摘要 : 中国农村村民自治在经历了 20年发展之后 ,目前面临着种种困难和问题。大量经验事实表明 ,村民自治已经进入了发展的瓶颈阶段。对此 ,不同的学者从不同角度提出了理论解释。本文提出了制度过密化的理论假设 ,认为村民自治的发展瓶颈是村民自治在追求制度化过程中大量嵌入性制度供给超过实际的制度需求、出现制度过剩和内在冲突 ,导致制度边际效用递减的结果。要保证村民自治健康、可持续的发展 ,必须进行制度清理和制度调适 ,解决过度的制度嵌入问题 ,防止村民自治滑入更为严重的制度过密化陷阱。

　　关键词 : 村民自治 ;制度供给 ;制度需求 ;制度过剩 ;制度过密化

　　如果从《中华人民共和国村民委员会组织法 》 (试行 ) 1987年颁布、 1988年实施算起 ,我国农村村民自治制度已经走过了 20年发展历程。在思考村民自治发展面临的问题与对策的时候 ,无论是村民自治的理论研究者还是村民自治的实际工作者 ,都有相当一部分人将焦点集中在制度建设和制度完善方面。无论是建议细化村民自治运行机制的主张还是建议修改完善村民自治法律的主张 ,抑或建议增加新的村民自治组织的主张 ,都体现了一种强烈的制度化诉求。那么 ,村民自治到底需要多少制度供给才能持续有效地运转 ?从农村目前的实际需要来看 ,村民自治的制度供给到底是不足还是过剩 ?这是需要我们在理论上深入思考的问题。

　　一、现实背景与理论困惑

　　2007 年夏天 ,我们在广东省一个经济社会发展相对贫困落后的村庄调查时发现 ,从实行村民自治制度以来 ,经过 村民自治制度达标建设 、 十百千万工程干部驻村包点、固本强基工程、三个代表工作队进村、 省市机关对口帮扶 、 大学生下基层任村官 等活动 ,该村制定的各种制度多达 100余项。村干部的最深刻印象是 ,上面每派来一批人 ,就留下一系列规章制度 ,村里建立的制度多到连村干部也说不清、道不明的程度。而实际上 ,很多制度都是停留在纸上 ,根本就不起作用 ;即使是一些被认为好的制度 ,实施起来也非常困难。因此 ,该村的治理并无明显的改善。为什么制度多了治理绩效并无改善 ?这个现象引起我们进一步的理论反思。

　　自从《中华人民共和国村民委员会组织法》 (试行 )颁布实施以来 ,村民自治制度经历了一个从初步萌发到审慎实践 ,再到全面推广的发展历程。村民自治实践在一定程度上推动了中国基层民主的发展 ,使得基层民主从农村开始 ,在纵向上向乡镇和县级民主发展、在横向上向城市基层民主扩展 ,从而 在中国基层民主发展的过程中打下了一个坚强的基石。 就当时的历史背景和现今的农村发展来看 ,村民自治这一制度设计 ,弥补了人民公社体制后农村治理机制的缺失 ,满足了农村经济发展对农村制度供给的急切需求 ,切合了国家重建乡村秩序的政治追求 ,顺应了 20世纪后期世界民主化的发展潮流 ,获得了农民和国家在一定程度上的政治共识 ,从而促进了这项制度的迅速推进与发展。

　　但是 ,近几年来村民自治的发展却遭遇到了许多困难 ,出现了较大的起伏 ,陷入了发展的瓶颈。有学者认为 , 从政府主动推动的改革和基层群众推动的改革这两个方面来看 ,都有不少的问题。 地方政府一级推动政治体制改革的创新精神在消退 ,许多地方也出现了令人遗憾的倒退和停滞现象 ,有的地方甚至是大面积地出现了倒退和停滞 ,以至于一些学者不无悲观地认为 ,中国基层民主 持续发展的动力已经过去 ,制度创新的顶部也已经出现 。

