育的治理结构较为单一，缺乏系统性和灵活性。

　　改革开放后，我国工人职业技能培训体系开启了重建的过程。1979年，国家经委和国家劳动总局发布《关于进一步搞好技工培训工作的通知》[20]，在全国范围制定计划重整技工学校。这一时期，国家恢复并改进了中断多年的考工晋级制度，对工人技术等级标准进行全面修订。在20世纪80年代，技工学校的发展成果进一步得到巩固，职业培训事业从“指令化”向“市场化”转变。

　　进入21世纪，我国工人技能培训政策逐渐从政府主导向社会多元转变，开启改革和完善现代职业培训体系、探索终身职业技能培训体系的新征程。教育内容愈加注重复合性、广覆盖和长期可持续，更加适配就业创业和社会变革的需求，尤其是对农村转移劳动力的技能融入特别关注。2017年，聚焦我国产业工人技能形成体系建设的专门理论议题正式开始。中共中央、国务院印发《新时期产业工人队伍建设改革方案》（以下简称《方案》），鲜明提出要构建产业工人技能形成体系的重大改革任务，从打牢思想政治根基、构建技能形成体系、利用数字化赋能、创新发展制度、强化支撑保障等5大方面就产业工人队伍建设改革进行前瞻性谋划和部署[21]。2018年，《关于推行终身职业技能培训制度的意见》[22]提出，构建贯穿城乡全体劳动者学习—工作全过程的终身职业技能培训体系[23]，实现培训对象普惠化、培训资源市场化。这一政策标志着我国终身职业技能培训制度的正式建立。近年来，国家对产业工人技能培训的支持力度进一步加强，先后开展“技能中国行动”[24]、“百万青年技能培训行动”[25]等专项计划，培植更多工匠技能人才。全国总工会打造“技能强国—全国产业工人技能学习平台”[26]，满足劳动者灵活学习的需求。

　　四、“点”“线”“面”失衡：产业工人终身职业技能培训体系建设的掣肘

　　从不断完善的宏观政策和制度供给上看，我国产业工人终身技能培训体系从恢复重建正在逐步走向完善，其发展历程顺应了经济社会的发展趋势和终身学习的时代化潮流。然而不可否认，完全建成产业工人终身职业技能培训体系任重道远，存在诸多现实局限。

　　（一）产业工人技能形成相关制度安排碎片化

　　尽管《方案》指明了构建产业工人技能形成体系的深刻内涵，但在实际操作中宏观政策未能扎实有效落实落地，制度施行仍然非常受限。存在相关政策取向工具化、技能服务保障制度疏松、利益攸关主体参与意愿低、学习认证存在阻滞等问题[27]。其深层原因是产业工人技能形成制度体系不健全、制度执行指标漂移和制度文化浮于表面，产业工人技能教育体系吸引力和聚合力亟需增强。体制机制建设松散导致多方互动虚浮，无法形成贯通合力，以致公共服务供给质量和效率均不理想，尤其是农民工群体、新业态产业劳动者等人群未能充分享有均等普惠的技能培训公共服务。“新八级工”制度效能发挥不畅，更进一步的规范机制还未铺开。监督反馈机制失灵，部分地区职业技术培训形式化，“走过场”、骗取套取培训资金等违法行为时有发生。

　　（二）产业工人总体职业教育及培训格局不完善

　　产业技能人才供给与市场需求疏离，直接影响了产改目标的实现。知识汲取与技能习得是一个前后连接的紧密序列，只有教育和工作场域之间产生良性互动才能促进技术技能稳定生成。但当前职教力量薄弱、社会培训市场混乱、公共资源地缘区隔明显、技能人才流动空间有限[28]、技能教育评价方式刻板等因素导致技能人才培养缺乏系统性与前瞻性。另外，各方主体在技能培训上利益诉求难以整合，需求端的个性化和供给端的非标化二者矛盾难以突破，学历教育与社会技能培训交叉培养的模式没有建立[29]，使得产教融合总体上质量低、层次浅。同时，产业工人技能认证机制效力弱[30]。社会化职业技能等级认定缺乏有效监管，存在权利滥用，重理论、唯学历等问题，高技能人才职业技能鉴定“走投无路”现象并不鲜见[31]。

　　（三）企业职业技能培训主体责任挂空挡

　　多项政策鼓励企业承担起职工教育的主体作用，有针对性地开展产业工人技能提升实践并寻求科学有效组织方式和激励措施。然而，当企业面临资金紧张或自身短视近利、能力不足的缺陷时，产业工人职业技能培训往往沦为牺牲品。少有企业能够以人—技—岗匹配为导向，形成收集、利用职工技能数据的科学方法。多数岗前培训“点到即止”“浅尝辄止”，工人自学效果也不甚理想，企业培训价值未能得到体现。另外，政府对中小企业的培训补贴政策措施压不实，培训经费提取受阻常常将企业置于更大的资金压力中。与此同时，临时及季节性用工，劳务派遣、社会化共享用工等灵活用工模式日益普遍，碎片化的雇佣方式在帮助节约企业成本的同时，也客观上助长了企业“甩锅”，影响了产业工人技能稳定形成。

