［内容提要］村民自治是宪法赋予我国广大农民群众实行自我管理、自我教育、自我服务的一项权利，是针对我国农村设立的一项基本社会政治制度，是建设社会主义新农村、实现城乡发展一体化的有力保障。由于历史和现实的种种原因，当下我国村民自治制度的落实并不乐观，面临着诸多的现实困境，必须从制度建设、观念提升和经济保险等方面综合解决。

　　［关键词］村民自治新农村法治建设

　　村民自治是宪法赋予我国广大农民群众实行自我管理、自我教育、自我服务的一项权利，是针对我国农村设立的一项基本社会政治制度。全面实施和完备村民自治，是推进以“五位一体”为总布局的中国特色社会主义建设、全面建成小康社会进程中解决三农问题的突破点，也是完善中国特色社会主义基层民主政治的重要环节。然而，由于历史和现实诸多因素的影响和制约，当下我国村民自治制度的落实情况并不乐观，似乎形成了一个难解的困局。以党的十八大精神为指导，从制度建设、观念提升、经济保障等方面综合解决当今我国村民自治的困局，已经成为社会主义新农村法治建设所面临的一个重大课题。

　　一、制度制约因素及其破局

　　目前我国规范村民自治的基本法律是《村民委员会组织法》，除此之外，没有其他具体明确的配套规定。而这部有关村民自治的“基本大法”却极不完善。首先，《村民委员会组织法》虽然较为集中地规定了村委会和村民会议的相关事项，但该法的规定比较笼统，缺乏应有的明确性和可操作性，如对村委会成员的任职条件没有具体规定、对如何召集村民会议和村代会没有细化、对村级财务和村级政务如何公开没有可操作的规定、对违反《村民委员会组织法》的行为没有责任追究规定，这些都使村民自治在依法行事的制度层面漏洞百出。

　　其次，《村民委员会组织法》并没有厘清村委会与乡镇政府、村委会与村党支部的关系。《村民委员会组织法》第五条规定，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项，同时村民委员会应协助乡镇政府开展工作。由于《村民委员会组织法》并没有单列专章规定“村民自治”事项，所以，虽然从法理上非常容易界定村级何种事务属于村民自治事项，但至少从“形式法”角度来讲，实践中很难界定乡镇政府对村级事务的介入何谓“合理指导”，又何谓“非法干预”。因此有关法律的规定并没有从根本上将村委会和乡镇政府的关系理顺。从实践上来看，乡镇政府多数不愿意放弃对村委会的控制，尤其是对村干部选举权的控制，而本来是民主选举产生的村委会，其部分成员将乡镇政府当成自己的领导，将协助乡镇政府开展工作变成“听上面指示”的工作，忽视村民意愿，甚至完全与村民的意愿相违背。

　　再次，《村民委员会组织法》规定了村委会必须接受基层党组织的领导，村支部发挥领导核心作用;同时又规定，村委会是村里的法人代表，在村支部的领导下自主地开展工作。问题在于由于村级自治的范围没有明确界定，在法理和事实上也就很难说清楚村支部领导什么、怎样领导，也很难说清楚“自主地开展工作”的真正含义，因此就导致了村支部和村委会常态式、大规模的工作冲突与不合。

　　党的十八大报告针对农村自治组织制度性建设不足的问题指出，应“健全社会主义协商民主制度”，在农村尤其需要“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”。依据十八大精神，破解制度制约因素的具体实践路径如下:

　　1.完善村民自治的相关法律。村民自治体制的改革和深化，应当在社会主义新农村建设的过程中加以通盘考虑。为此，国家有必要对《村民委员会组织法》进行完善并适时出台统一的《村民自治法》进行规范，明确村民自治的法律形式、范围、内容等具体要件以及参与村民自治的合法条件、义务、责任、筹资及法律监督方面的事项，以利于在实践中运作。同时，出台配套法律，如《村委会(居委会)选举法》等，通过一系列的奖励机制，鼓励广大农民积极参与民主法治建设，深化村民自治改革，促进乡村社区的和谐发展。

　　2.理顺村委会与乡镇政府的关系。首先，要明确村委会的独立法律地位。要合理划分乡政管理和村民自治之间的权限，要制度化地明确政务和村务的范围界限，形成法人对法人的契约性关系，促成乡政管理和村民自治的有机连接。对于计划生育等乡村政务，乡镇政府可以请求村委会协助管理;对于村内经济等自治事务，乡镇政府必须尊重，不得干预。其次，乡镇政府要转变管理方式。乡镇政府工作人员要提高认识，转变观念，改进工作方式方法，从管制命令型向指导服务型转变。要合理引导农村发展，规范村民自治，发展基层民主，帮助农民正确行使民主权利。要尊重村民自主权和村委会的相对独立性，对村民自治过程中的合理建议和意见要予以采纳。最后，村委会要加强自身建设。在新农村建设过程中，既要合理划分职责权限，避免乡镇政府、党委对村民自治的侵扰和不适当干预，又要激励村民行使权利，抵抗来自上面的压力，创造经济与政治新气象。

