【内容提要】 法治中国是制度之治，也是治国道路和治国理论，民族区域自治制度是法治中国建设的重要内容。《民族区域自治法》公布施行的30年，正是法治中国建设的辉煌时期，也是民族区域自治制度不断巩固发展并取得显著成效的阶段。坚持和完善民族区域自治制度，推进民族自治地方治理体系和治理能力现代化，必须全面贯彻落实《民族区域自治法》。

　　【关 键 词】法治中国/民族区域自治/民族区域自治法

　　法治兴则国家兴，法治强则国家强。但法治是一个艰难的、漫长过程。新中国发展的历史经验告诉我们，中国的进步与中华民族的伟大复兴离不开法治的同步发展，法治兴则中国兴，法治废则中国危。《民族区域自治法》公布施行的30年，正是法治中国建设的辉煌时期，也是民族区域自治制度在坚持中不断巩固发展、在发展中不断继承创新并取得显著成效的阶段。

　　一、民族区域自治制度是法治中国建设的重要内容

　　1954年，新中国第一部《宪法》诞生，开启了当代中国法制建设的新纪元，为社会主义法制建设奠定了基础与前提。但在法制建设的发展过程中，经历了严重曲折，特别是“文革”期间法律虚无主义盛行，使得民主法制建设一度受挫。党的十一届三中全会以后，中国的法治历程伴随着改革开放的深入而崎岖前行、蓬勃发展，1982年，现行《宪法》公布施行，从“一手抓经济，一手抓法制”，到“用法治凝聚改革共识”：我们党深刻总结社会主义法制建设正反两方面经验，明确提出“加强社会主义民主，健全社会主义法制”等主张，切实贯彻邓小平同志的“一手抓建设，一手抓法制”等重要思想，使党和国家步入到法制建设的正常轨道。1997年，党的十五大明确提出“依法治国”的治国方略和建设社会主义法治国家的战略目标，从“法制”到“法治”，国家的法治建设事业走向新的阶段。2004年，《宪法》修订，实现“人权入宪”，“国家尊重和保障人权”成为中国《宪法》的重要条款之一。2011年，中国特色社会主义法律体系形成。2012年，党的十八大报告5次提及依法治国，强调法治是治国理政的基本方式，全面推进依法治国。随后，习近平总书记提出了治国理政的许多新思想、新观点、新论断，其中，首创性地鲜明提出“法治中国”命题，并由党的十八届三中全会所确认，进一步丰富与深化了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略和战略目标，体现了党的十八大报告的道路自信、理论自信、制度自信。

　　法律是民族历史文化精神的产物。现代治理是文化认同、文化共识之上的规则之治、宪政之治，国家治理能力就是法治能力，国家治理体系本质上就是法治体系。但是，必须清醒地认识到，各国具体国情不同，制度安排和治理体系不会、也不可能完全相同。在多民族国家的现代国家建设中，有效整合族际政治是国家治理的重要内容。人类政治文明的演进表明，依法治理民族事务，是法治国家解决国内民族问题的最佳路径选择。国家乃是人民的事业，但人民不是人们某种随意聚合的集合体，而是许多人基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体。[1]即对于国民来说，国家不但是契约的创造物，而且是命运的共同体。法治是当代中国民主政治的基石，中华人民共和国是全国各族人民的共有家园，民族区域自治是我们党运用马列主义基本原理与中国民族问题具体实际相结合的重大制度创新，具有鲜明的中国特色。统一是原则、是前提，共治是基础，自治是手段，和而不同是特色，共同发展是目标。从《宪法》和宪政层面而言，“多民族的统一国家”的基本内涵是：中国只有一部宪法，只有一个中央政府，地方各级政府受中央政府的统一领导，这就是单一制国家结构的宪政架构。从国家族体构成而言，中华民族是多民族的有机整体、多民族的有机整合，即国内各民族在国家政治、经济和文化生活等各方面，相互间已历史地结成了不可分割的紧密联系，同时又各自保持本民族族体及文化的相对独立性，相互信任，相互尊重，相互欣赏。正因如此，多元民族生态以及文化多样性的国情要素，成为我国宪政架构和法治中国建设的基本考量。