　　（四）产业工人职业技能提升意愿未激活

　　技能人才成长的“天花板”难以突破，是其“欲”而不为的主要原因。产业工人的职业发展渠道狭窄，身份鸿沟和流动障碍始终存在，这种情况在公有制企业中尤甚。本应兑现的技能资本成为“空头支票”，限制了劳动力的自我增值和产业工人的社会融入[32]。此外，社会认知与价值观念根深蒂固，社会环境存在歧视，导致产业工人的心理发展以及家庭支持均较为薄弱。无论是“重管理、轻技术”的岗位选择还是“低端、重复性的体力劳动”的刻板印象，都影响产业工人职业选择和技能提升自主性。一些年轻人刻意避开技术类职业，甚至存在“技术焦虑”，对工业自动化和智能化对劳动力的替代趋势感到恐慌。低技能、高流动率的行业则使产业工人的技能更难沉淀下来。调查显示，绝大部分技术工人主要凭借学历而非技能入户[33]。事实上，产业工人群体确有对职业培训的渴望，但深究其中，发现大部分蓝领工人更青睐“体面”的学历教育和商务交易、应试技巧、社交礼仪等方面的“镀金”，对进行本岗知识技能的持续深造意愿不高。

　　五、“形”稳“制”远：产业工人终身职业技能培训体系建设的现实应对

　　从产业工人技能形成体系的基本逻辑和原理入手，是构建产业工人终身职业技能培训体系的关键。要科学进行顶层设计，将产业技能人才培养、技术技能形成体系构建与国家经济社会需求有机衔接。要把握未来发展大势，找准技能人才稳定输出的战略定位、行动依循和可持续发展向度。

　　（一）加速整合政策安排，夯实产业工人终身职业技能发展制度基础

　　产业工人终身职业技能发展战略应该是一套完善的包括技能投资、技能供应、技能评价、技能使用及社会合作制度等在内的综合标准制度体系架构。其中，聚焦于链接技能知识学习和技能经验累积两个环节的具体机制安排，需要立足本国经济社会现实基础和前瞻性需求，选择市场与非市场机制的角色安排和功能定位。基于此上原理，在具体实践中应打造我国产业工人技能形成体系建设的“制度包”，囊括政策始发端、资源配置端、保障评价端三个主要部分。政策始发端要理顺各政府部门（主体）、工会（媒介/桥梁）与企业和产业工人（客体）之间的关系。加强体制机制建设、构建社会共同治理格局。成立专门管理机构，组建产业工人技能发展联盟，常态化开展技能需求评估、预测及战略性诊断。资源配置端要建构产业工人技能供给与技能兑现之间的通路。要建立社会多元投入机制，确保财税金融支持政策的合理制定与落地见效。适度超前制定产业工人技能开发和终身学习时间表和路线图。保障评价端需要完善劳动框架建设与国家社会保护机制，完善技能成果的认证与转换，确保劳资协商、劳动共同体等劳动过程管理环节平稳有序。强化利益攸关方融资责任分担及社会责任捆绑机制，加大企业参办产业技能教育支持力度，常态化开展技能培训教育的监督与评价。

　　（二）突出思想政治引领，创新终身职业技能学习内容综合方案

　　完善产业工人终身职业技能体系的综合内容建设，以应对新质生产力对劳动者技能结构的新要求。这不仅涵盖综合技能素养的不断深化，还包括对劳动过程掌控能力的不断提高，更在于对未来终身学习趋势的不断适应。要强化理想信念教育，聚焦产业工人专业知识与操作技能、职业素养与心理健康、创新能力与数字素养、管理沟通与社会能力提升以及自主学习意愿激发。要突出思想政治引领，大力弘扬劳模精神、劳动精神、工匠精神，引导产业工人形成社会信念与判断，自主适应变革与发展。要认识到产业工人（尤其是制造业产业工人）的技能形成遵循“技能是知识和经验的有机综合累积”这一实践性和历时性规律，且研发活动必须与劳动生产实践相结合才能实现有效创新。所以产业工人终身职业技能体系的综合内容要加强理论与实践相结合，增强复合知识、跨学科技能储备，完善认知性操作型技能及实际操作技能建设。立足区域数字经济发展战略和产业优势，聚焦数字素养培育，提升产业工人对AI技术变革的适应力，提高产业工人借助数字技术辅助传统工作、赋能岗位绩效的能力。要加大创新和实践能力培育，强化反思性学习和批判性经验总结，进行知识技能提纯和拓展，开展多场景实施数字化技能学习。同时，促进不容易被人工智能替代的“软技能”形成。注重社交智慧及管理、沟通能力提升，关注产业工人心理福祉与自我赋权，提高劳动安全意识和绿色工作技能教育比重。