　　3.理顺村委会与党支部的关系。党支部的核心领导地位是保证村民自治制度发展与实现基层民主的关键。因此，要坚持村党支部领导下的村民自治，并构筑二者的和谐关系。首先，坚持村党支部的领导为基本原则，厘清村党支部和村委会之间的职权范围。村党支部应起到党和国家路线方针政策的导向作用，将重点放在指导村民自治组织的建设，协调各组织之间的关系，帮助和支持村民自治组织独立开展活动，对于村具体事务应由村委会负责管理。其次，加强村党支部自身建设，提高党员和干部素质。要加强对村委会的监督，防止村委会背离村民意志，独断专行。最后，要搞好组织发展工作，将村委会成员发展为党员。要发扬党内民主，建立健全党内各项制度，充分发挥村党支部和党员在村民自治中的领导和带头作用。

　　二、观念制约因素及其破局

　　在全社会树立法律至上、权利平等、权利本位、权力制约等法治理念是建设社会主义法治国家的本质要求。我国经历过漫长的封建社会，人治思想长期占统治地位，儒家思想中重礼而轻刑、重人治而轻法治的观念不仅为历代封建统治者所青睐，更为以农业人口为主体的广大社会成员所信奉，尽管有现代思潮的冲击和影响，但长期的思想禁锢使得农民的法治意识不会在短期内形成，而儒家文化中义务本位的价值导向仍深深影响着农民的思维，这就使得法律至上、权利本位、权利平等和权力制约等法治理念很难在农民心中扎根。

　　党的十八大报告明确提出，要更加注重法治在社会管理中的保障作用，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，提高社会管理创新水平。要在改善民生和创新社会管理中加强社会建设，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。以此为理论依据，以村民自治为重点的新农村法治建设，需要做到从理念上提升村民的民主法治意识和政治参与意识，从实践上加大普法宣传，健全农村法律服务机构。具体实践路径如下:

　　1.提升自治主体的政治法律素质，塑造广大村民的现代民主政治人格。“国家实现政治稳定的关键就是看能否在现存政治体系中动员乡村群众参与政治而不是反对现存体系。”①首先，要及时提升市场经济转型过程中体现出来的自由、平等、民主理念和精神，培育村民对村庄政治体系的认同感和自己的政治责任感，要对当前村民的政治心理进行正确的引导、规范和控制，过滤和消解可能导致价值冲突的观念性隐患，调适并维持个体参与的方向、强度、平衡性，为个体参与村民自治提供心理上的支持。其次，要整合不同层次的政治法律文化资源，形成推动村民自治健康运行的合力。要整合当前乡村不同群体、不同结构的政治法律文化，及时引进乡村社会外部的现代政治法律文化资源，发掘和提炼传统政治法律文化中同村民自治制度相融合的资源，增强村民政治行为、政治理性和政治情感的统一性，尽可能减少乡村政治法律文化与村民自治运行发展的不同步性和摩擦性，弥补转轨时期村民产生的心理失落感，为村民自治在乡村的推行提供一个相对稳定的政治法律环境。②

　　2.提高村民的组织化程度和政治参与能力。村民自治是一种草根民主，同时也是一种社会民主和微观民主，它应该属于参与型民主，而不仅仅是选举型民主或代表型民主，因为参与型民主更适合于村庄社会的民主制度安排。在行政村实行村民自治，必须打碎整体性的权力，使最大多数村民参与公共事务管理。除非每个人直接参与村庄公共事务的管理，在一定程度上对自己的生活和周围的环境进行控制，村民才能真正具有政治效能感，也才能最终提高村民自治的草根民主品质。参与型民主关注民主的内容和实质，它除了要求参与者具有公共德行之外，还必须藉由村民自由结合之组织，才能具有政治行动的力量，参与公共事务的治理，其中村民的集体行动能力是关键，而这种集体行动能力取决于村民之间的社会关联、组织化程度和水平。组织是农村社区内的主要行动单位，组织化的力量是社区精英参与公共权力分配的主要因素，只有通过组织化并形成村庄社会的多元权力格局，改变过去一盘散沙的局面，才能形成一致的共同行动。所以，要提升草根民主的品质，关键是提高农民的组织化程度和水平。③

　　3.树立以人为本的普法理念。加强法治宣传教育，增强农村干部和群众的法治观念和依法办事能力，是推进村民自治的基础。党中央、国务院发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确提出，要“加强农村法制建设，深入开展农村普法教育，增强农民的法制观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性”。要针对农村建房、征地、社会保障、计划生育、农田水利、山林权属、合伙经营等方面的法律法规，结合农村各项工作的开展，抓住农民最感兴趣的问题，围绕维护农民的合法权益，开展法律宣传、咨询和服务。要大力加强农村基层干部的法制培训教育工作，调动农村干部学法用法的积极性，促进农村基层干部掌握法律知识，提高自身素质，并运用法律知识指导和管理村务。

