国家与市场二者在分配制度中的关系决定了一国社会福利制度的性质。美国不接受将社会平等、社会福利等与大众民主政治相联系的价值标准，主张个人责任原则、坚持以市场提供福利的基本理念。美国政府对经济进行干预的两大任务是保持经济稳定和促进充分就业，以确保市场主导的福利提供模式的顺利运行。就业与失业的区别形成“局内人-局外人”的二元就业市场结构，与此相应的是“局内人-局外人”的二元工作福利制度结构的形成与发展。因此，美国被批评为具有太强的资本主义性质而严格意义上不属于福利国家。2008年金融危机爆发以来，美国市场提供福利的能力迅速下降，上述双重二元结构陷入困境，危及美国个人

责任原则的现实基础。

    一、二元就业市场结构和二元工作福利结构

　　“局内人-局外人”的二元就业市场结构

    在美国，所有16岁及以上有劳动能力和劳动意愿并在过去四周内积极寻求工作却不成功的人被界定为失业人口。美国的失业率是指失业人口占劳动力的人口之比。2008年金融危机爆发后，美国长期和短期失业率都呈直线上升趋势，在2010—2012年间呈波动状，而自2012年起呈整体下滑趋势，特别是短期失业率已接近2008年，而长期失业率仍远高于2008年前。

　　虽然从官方数据来看失业率有所下降，但是，就业市场越来越具有高度的灵活性，签订稳定的长期劳动合同的工作机会被临时性工作机会所替代，全职工作机会被兼职工作机会所取代，稳定的中产阶级职位正在萎缩。随着每周平均工作时间持续下降，兼职工作的比重上升已经不是周期性的现象，而是变为结构性发展趋势。此外，灵活就业导致工薪阶层整体工资收入水平的降低，并且缺乏相应的工作福利保障。因此，美国的就业人口中有一部分人从就业市场获得的收入不足，成为具有“经济不安全感”人群或“低收入者”。例如，2013年一个全时全年工作劳动力的最低工资标准是14500美元，这一收入水平使得这个工人的家庭如果有一个孩子就会处于贫困线之下，因为在2013年实行的联邦贫困线标准单身是11490美元，每多一个人增加4020美元，也就是15510美元，比最低工资标准高1010美元。此外，2012年美国实际家庭中位收入比2007年要低8.3%，说明美国的中产阶级规模自2008年以来事实上趋于萎缩。

　　值得注意的是，没有找工作意向的人不会被统计在失业人口中，官方失业率自然下降。自2008年官方失业率剧增和劳动参与率急剧下降之后，2010年以来官方失业率持续下降，但劳动参与率在2010—2012年间缓慢上升后，又趋向下降趋势，仍远低于2008年前的水平。2013年12月，美国的劳动参与率降至62.8%，创1978年以来新低，表明越来越多的求职者离开了劳动力大军，不被纳入到官方失业率统计的基数之中。而失业者一旦失去了与原有工作相关联的养老、医疗等各种工作福利保障，就会转而依赖政府提供的失业救济、食品券等福利项目。

　　因此，应当看到美国官方统计数据背后的数字文章，对“局内人-局外人”的美国二元就业市场结构的分析，不能简单用“失业-就业”进行区分，而应当分为“有工作意向-无工作意向”和“全职工作-灵活就业”两个层面进行分析。从2008-2013年美国就业市场的状况分析，官方失业率在急剧上升后有所下降，但是劳动参与率仍趋走低，中产阶级的萎缩趋势也没有得到缓解。美国就业市场的整体状况尚未得到根本性好转，依据个人责任原则通过市场获得福利的客观环境仍然恶劣，给美国政府的公共社会福利支出带来了压力。

与二元就业市场结构相应的二元工作福利结构

美国福利制度可以分为两个主要组成部分。第一个部分是自愿性福利机制，包括员工福利、慈善与公共服务等。其中，自愿性机制的主体是员工福利计划，主要有寿险计划、健康险计划和养老金计划等，而每一种计划又有不同的产品，由雇主进行选择和组合购买。第二个部分是公共社会福利机制，包括基于家计调查的公共救助（例如营养补充援助计划）、符合某种标准（例如年满65周岁）的社会保险与各种税收减免政策等。