　　（三）激活技能学习意愿，提高产业工人认同感和获得感

　　构建多层次、多维度的职业晋升体系，激发广大产业工人提高技术技能素养的内生动力。建立健全职业技能等级制度，改进产业工人职业技能评价。构建终身学习的“立交桥”，但要警惕再次触发“考证热”与“AI焦虑”的异化现象，保持内核稳定。企业应制定技能人才发展战略，提供灵活、个性化的学习安排，并设置内部专人专岗开展职工培训工作。积极引入现代技术进行产业工人技能识别和匹配，解决员工使用生成式人工智能等新型信息化工具过程中的痛点与难点，消除产业工人与新型技术工具间的体验摩擦，实现技术投资和职工技能的价值最优组合。坚持技能导向，建立完善企业内部技能评估矩阵和熟练度框架。重塑组织愿景和价值观，促进企业文化和人文关怀传播，加强劳动安全保护，关心产业工人身心健康。强化工会在推动产改过程中的重要作用，抑制不稳定劳动关系在企业中过分扩散，增强工人的就业稳定性和安全感。加强各类激励的机制建设，提升产业工人的身份认同和荣誉感。通过开展劳动竞赛、岗位练兵、树立典型等方式，加大评选力度及范围，大力营造尊重劳动、崇尚技能的良好社会氛围。推动企业内部以技能导向为主的薪酬分配制度建设，探索对大国工匠、高技能人才实行年薪制、协议工资制和股权激励。提升产业工人政治待遇和社会地位，加强引导产业工人依法行使民主权利，参与国家、社会和基层治理。

　　（四）扩大职业教育供给，优化终身职业技能培训的资源保障

　　健全产业工人职业技能培训制度，大力发展学历及成人职业教育。加快形成多元办学格局。统筹优惠政策，调动社会力量参与产业工人职业技能教育的积极性。推动行业企业联合高等及职业院校、研究机构开办继续教育项目，拓宽市场对接路径。组织专业教学，推进产业工人职业技能培训市场化、普惠化和可及性。深化产教融合，强化和落实企业主体责任，鼓励企业加大内部技能培训及教育工具投入。挖掘校企合作职业技能提升应用场景，促进企业、教育及产业工人之间达成信用承诺，保障参与主体的获利可持续。完善中国特色高质量学徒制培养模式，促进人工智能等先进技术向职业教育培训领域有序渗透，实现技能学习和产业实践动态结合，将非标化、离散多元的培训需求扎实嵌入产业工人岗位场景，保障劳动力市场内外实现平稳过渡。加大政府购买教育服务力度，对各类职业学校、培训机构等提供资助。完善职业技能等级认定标准及政策，实现各级、各类、各阶段学习成果的衔接和互换，为产业工人终身学习提供保障。强化产业工人职业培训标准化管理，完善国家—省市域特色“职业技能培训包”制度，加强优质产业工人培训项目经验推广。

　　（五）深化公共服务改革，保障终身职业技能发展的公平普惠与机会均等

　　打造产业工人终身职业技能教育公共服务体系。要将公共资源获取均等化作为体系建设的重点，以人为本，扩大技能教育资源多渠道供给，提高学习的可负担性与可及性。深入基层企业一线帮扶企业进行产业技能人才的储备、开发与结构优化，常态化开展政策宣传和解读，推动劳资协商对话，调动在岗产业工人参与技能提升的积极性。建设完善的劳动关系框架与社会保护保障机制。公平分配“技术红利”，定点帮扶就业困难群体，开展适宜技能培训、对接适切产业岗位。注重农民工学历提升及职业技能培训工作，消减城乡分割，促进农民工稳定就业。强化各级职业技能鉴定中心的公益定位和职能，淡化技能证书与公共资源配置的利益捆绑，缓解产业工人“学技术为了不再做技术”的现状。完善城乡教育数字基础设施布局，积极推进“AI+公共服务”战略，激发社会教育公平潜力，借助数智化工具提高技能教育与就业公共服务效能。弥合区域城乡教育资源禀赋差距，做好包括平台经济和零工经济等在内的新型就业形态产业工人的技能开发和劳动保护培训，充分利用线上线下相结合、虚拟现实融合的学习模式吸引“第二次机会”学习者，补足行业企业对于职业技能培训投入的短板。

　　注 释：

　　①VUCA是Volatile，Uncertain，Complex，Ambiguous的缩写。乌卡时代是一个融合了易变性、不确定性、复杂性和模糊性的时代概念。描绘了由科技变革、信息化浪潮、多元价值观、经济全球化等因素共同作用造就的纷繁复杂的社会和商业环境。

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　　（罗青兰，天津职业技术师范大学经济与管理学院教授；婀茹娜，天津职业技术师范大学图书馆馆员）