　　究竟是什么原因导致中国基层民主特别是村民自治的发展在一路顺势的情况下突然遭遇发展瓶颈 ?究竟是什么因素影响了村民自治的制度绩效 ?许多学者基于不同的分析视角 ,提出了颇有价值的解释模型 ,有的学者提出了 矛盾说 ,如 乡 (镇 ) 村矛盾 、 两委矛盾 、 国家与社会矛盾 等等 ;有的学者提出了 制度缺陷说 ,认为村民自治发展面临的主要问题是制度不完善、制度不配套、制度建设滞后于实践的发展以及相关的法律不完善等 ;有的学者提出了 文化制约说 ,认为村民自治发展面临的困难主要是官僚主义文化的困扰和地方官员们政治宽容度不高等问题。但是 ,本文认为 ,对村民自治在近 20年来一直快速发展 ,却在近几年突然遭遇发展瓶颈的问题 ,无论是立足于宏观层面的制度、文化、国家与社会关系等分析模型 ,还是着眼于微观层面的乡村关系矛盾说、两委矛盾 说等具体问题的讨论与分析 ,都难以给出令人满意的答案。要为这一问题寻找令人满意的答案 ,必须寻求新的理论假设 ,建构新的解释模型。

　　二、新制度主义与“过密化理论”的启示

　　新制度主义理论和黄宗智、杜赞奇提出的“过密化理论” ,也许能够为解答上述问题提供一个很好的分析工具和参照模型。

　　制度分析作为研究政治问题的一个重要方面一直受到诸多政治学研究者的重视。 20世纪 70年代开始 ,受以道格拉斯· C.诺斯为代表的新制度主义经济学理论的影响 ,政治学家更是把制度纳入到主流政治学的理论视野 ,形成了一个新的流派 ---新制度主义。这一方面的研究以詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森合著的《重新发现制度 :政治学的组织基础》、《新制度主义 :政治生活中的组织因素》以及彼得·豪尔和罗斯玛丽·泰勒合著的《政治科学与三个新制度主义》等为代表。在运用制度主义分析工具研究社会实际政治运行问题方面 ,美国学者罗伯特· D.帕特南是一个具有重要影响的人物。他在《使民主运转起来》一书中 ,通过对意大利地方民主制度建设的分析 ,对民主制度建设及实际绩效深受社会资本制约进行了深刻论述。

　　在将新制度主义的研究框架引入中国农村研究方面 ,由于村民直选、村民自治等制度都是建构性的政治制度 ,对这种制度建构过程及其社会效应的分析研究 ,新制度主义展现了它的理论优势。郭正林教授等主持的 乡村治理的制度绩效评估研究 借助罗伯特· D.帕特南的理论分析框架对影响乡村治理制度绩效的相关因素作了实证分析。 许多研究村民选举和自治制度的学者广泛采取了新制度主义的分析框架 ,如白钢、徐勇、袁达毅、史卫民、郭正林等国内学者 ,史天健、墨宁 (M elanieManion)、帕斯特 ( Robert Pastor )、王海 ( ThomasH eberer)、阿魄曼 ( Bjorn A lpe-rm ann )、金山爱 ( M aria Ed in)等国外学者。

　　但是 ,分析这些学者的研究 ,他们主要是利用新制度主义分析框架对当前中国农村问题进行分析 ,所关注的焦点问题是 :直接选举、村民自治等制度建立与发展的动力和根源是什么 ?这种民主制度的导入究竟给中国的农村、农民和基层干部带来了什么利益或损失 ?而集中地对当前中国农村特别是村民自治制度供给适度性问题进行分析和反思的研究尚比较鲜见。事实上 ,这是制度研究一个十分容易忽略却又不可忽略的重要问题。

　　值得注意的是 , 2006年 ,袁达毅的《村民自治的制度建设状况概述》一文就从村民自治制度建设和村民自治制度的实施两个方面对 村民自治的现在 进行了描述和分析。在制度建设部分 ,该文对村民自治制度的形式、主要内容和制度建设中存在的问题进行了归纳 ;在村民自治制度实施部分 ,对民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实施以及实施中遇到的问题进行了描述。在此基础上 ,文章还对村民自治发展和制度建设的特征进行了分析。 此外 ,朱新山在 《村民自治发展的制度困境》一文中认为 ,在中国的供给主导型制度变迁模式中 ,村民对村民自治的迫切需求很难诱发实际的制度变迁 ,即使出现了村民的自发性制度变迁 ,也有赖于政府的承认和促进。在此基础上 ,该文提出 ,要走出目前村民自治的困境 ,关键在于限制基层政府对乡村的行政介入 ,改变村级组织的权力授予方式 ,中国农村要走强制性制度创新之路。 这些研究成果虽然与本研究存在研究主旨方面的差异 ,但均为本研究提供了很好的参考。