　　2013年12月全美私营部门的平均报酬是每小时29.63美元，其中平均工薪为20.76美元，各种自愿性和强制性的社会福利费用支出为8.87美元。雇主为雇员提供的自愿性社会福利主要包括带薪假期、补充报酬、商业保险和退休储蓄等，占报酬总额的20.7%~23.1%；而强制性社会福利支出仅占报酬总额的8%~9%。美国社会福利制度的“局内人”在很大程度上依赖于工作福利，也就是私营部门雇主为雇员提供的各种自愿性社会福利。另外，雇主支付的人工成本中由政府强制性征缴的比例很低，难以构成政府公共社会支出的主要来源。

　　2008年金融危机爆发以来，美国贫困率上升。由于失业率迅速提高，特别是长期失业者比例上升，从就业市场获得足够收入的能力下降，认为自己买不起食品的美国人比例上升到20%以上，使得政府用于食品券、失业救济金等社会安全网项目的公共社会福利支出迅速提升。

　　美国联邦普查局公布的2013年度当前人口调查的人口与经济变化附件表明，47.5%的美国家庭受益于各种公共社会福利项目，既包括没有家计调查要求的社会保险项目，例如每20年内几乎一半以上的美国人口会在某个或某几个时间点获益于失业保险制度；也包括有家计调查要求的救助计划，其大部分受益者只在工作收入低于政府规定申请线的时候寻求救济，在接受救济之后的一段时间内会通过工作收入的增加而退出救济，例如2005年前后营养补充援助计划的新受益者一般会在10个月之内不再需要该救济。但2008年金融危机爆发以来，长期失业和贫困现象使这种退出性不再明显。

　　如果收入增加就会失去政府提供的例如失业保险等福利，因此有些美国人放弃了低薪就业机会，成为就业市场的“局外人”。长期失业、被视为自愿退出就业市场的贫穷美国人，只能通过食品券等福利项目获得非现金援助，成为工作福利制度的“局外人”，增加了美国政府的公共救助负担。因此，对于失业、医疗、养老等各种社会保障，能否成为就业市场的“局内人”、依据个人责任原则获得市场提供的工作福利，是决定其能否成为工作福利制度的“局内人”的决定性因素。

    二、二元结构下的失业和养老保障与个人责任原则困境

　　社会风险不断增加和复杂化，个人所需要的社会保障的类型也相应多元化。以传统意义的养老和失业两大社会风险为例分析美国上述二元结构，可以看到并行发挥作用的自愿性机制和公共社会机制的比重自2008年以来发生了巨大变化。

　　美国的失业保险制度

    就业市场强劲与否直接决定着领取失业社会保障的人数和失业保障水平。由于美国官方失业率降至2008年以来最低位，劳工部2013财政年度报告显示，该部门用于失业保险的支出总额为667亿美元，比2012财政年度的901.9亿美元有明显下降。与此同时，劳动参与率也降至历史低位，劳动年龄人口中依靠食品券为代表的带家计调查要求的非现金公共援助的人数保持高位增长。

　　美国失业保险制度的主要目的有两个：第一，为在失业期间的非自愿性失业者提供部分的工资替代的临时性现金救济；第二，在经济衰退期稳定经济、促进就业。领取失业救济金是一项权利，因而不需要进行家计调查；但是需要符合领取失业救济金资格条件，失业者才可以领取有期限的失业救济金。

　　领取失业救济金的前提条件是具有足够的就业周数和就业所得、属于非自愿性失业、有意愿、有能力并且能“立即”回到工作岗位上。满足上述资格要求后，申请者经过严格审查才能领取失业救济金，同时还要履行一定的义务，例如申请者必须保持求职状态，譬如报名劳工开发部的就业服务、发布报纸分类广告、与以前雇主联络、通过亲友协助或对外发送履历资料等，并定期向劳工开发部汇报求职进度等。

　　2013年美国长期失业者再次就业的比例仍然较低，失业保险制度有利于帮助长期失业者不被就业市场所排斥。美国对失业人口所提供的有期限规定的现金性保障既是以就业为前提、也是以促进就业为目的的，贯穿了“个人责任原则”的宗旨。长期被就业市场所排斥或者缺乏能力、缺乏意愿进入就业市场的劳动力人口只能依靠非现金性政府救助或社会慈善等维持生活。

　　在就业市场情况没有根本性好转之前，存在大量边缘化甚至被排除在就业市场之外的工作年龄阶段的穷人。基于个人责任原则，美国社会往往将工作年龄阶段的穷人批评性地归类为“危险阶层”。联邦政府严格限制了这些“危险的”就业市场和工作福利制度双重