　　法治中国是制度之治，也是治国道路和治国理论，民族区域自治是法治中国建设的应有之义。正如胡锦涛同志所指出：“民族区域自治制度，是我国的一项基本政治制度，是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的重要内容，是党团结带领各族人民建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的重要保证。在国家统一领导下实行民族区域自治，体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利，体现了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣发展的原则，体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一。实践证明，这一制度符合我国国情和各族人民的根本利益，具有强大生命力。民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”[2]这既是宪法权威的体现，更在于它是一种政治定位：通过政治约定的方式来平衡社会成员之间的利益、主张与偏好，包容具有差异性的利益要求，从而为不同民族合法地、和平地解决利益差异和分歧提供制度平台与行为规范。

　　二、加强民族法制建设，坚持和完善民族区域自治

　　国家不仅是地域概念，更重要的是指政治共同体、社会共同体和文化共同体，《宪法》即是统合政治共同体一体化的根本大法。宪法学的基本理论启迪我们，作为多价值功能的现代宪法，其功能之一就在于致力于或试图致力于以国家根本大法的形式整合全体国民和全社会的“意志”和“利益”，使之成为集中、统一的国家“意志”与“利益”，从而更好地保障国民个体利益。正所谓：“家是最小国，国是千万家，在世界的国，在天地的家，有了强的国，才有富的家。”①利用《宪法》在价值取向上的多向性和内容的广泛包容性来妥善处理国内民族问题和整合族际关系，是当代宪法的重要内容和主要发展趋势之一。早在新中国成立前夕，一届全国政协会议通过的具有临时宪法作用的《共同纲领》就庄严宣示：中华人民共和国是一个多民族的统一国家。1954年的新中国第一部《宪法》第三条进一步明确规定：“中华人民共和国是统一的多民族的国家。各民族一律平等。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏各民族团结的行为。各民族都有使用和发展自己的语言和文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”

　　其后，尽管中国法治之路艰辛，诞生过多部宪法文本(“七五宪法”、“七八宪法”、“八二宪法”)，但上述精神始终未变，并为现行《宪法》即“八二宪法”所继承和发展：序言指出：“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了辉煌灿烂的文化，具有光荣的革命传统。”“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”第四条规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”

　　随着国家政治生活民主化进程的推进，在宪法精神和具体原则的指引下，1984年5月31日，六届全国人大二次会议在总结新中国30多年的法制经验，特别是各地实行民族区域自治经验的基础上通过的《民族区域自治法》，进一步完善了民族区域自治制度，从此，民族区域自治有了基本的法律保障，民族区域自治向规范化、法制化轨道迈出坚实步伐。同时，《民族区域自治法》的颁布实施为各种民族法规的制定确定了基本原则和立法精神，并为民族法制体系的最终形成提供了动力。此后，国家在制定其他基本法律和部门法的时候，更加注重对少数民族权益保障，在法律中以一定篇幅或条文对民族问题作出专门规定。

　　《民族区域自治法》的颁布施行，也进一步推动了地方民族法制的建设。一些多民族的省纷纷制定贯彻实施《民族区域自治法》的措施、办法等地方性法规，民族自治地方也加快了自治法规的立法步伐。之前，由于缺乏基本法的支持及历史原因，所有民族自治地方都没有制定自治条例，单行条例的内容也很单一。自1985年全国第一个自治条例——《延边朝鲜族自治州自治条例》经吉林省人大批准诞生，截至2011年8月底，民族自治地方共制定现行有效的自治条例和单行条例780多部。[3]为加强民族自治地方的民主政治建设、维护社会政治稳定、繁荣民族经济、解决民族工作中的实际问题发挥了积极作用。

　　适应社会主义市场经济的建立与发展以及国家西部大开发战略的实施，2001年2月28日，九届全国人大常委会20次会议通过新修订的《民族区域自治法》，充分反映了新时期民族地区在政治、经济、文化建设方面的迫切要求。2005年，国务院制定并颁布《实施〈民族区域自治法〉若干规定》，主要从加快经济社会发展、培养各类人才、维护民族团结、明确法律责任和建立监督机制等方面做出具体规定。国务院有关部门相应制定了一系列落实《民族区域自治法》和国务院《实施〈民族区域自治法〉若干规定》的配套规章或规范性文件。目前，以宪法为基础、以民族区域自治法为主干，包括国务院及其职能部门制定的行政法规、部门规章以及民族自治地方制定的自治条例和单行条例，各省、自治区、直辖市和地方各级人大、政府制定的民族方面的地方性法规等在内的民族法律法规体系基本形成。