　　“过密化理论”是美国历史学家黄宗智研究中国农业经济近代化问题独树一帜的解释模型。这一理论得益于人类学家克利福德·吉尔茨 ( C lifford G eertz)等人的研究。“过密化” (即 invo lu-t ion,原来在中文中译作“内卷化” ,现在一般译为“过密化”笔者注 )是吉尔茨在其 A gricultu-ral Involution: T he P ress o f Ecolog ical in Indonesia一书中对爪哇稻作农业中由于劳动力过量投入导致的边际报酬递减现象的称谓。俄国农村问题专家、农民学的重要创始人恰亚诺夫 (A. V. Chay-anov)在研究中也有类似的观点。他认为 ,在一定的生产力水平上 ,家庭农场的要素结合 ,客观上要求最适度的生产规模。在人口过剩地区 ,家庭农场不总是能够从手工业、商业等部门找到多余劳动力的出路。于是 ,农场常常增加单位土地面积上的劳动和资本 ,提高农业集约化程度 ,虽然它也会增加农业总收入 ,但必定会降低单位劳动的报酬。

　　在对明清以来中国华北、长江三角洲地区的农村经济状况作深入考察的基础上 ,黄宗智进一步延伸了克利福德·吉尔茨 ( C lifford G eertz)和恰亚诺夫 ( A. V. Chayanov)的相关研究成果 ,认为农村经济变迁有 3种 : 首先是单纯的密集化 ,产出或产值以与劳动投入相同的速率扩展 ;其次是过密化 ,总产出在以单位工作日边际报酬递减为代价的条件下扩展 ;再次是发展 ,即产出扩展快于劳动投入 ,带来单位工作日边际报酬的增加 。 其中 ,小农经济的过密化产生于人口和可得资源间的失衡 ,人口的增长会造成过剩劳动力数量的增加以及高度生存压力 ,导致极端过密化的产生 ,因而过密化是人口压力下维持生计的策略 ,虽然有总产量的增加 ,却不能带来劳动生产率的提高。他指出 ,明清以来 ,华北、长江三角洲地区的农村经济所呈现的增长就是一种“没有发展的增长” ,即 “过密型增长”。正是这种“过密型增长” ,使广大农民们将主要依靠由粮食作物转向劳动更为密集的经济作物 ,尤其是棉花和桑蚕 ,基于这些经济作物之上的商品性家庭手工业、副业的增长也是这一过程的组成部分。 于是 ,伴随小农经济的过密化产生了一个商品化过程 ,黄宗智称之为“过密型商品化 ” ,它可以通过充分利用家庭劳动力带来较高的家庭收入 ,但并不意味着单位工作日生产率和收益的提高 ,与推动近代化发展的质变性商品化截然不同。 这种过密型商品化 ,不仅难以导致小农经济解体 ,反而会延续小农经济。因而 ,这种 过密化 理论可以恰当地解释明清时期蓬勃持久的商品化与经济不发展这种悖论现象。