“局外人”所能够获得的现金性支持，他们只能依靠带家计调查要求的公共救助等来维持生活，例如补充营养援助、抚养未成年子女、医疗救济保险计划、补充收入保障、住房和教育等。

　　以补充营养援助计划为例，2008年以来补充营养援助计划的参与人数和费用等呈现急剧上升趋势，2013年费用总额是2007年的2.41倍，参与人数是1.81倍。2012财政年度82%的补充营养援助计划援助家庭处于贫困线以下，42%的受援助家庭总收入在贫困线的一半以下，其中46%的补充营养援助计划的参与者是非老年成年人。并且，在2011年和2012年两个财政年度，20%的受援助家庭总收入为零。

　　上述数字说明，在经济低迷时期，美国越来越多就业市场的“局外人”同时成为以就业为核心的工作福利的“局外人”，个人责任原则已经部分失去其发挥作用的现实基础。双重二元结构背后是被覆盖人群与未被覆盖人群之间的福利待遇与性质的巨大差异，未被覆盖人群因为失去了工资收入和福利覆盖而沦为贫困人口，其中相当部分依靠非现金援助以维持生活。这些未能通过其就业获得或未获得充足工作福利保障的人，未来获得的退休金有可能不足以维持其生计、成为老年穷人而接受公共救助。

　　对于65周岁以上的美国老年人而言，按照减贫效用递减排序，政府公共福利项目依次为：社会保障也即联邦养老保险制度、补充收入保障、住房补贴、营养补充援助、失业保险和可退款减税等。但是，从联邦基本养老保险获得的退休金一般只相当于退休前收入的40%~50%左右，依靠上述政府公共福利项目不足以让老年人在退休后拥有足够收入，需要其他非强制性福利制度作为补充。

　　美国的养老福利制度

    美国养老福利制度分为四个层次。第一是强制性的老年保障即联邦养老保险制度，其资金来源为由雇员和雇主共同缴纳的社会保障税或自雇者税。领取基本保险金的资格包括年龄条件和纳税贡献条件，是一个严格以“个人责任原则”和个人惠及家庭理念所进行的基本养老制度设计，尽管有强制性的特点，但不具有普惠性的特征。第二是非强制性、雇主责任下的雇主年金及雇员团体保险，其发展一方面基于美国自由放任的历史传统，另一方面基于美国政府以税收优惠形式进行的鼓励与支持—雇主支付私人退休金可以享有免税，雇员可以享有临时免税。第三是个人退休金计划即家庭责任下的个人退休储蓄（如IRA等）与个人人寿保险，2008年以来，大量美国人失去了工作，无力参加或继续其退休储蓄或个人人寿保险，也就失去相应的保障覆盖。以上三层共同形成以个人责任原则为核心的养老工作福利制度的三大支柱。第四是基于政府责任的救济性老年保障。私营部门就业者一旦公司破产，例如安然公司破产事件，就会有大量员工得不到任何补偿就失去了工作，雇主年金及雇员团体保险等不复存在，大部分退休储蓄等也难以为继，只能依赖第一层的联邦退休金制度和第四层的救济性保障制度。而如果长期失业或者被就业市场所排斥，从第一层的联邦退休金制度获得的退休金过低，只能依赖第四层来保障基本的退休生活需求，也就是政府责任起到了为雇主责任和家庭责任进行补充和兜底的作用。2008年以来，美国就业市场状况迅速恶化，迄今尚未得到根本性好转。由于个人责任原则陷入了困境，美国政府的补充和兜底责任在持续增加。

　　总之，2008年金融危机以来，美国越来越多的劳动年龄人口遭遇就业市场排斥而依靠领取食品券等维持生活，并且就业市场中的低工资收入者比例上升，意味着就业市场的二元结构导致工作福利制度的二元结构，越来越多的劳动年龄人口遭遇双重排斥，个人责任原则事实上陷入困境。随着职业退休金覆盖面和覆盖水平的下降，特别是长期失业人口得到的救助水平很低，导致未来不能被职业退休金和联邦退休金制度等覆盖的人口数上升，被政府救济性老年保障项目所覆盖的老年人比重将上升，对未来美国公共福利支出增加压力。

　　（作者：中国社会科学院美国研究所副研究员）