　　4.健全农村法律服务机构。农村缺少法律服务机构是普遍的现象，司法行政部门要根据当地情况，精简机构，重心下移，配齐基层司法所或法律服务所工作人员。律师、公证员、基层法律服务工作者，要积极主动地为基层政府和领导干部当好法律顾问，为依法行政提供法律咨询。要进一步提高为农民服务的意识，特别是在土地承包、农民负担等涉及农民切身利益的问题上，为农民提供必要的法律帮助。要充分利用多种渠道，满足农民的法律需求，目前在全国各地建立的“148法律服务热线”，开辟了为农村提供快捷法律服务的新领域，值得扶持和推广。

　　三、经济制约因素及其破局

　　“贫穷和愚昧是实现民主和法治的障碍，因为民主法治是人类文明的产物和标志。”④市场经济作为农村法治化的经济动力，其发展状况决定着农村法治的进程，薄弱的农村经济基础已经成为农村法治建设的主要障碍。目前，我国农业正处在由传统农业向现代农业转变的过程中，农村的市场经济体制还未形成，农村的经济基础还相当薄弱，农村的物质基础不扎实，这对完备有序的农村法治建设构成了很大的制约。社会转型时期农民问题能否解决，即农民阶级能否纳入商品经济体系中成为商品生产者，是事关民主成败的关键因素。⑤而我国的农村和农业立法存在不足，特别是对农业生产经营制度、产权制度、流通制度、分配制度等问题的立法不足，严重制约着村民自治的实现和农村法治化的进程。党的十八大报告针对这一问题，作出了简明扼要且富有建设性和战略性的论述:“要深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件”，其重点在于在坚持城乡一体化发展的同时着力于农村扶贫开发和农民民生改善的经济制度建设。其具体实践路径如下:

　　1.壮大农村经济，改善农民生活条件。对于壮大农村经济，党的十八大报告明确提出:“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”在壮大农村经济的同时，更要着力提高农民生活条件，其突破点放在保障农民的土地增值收益方面。在中国现行土地制度下，农村土地属于集体，农民承包土地经营权。国家为了公共利益可以将农村集体土地收归国有，转变为国有建筑用地进行售卖。在加速的城市化进程中，农村土地被大量征收，土地增值收益巨大，众多农民却无法公平地分享，在现行征地制度下，农民几乎被排斥在土地增值收益分配体系之外，从而导致因农村征地、拆迁引发的上访和群体性事件不断出现。为此，党的十八大报告指出:“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”在征地改革中，给农民一次性的土地补偿要合理提高，但建立农民生活长期保障机制更加重要。农村经济的壮大和农民生活条件的改善必将有力地推动以村民自治改革为中心的新农村法治建设。

　　2.建立健全农村城镇化、农业现代化过程中的农民利益保障体系。党的十八大报告明确指出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，进一步指明了新农村建设的方向。从国际上看，世界上很多国家都比较重视通过法治来保护和支持农业的发展。美国、法国、日本等发达国家以及印度等不少发展中国家，在工业化达到一定程度后，皆将类似“工业反哺农业、城市支持农村”的方针以及农业改革、新农村体制的建立纳入了法制化轨道。⑥党的十八大报告旗帜鲜明地提出了“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”、“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。为了村民自治的有序运行，需要从中央到地方结合农村、农民经济发展的需要，加快对涉及农业产业发展、农村社会稳定、征地和被征地、土地承包与流转、合伙经营、村发展规划、医疗、养老保险和最低生活保障等方面的立法工作，确保广大人民群众安心搞建设、谋发展。

　　四、结语

　　深化村民自治、促进农村和谐发展，是一项复杂而艰巨的系统工程，是时代赋予我们的神圣使命。做好以落实和完备村民自治为核心的农村法治工作，关系到社会主义新型农民法律素质的全面提升，关系到农村社会稳定和社会主义物质文明、政治文明、精神文明、和谐社会建设，关系到建设社会主义新农村重大历史使命的顺利完成，也关系到全面建成小康社会宏伟目标的顺利实现。正是因为任重而道远，所以要进一步解放思想，破除一切影响村民自治的制度、观念和经济束缚，创造一个科学立法、严格执法、公正司法和全民守法新环境，真正将村民自治落到实处。

　　注释:

　　①［美］塞缪尔·P．亨廷顿《变化社会中的政治秩序》三联书店1989年版第68页。

　　②参见戴玉琴《政治文化视野下对村民自治发展困境的解读》，载于《贵州社会科学》2007年第6期。

　　③参见蒋永、谢瞬《草根民主:内涵、限度与提升———村民自治的政治学思考》，载于《东南学术》2007年第4期。

　　④陆俊杰《当下中国农村法治的迟滞与路径选择》，载于《中共桂林市委党校学报》2007年第3期。

　　⑤参见［美］巴林顿·摩尔《民主与专制的社会起源》华夏出版社1988年版第98页。

　　⑥参见韩喜平、李佳《我国农村和谐社会构建中存在的问题及对策》，载于《经济纵横》2009年第3期。