　　如果说黄宗智的“过密化理论”还主要局限于讨论中国传统社会小农经济发展的特性的话 ,杜赞奇则将这一理论迁移引用到分析 20世纪前半期中国国家政权的扩张及其现代化过程中国家财政收入增加与地方上无政府状态同时发生的奇怪现象。杜赞奇指出 , 20世纪前半期 ,中国国家政权的扩张和现代化建设中 ,政权的正式机构与非正式机构同步增长 ,尽管正式的国家政权可以依靠非正式机构来推行自己的政策 ,但它无法控制这些机构。在过密化 (内卷化 )的国家政权增长过程中 ,乡村社会中的非正式团体代替过去的乡级政权组织 ,成为一支不可控制的力量。杜赞奇指出 ,国家政权的扩张本应建立在提高效益的基础之上 ,然而 20世纪前半期的中国国家政权建设中 ,国家财政每增加一份 ,都伴随着非正式机构收入的增加 ,国家政权无能力建立有效的官僚机构从而取缔非正式机构的贪污中饱。更广泛地说 ,国家政权的这种过密化 (内卷化 ),是指国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益 ,而是单靠复制或扩大旧有的国家与社会关系如中国旧有的赢利型经纪 (想捞取好处但毫不负责任 )来扩大其行政职能。杜赞奇指出 ,在发展中国家 ,这种赢利性经纪体制的存在十分普遍。例如在印度 ,普通人总是得依靠中介人 (经纪 )来与官僚打交道 ,而公务的完成也离不开中介人。通常情况下 ,这些中介人是政府下层职员或职业经纪人 ,他们的唯一资本是与官府的联系 ,他们以此为生 ,故竭力保持这种关系。在这种经纪人占主导地位的社会 ,国家不仅丧失了对经纪人的控制 ,而且因为经纪者们利用贿赂、分成等手段以打通与官府的关系 ,从而使国家政权失去其对官僚部分收入 (占相当比例 )的监督。更为严重的是 ,随着官僚们越来越看重这种 额外 收入 ,其自身也渐渐半经纪化 ,从而忘却国家利益。当赢利型经纪的再生阻碍了国家机构的合理化 ,这表明国家政权的内卷化达到了极点 ,它预示着国家权力的延伸只能意味着社会的进一步被压榨和破产。杜赞奇的内卷化 (即过密化 )理论进一步从质的层面揭示了 20世纪前半期中国国家政权向乡村社会渗透过程中的制度性困境。

　　黄宗智、杜赞奇两位学者的研究 ,对本研究具有直接的启发和借鉴意义。借用“过密化理论”讨论当今中国村民自治的制度建设问题 ,也许可以帮助我们形成一些深刻的理论认识。在村民自治的实践中 ,依然存在这类国家与社会的分界和国家权力及国家权力的载体 外生性制度向乡村社会嵌入的问题 ,如果国家与乡村社会在权力边界上始终模糊不清 ,则极有可能因为制度的过度嵌入而导致以国家政权过密化为实质的 制度过密化 。

　　三、村民自治制度过密化的基本涵义

　　本研究的理论追求不仅在于将新制度主义这一分析框架引入村民自治研究 ,而且更为关注目前中国村民自治制度体系本身的协调与发展问题 ,试图通过建构“制度过密化”这一理论模型来解释当前村民自治的发展困境 ,并且揭示导致村民自治“制度过密化”的原因。

　　新制度主义认为 ,政治由制度而建构。政治制度通过创造新的行为者的共识 ,向行为者提供成功和失败的标准 ,建立它认为适当的行为规范 ,把权威和其他类型的资源授予某些人而不授予另一些人等方式 ,改变了政治利益和政治资源的分配 ,改变了行为的规则 ,改变了政治。从制度主义角度看中国村民自治的发展过程 ,核心内容就是村民自治制度的萌芽、生长和发展过程。在这种制度的萌发和衍生过程中 ,既包括一些源于村落共同体中村民长期共同生活的经验积累与村民自治中 自我管理、自我教育和自我服务 精神自然契合的内生性制度 ,也包括大量由国家、政党与社会组织设计 ,并通过一定的正式方式嵌入农村的外生性制度。本文所提出的村民自治 制度过密化 ,首先是指各种外生的嵌入性制度超过了村民自治实践对制度的实际需求 ,造成了制度供求关系的非均衡状态 (即供过于求 ),形成了对内生性制度空间的挤压 ,并最终导致制度边际效益递减 ,对村民自治实践形成阻碍的情形。

　　将需求 --供给模型拓展到制度领域的分析 ,是新制度经济学的一大理论贡献。新制度主义学派认为 ,从制度的需求与供给关系来看 ,两者之间存在着两种结构关系 :一是制度均衡。所谓“制度均衡” ( institutional equilibrium ),指的是：在给定的一般条件下 ,现存制度安排的任何改变都不能给经济中任何个人或团体带来额外的收入 ,或者在行为者的谈判力量及构成经济交换总体的一系列合约谈判给定时 ,没有一个行为者会发现将资源用于再建立协约是有利可图的。简单说来 ,所谓制度均衡 ,就是人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态 ,因而无意也无力改变现行制度。从供求关系来看 ,制度均衡是指在影响人们的制度需求和制度供给的因素一定时 ,制度的供给适应制度需求。制度均衡实质上是指制度达到了“帕累托最优” ( Pareto efficiency):现有的制度安排和制度结构已达到了理想的境地 ,再也没有调整的必要了。