　　三、全面落实《民族区域自治法》，推进法治中国建设

　　综观人类法治变迁历程，宪法法律具有最高地位和最大权威是法治国家的最典型特征，自然，维护宪法法律权威是法治中国建设的核心内容和根本保障。“法乃国家布大信于天下”，宪法法律是党的意志、国家意志、人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的普遍行为规范，是13亿全国各族人民都必须严格遵守的共同行为准则。若宪法法律没有权威和尊严，治国安邦就失去依据，公民行为就失去规范，公平正义就失去标准，政治就不可能清明，民族就不可能和睦，社会就不可能和谐，人心就不可能安定。建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。依法治国、依法行政、依法执政的重点，就是依据《宪法》与法律治国、行政与执政。而《民族区域自治法》的贯彻实施状况、成效，在一定程度上决定、影响着法治中国建设进程。

　　从法律地位而言，《民族区域自治法》是仅次于《宪法》的基本法，是国家保障少数民族和民族地区各项权利的基本法律，是国家民族工作走向法治化、规范化轨道的重要保障。从调整关系来看，民族区域自治法是规范民族区域自治的基本法，它所调整的是民族自治地方与国家(中央)之间、民族自治地方与上级国家机关之间、民族自治地方与非民族自治地方(一般行政区、特别行政区)之间、民族自治地方之间的关系以及民族自治地方内的民族关系，而且主要是调整民族自治地方与国家之间的关系，并不仅仅是调整民族自治地方内的民族关系。从规定内容来看，虽然大部分条文适用于民族自治地方，但也有相当多的条文适用于民族自治地方以外的其他地方和上级国家机关。如“上级国家机关的职责”、“民族自治地方的人民法院和人民检察院”条文，以及“总则”、“附则”中保障民族自治地方自治机关行使自治权和保障实施的若干条文，就适用于全国人大及其常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及辖有自治州、自治县的省和直辖市的人大及其常委会及“一府两院”。又如，与民族自治地方开展经济、技术协作和对口支援、进行资源开发有关的生态保护规定，则适用于民族自治地方及以外的所有地方、组织和个人。

　　总之，民族区域自治是法治中国建设的重要内容，作为地方治理的特别治理模式是国家治理体系的重要组成部分。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”可以期待，全面深化改革的推进将为民族区域自治制度的完善与发展提供新的契机，与此同时，《民族区域自治法》的有效实施、民族区域治理能力和治理水平的提升也可为国家治理体系和治理能力的现代化提供经验与借鉴。坚持和完善民族区域自治制度，必须全面贯彻落实《民族区域自治法》。当前，在关键环节和重点领域要做好以下工作：

　　一是，各级人大要适应社会变迁和社会转型的新形势、新环境，即全球化、网络化时代世情、国情的深刻变化，切实承担起监督职能，经常开展《民族区域自治法》贯彻执行情况的监督检查，有针对性地研究和及时督办解决民族法律法规实施过程中存在的突出问题，维护《宪法》权威，特别是要防范大汉族主义思潮的抬头，着力完善民族事务治理体系，促进民族事务治理能力现代化。

　　二是，各级政府和自治机关要适时制定和完善相关配套法律法规、具体措施和办法，抓紧制定或修订自治条例和单行条例。自治条例是规范民族自治地方自治机关依法行使自治权的重要法规，是民族法体系的重要组成部分。制定自治条例是自治机关实现自治权的重要方式和完善民族区域自治制度的重要步骤，也是一项十分复杂的法律和制度建设工程，但目前5大自治区、及新疆5个自治州的自治条例仍然没有出台，工作推进已刻不容缓。

　　三是，民族自治地方既要保证党和国家大政方针在本地区的贯彻执行，坚决铲除民族分离主义滋生的土壤，严厉打击“三股势力”②，又要从本地实际出发，充分行使好《宪法》和《民族区域自治法》赋予的各项自治权利；既要检讨物质主义、或复古主义工作路径，尊重规律，与时俱进，因地制宜，推动区域经济科学发展，切实保障民生改善，又要继承传统，凝聚共识，包容差异，创新思路，推进民族区域有效治理。

　　注释：

　　①引自歌曲《国家》，词作者王平久。

　　②2001年6月15日，上海合作组织签署《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，首次对恐怖主义、分裂主义和极端主义作了明确定义。所谓三股势力是指暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力：暴力恐怖势力是指通过使用暴力或其他毁灭性手段，制造恐怖，以达到某种政治目的的团体或组织，民族分裂势力是指从事对主权国家构成的世界政治框架的一种分裂或分离活动的团体或组织。民族分裂势力是反社会发展和人类进步的政治力量；宗教极端势力是指在宗教名义掩盖下，传播极端主义思想主张、从事恐怖活动或分裂活动的社会政治势力。

　　【参考文献】：略