【内容提要】 国家通过党的领导、行政命令和指挥，以及财政转移支付来控制和支配村委会，村委会本质上是国家在农村基层的代理人。投票选举可视为国家挑选和控制农村基层代理人的一种方式，这一方式由于可以将乡村社区信任网络纳入国家行政控制体系、部分实现对村干部问责、减少基层干部之间专用性投资和裙带关系，因而能显著降低国家治理乡村的成本。村委会选举制度的效果目前因村级集体经济和上级政府对农村专项资金的控制而大打折扣，因此需要将村集体产权落实到个人，在乡镇一级成立村民议事会等改革措施来进一步完善和加强。  

　　【关键词】乡村治理/村委会/选举/代理人控制 　　  

　　村民选举自实行以来一直受到质疑。或者认为这只是国家树立的一个“政治样板”，或者认为在集权体制的大环境下，基层选举不仅与民主没有必然联系，而且也没有确保社会稳定、促进经济发展的工具价值；更有甚者指出，选举将导致基层组织村委会被恶人、黑帮和宗族势力控制①。然而，从20世纪80年代提出，到20世纪90年代推行，再到本世纪初全面铺开，村民选举已在全国98%的行政村得到实施，并具备坚实的法律基础②，成为基层负责人产生的主要方式。如果村民选举只是作秀，国家为什么有激励长期推行且被村民广泛接受？基层选举是否完全与中央集权体制不相兼容而一无是处？ 

　　本文根据46个行政村的调查数据研究村级治理的现状及村民选举的功能。46个村分别来自东部的浙江省宁海县、烟台市莱山区和芝罘区，中部的河南省许昌县和沁阳县、河北省馆陶县和清县、安徽省阜南县，西部的甘肃省宁县和通渭县、四川省崇州市和都江堰市和云南省新平县。有关数据通过中国社会科学院农村发展研究所“乡村公共服务”创新团队成员于2012年和2013年以问卷调查的方式获得，46个被调查村庄的基本情况见表1。本文的基本观点是：行政村本质上是国家政权在农村基层的延伸，因此不应该用标准的民主或自治理论来评判村民选举的作用和效果。投票选举可视为国家挑选和控制农村基层代理人的一种方式，这一方式由于可以将乡村社区信任网络纳入国家行政控制体系，部分实现对村干部问责，减少县、乡、村基层干部之间关系专用性投资和裙带关系，因而能显著降低国家治理乡村的成本。而且，投票选举使村委会集官治与民治于一身，大大降低了政府权威被滥用的风险，减少了农村基层发生道德风险和逆向选择的可能性。 

　　文章后续结构安排如下：第一部分从党组织领导、与乡镇政府行政关系及财政收入来源三方面，说明目前的村委会为什么仍以国家垂直控制为主；第二部分解释为什么投票选举可以降低治理成本，从而可作为国家控制农村基层代理人的一个手段；第三部分说明乡村基层代理人控制的难题及历史经验；最后是简单的总结。 

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　　【作者简介】谭秋成，中国社会科学院农村发展研究所