　　与制度均衡相对应的另一种制度需求与供给结构关系 ,就是制度非均衡。所谓制度非均衡 ,就是人们对现存制度的一种不满意或不满足 ,欲改变而又尚未改变的状态。之所以出现了不满意或不满足 ,是由于现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构 ,也就是出现了一种新的盈利机会 ,这时就会产生新的潜在的制度需求与潜在的制度供给 ,并造成潜在的制度需求大于实际制度需求 ,潜在制度供给大于实际制度供给。从供求关系看 ,制度非均衡就是指制度供给与制度需求出现了不一致。

　　在实际社会经济发展过程中 ,制度非均衡是一种常态。制度非均衡主要有两种类型 :制度供给不足和制度供给过剩。制度供给不足 ,是指新制度服务需求的产生往往先于制度实际供给的形成 ,从而造成制度有效供给不足。这种制度供给不足实际上是制度供给的 时滞问题 。除此以外 ,还有许多类型的制度供给不足 ,如诱致性制度变迁因外部效应、 搭便车 等问题而出现制度供给不足 ;在强制性制度变迁中 ,由于上层统治者利益方面的原因而出现制度供给不足 ;在压制创新体制中政府处于垄断地位 ,垄断了制度的供给等。

　　制度非均衡的另一种类型就是制度供给过剩 ,本文把它界定为“制度过密化”。需要指出的是 ,从内生性制度和外生性制度的形成和区别来看 ,内生性制度是基于人类长期生活经验积累而形成 ,并沿着一条稳定的路径演变 ,是被整个共同体所了解和遵从的。所以 ,内生性制度总是能与现实生活运转相匹配 ,也会因为现实生活的迅速发展而滞后 ,但一般而言却不会出现超越于现实生活和政治需求而出现的 制度剩余 ;而外生性制度因为是由一批代理人设计出来并强加给社会的 ,在这其中 ,由于这些代理人由一个政治过程选举出来 ,并高踞于社会之上 ,所以这些并不是真正从共同体内部衍生出来的制度往往兼具上述制度需求与供给关系中的三种形态。因此 ,本文所研究的村民自治 制度过密化 ,归根到底是指外生性制度超过了村民自治实践的实际需求 ,导致制度边际效用递减的情形。具体而言 ,就是指制度的增长超过制度的实际需求而形成的制度剩余状态 ,也是制度的增长与制度的边际效益的递减同时存在的现象。

　　四、制度过密化理论假设的学术价值

　　我们认为 ,借鉴 过密化理论 ,将“政权过密化”转换为“制度过密化” ,运用制度分析的方法研究村民自治的制度建设问题 ,具有重要的学理价值和深刻的现实意义。

　　首先 ,这个理论模型吸收了新制度主义的理论和方法研究村民自治制度本身的需求与供给问题 ,将进一步促进新制度主义分析方法在政治学研究中的扩展。新制度主义无论是作为一种分析工具还是作为一种研究视角 ,在当代政治学研究中正呈现出日益兴盛的趋势 ,以致于有的学者把新制度主义在当代政治学中的发展概括为一场类似库恩所说的范式革命 ,有的学者甚至宣称 我们现在都是新制度主义者了。但是 ,纵观新制度主义在中国政治研究领域的运用 ,新制度主义的研究虽然在理论的严谨性、逻辑的一致性方面作了努力 ,但在实证经验方面却困难重重 ,尤其是对微观的制度变迁缺乏应有的解释力 ,在一些基本问题上尚未达成共识 ,其内部整合还需要一个过程。由此可见 ,将新制度主义的理论和分析方法运用到村民自治问题研究之中 ,不仅是加强新制度主义在中国政治研究中的实证研究的尝试 ,而且是推进新制度主义在中国政治研究中向微观层次迈进的尝试。

　　其次 ,将“过密化理论”的分析方法迁移引入村民自治的制度生态分析 ,有助于在村民自治研究领域建立一种新的分析视角和研究方法。黄宗智的 过密化 理论是关于中国传统农业经济近代化问题的独树一帜的重要解释模型 ,这一理论从投入 产出或者成本 效益角度解释了近代中国农村发展面临的困境。杜赞奇则进一步将这个理论引入现代中国国家政权建设的研究领域 ,从质的角度揭示了过密化对现代国家建设的影响。从这两方面看 ,过密化理论都显示了很强的理论解释力。我们认为 ,将过密化理论分析模型迁移引入村民自治的制度生态分析 ,深入研究村民自治的制度增长与实践推进之间的内在的、非线性的复杂关系 ,研究制度增长背后的深刻现实原因 ,这在促进我们对村民自治作更为深入的把握的同时 ,也有助于我们就制度的嵌入和供给问题作理性的反思。

　　再次 ,这个理论模型从村民自治的制度需求与供给视角出发 ,分析制度的嵌入和供给对村民自治制度的实际影响 ,研究导致村民自治 制度过密化 的深刻的政治根源 ,揭示近年来村民自治实践徘徊不前的一个重要原因。这种研究 ,无疑将直接促进我们近年来对村民自治实践的反思和检视 ,从而促进村民自治的实践 ;同时 ,还有助于进一步延伸、促进我们对当代中国基层民主政治建设和现代国家建构中制度化诉求的关注 ,有助于理性地对待制度建设 ,防止出现盲目、简单和粗糙的制度建设以及过度的制度供给。

　　最后 ,这个理论模型从内生性制度与嵌入性制度的视野研究村民自治制度建设过程中自然生长的内生性制度与国家机关外力施加的嵌入性制度之间的协调与匹配问题 ,其实质是在讨论现今乡村治理过程中国家权力是否应当渗透到乡村社会以及应当在多大程度上介入乡村治理这一基础性问题。由此可见 ,我们今天研究村民自治的制度建设问题 ,实际上仍然是在乡村治理这一个相对微观的层面讨论国家与社会关系这样一个宏观命题。也许 ,这个理论模型能够在当今中国国家 社会关系的研究中提供一个新的理论参照。

　　五、初步的理论预言

　　从制度过密化这个理论视野来看 ,近 20年来 ,在以国家为主导、农民为主体的村民自治发展进程中 ,各级、各地政府部门围绕村民自治工作制定并出台了大量的文件法规和政策规定 ,建立了各种各样的制度 ,形成了日益庞大的制度体系。正是这些大量由国家、政党组织与社会组织设计和供给 ,并通过一定的正式途径嵌入村落共同体之内的嵌入性制度 ,超过了村民自治的实际需求 ,造成了制度供求关系的非均衡状态 ,出现了村民自治实际绩效同制度供给反相关的迹象 ,形成了一种无助于村民自治健康发展的“制度过密化”状态。

　　导致村民自治“制度过密化”的原因包括多个方面。其中 ,无视制度成本与制度供求关系平衡原则 ,对制度绩效过高期望的制度迷信是“制度过密化”的思想基础 ;中央缺乏统一而明确的规定 ,主要依赖地方政府进行制度探索和创新是 制度过密化 的诱导因素 ;农村社会经济发展差异和基层干部群众素质参差不齐导致的制度绩效偏低构成了“制度过密化”的强化机制 ;不同政府职能部门从部门利益和个人政治利益出发的部门政治行为、政治性赢利经纪行为是 制度过密化 的行政根源 ;学者们围绕村民自治和乡村治理所进行的各种乡村自治和乡村建设实验也成为 制度过密化 的一种助推力量。 村民自治的基本立足点是通过实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督 ,由村民自主决定和管理属于本村内部的事务。然而 ,村民自治的 制度过密化 在实践中造成了村民自治的制度过载 ,构成了内生性制度与嵌入性制度的冲突 ,导致了农村和农民政治适应性的疲乏 ,使得农村基层民主和自治功能出现弱化 ,危害了政府的权威 ,同时也导致了国家和社会冲突的复杂化。要保证村民自治健康、可持续地发展 ,必须进行制度清理和制度调适 ,解决过度的制度嵌入问题 ,有效防止村民自治滑入更为严重的 制度过密化 陷阱。