摘要：分析了当前我国农村选举中存在的诸多问题和民主选举两种模式的利弊，研究了人民主权原则下农村精英治理的理论依据，为农村选举制度创新，实现农村精英治理提供了有效途径。

　　关键词：人民主权；选举；农村；精英治理；分权制衡

　　就我国农村而言，乡村干部是国家政权在农村的合法代表，乡村干部的优劣不仅关系到农村的健康发展，而且关系到党和国家各项方针政策贯彻执行得好坏，以及能否充分体现社会主义农村民主政治的先进性、优越性。可以说，提高农村基层干部的执政能力，是农村快速、健康发展的关键，有必要从选举模式的合理性和选拔德才兼备的农村基层干部的目的性出发，探讨人民主权与农村精英治理相结合的理论依据和实现的有效途径。

　　一、 农村选举的目的与模式

　　选举作为民主政治的组成部分之一，其办法多种多样，但归纳起来无非两种模式，即直接选举模式和间接选举模式，在世界范围内分别被不同国家作为实现民主政治的实践形式或手段之一。

　　直接选举模式中，每个公民具有平等的选举权和被选举权，参加选举的公民均可以自由表达政治意愿。印度、巴基斯坦等国家即采用直接选举模式为主[1]。我国农村实行直接选举，在山区和边远地区，村民素质差异很大，缺乏独立精神和较强的分析判断能力，缺乏政治责任感，极易受到宗族势力、派系势力、黑恶势力和候选人等外力的威逼利诱，而被操纵和控制。直接选举的初衷是满足所有公民参与选举的愿望，实现广泛的民主，然而我国当前特殊的国情、村情决定了很多地区即使是在形式上也难以实现直接选举的初衷。很多村民对待选举态度冷漠，甚至放弃投票，有的村落大部分村民长期在沿海等经济发达地区打工，“双过半”的选举规则往往使选举流产，无法产生法律上有效的选举结果

　　间接选举模式则是通过选民代表最终选出领导者，选民参与的直接程度和广泛性不如直接选举[1]，但选民代表相对广大选民来说具有更高的平均素质，具有较强的独立精神和参政议政能力，通过选民代表进一步选举出的优秀领导人，更加现实和可信。间接选举的缺陷在于选民代表与其所在选区的选民之间的关系难以确定，即选民代表能否忠实地反映所在选区的选民的利益，其个人意志与集体意志能否在互动中达到契合，选民代表会否被外力操纵或为了一己私利置人民利益于不顾[2]？美国、德国、日本等发达国家均采取间接选举的方式[1]。

　　直接选举和间接选举各有利弊。无论采取哪种模式，均是选拔德才兼备、群众满意的人到领导岗位上去，对村务进行民主管理和民主决策，带领并服务于广大村民，切实履行人民赋予的职责，积极地、主动地实现人民对其的期待。应该说，我国1998年11月颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》以来，历经十余载，其历史意义和所起到的积极作用不可否认、不可磨灭。如何在新形势下树立基层党组织在农村工作中的权威形象，巩固村党支部在各项工作中的领导地位等诸多问题，一直困扰着我国农村选举，在我国这样一个幅员辽阔、村情异常复杂多样的巨型国家，千篇一律地实行直接选举的模式，是否符合不同地域、不同村落的当前村情，并一成不变地随着农村的发展进程一直实行下去，是一个值得深思的问题。

　　二、 精英与农村精英治理

　　精英，泛指在某领域内的卓越人才和领导者。精英治国的观点在古希腊政治思想中就已有一定的反映，但多半是站在反民主的立场上的；而作为现代政治民主化理论之一的精英主义理论，则是站在“维护”民主制度的立场上提出的。莫斯卡[3]、帕累托[4]、米歇尔斯[5]、奥尔特加[6]、勒庞[7]等人在批判大众民主的基础上发展了早期的精英主义理论，主要代表人物有韦伯[8]、熊彼特[9]、戴伊[10]等人，他们从民主政治出发，论证了精英民主的政治合理性；当代的精英主义者，如伯纳姆[11]、米尔斯[12]等人则从经济和制度的角度论证了精英主义。不管上述专家、学者的立场如何，对“精英主义”与“大众民主”持有何种观点或情绪，也不管未来社会如何演进，由少数“精英”进行社会治理，应该属于不争的共识。

　　我国根本的决策规范是群众路线。群众路线既反对精英主义，又反对大众主义，力求在两者之间寻找平衡点，即群众路线既有精英主义的成分，又有大众主义的成分。实际上，群众路线和精英治理并不完全相悖，应该是相辅相成的关系，体现了民主与集中的政治原则和公平与效率的经济学原则。毛泽东在论述党的群众路线时曾精辟地指出，“在一切工作中，尾巴主义也是错误的，因为它落后于群众的觉悟程度，违反了领导群众前进一步的原则，害了慢性病。”任何一个组织，如果不是由精英或由精英主导的群体，我们很难想象他们能意识到群众有着无穷的智慧和力量，能够“把群众的意见集中起来，经过去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的改造制作，即科学的分析综合，化为系统的意见和办法，再拿回群众中去行动，然后经过检验、丰富和发展，再集中起来，再到群众中坚持下去，无限循环往复，使领导的决策和部署一次比一次更正确、更生动、更丰富”，很难不落后于群众的觉悟程度，很难不失却对群众的领导作用。显然，“农村精英治理”和“群众路线”紧密结合、相辅相成，是农村精英治理合乎社会主义民主政治要求和成为社会主义新农村建设重要手段的关键。

　　“农村精英”能否走上领导岗位，取决于自身是否拥护中国共产党领导和社会主义制度，是否属于群众满意的、德才兼备的优秀农村人才。我们这里所倡导的农村精英治理，与西方国家的精英和精英统治并不完全一样，广大村民享有最高权力，依法将治权赋予民主选举出的精英，通过“民主”和“精英治理”的有机结合，实现人民主权与治权的辩证统一，达到公平与效率二者兼优的目的。如果将“民主”和“精英治理”视为非此即彼的互斥关系严格对立起来，要么成为“人民主权”的理想主义或浪漫主义者，堕入充满诱惑的美丽虚幻中，永远不可能在抽象理念与具体实现之间架起一座彼此沟通的桥梁，要么少数人的威权凌驾于全民之上，难免产生极权与暴政。将“民主”和“精英治理”的有机结合起来，是二者在我国农村政治生活中并行不悖的前提条件。

　　民主选举以“服从多数，尊重少数，容忍歧见”为基本原则，通过选拔人民群众满意的精英作为领导者或形成一个领导集体，实现调解歧见，消除纷争，统一认识，提高工作效率，领导人民群众前进的良好愿望。因此，精英还有一个认识上的“精英”和经过实践检验的“精英”的区别和契合的问题。是不是精英？能否走上领导岗位？不仅需要人民群众的认可，而且还需经过时间和实践的检验。但这并不影响也不会否定人民群众“选举精英作为领导”的良好愿望。将这些经过时间和实践检验、群众满意的农村优秀干部培养、发展成为中国共产党的一分子，符合党的群众路线“领导群众前进一步”的原则，对于建设社会主义和谐新农村，永葆党的农村基层组织的先进性有着重要意义。

　　三、 人民主权与民主政治

　　人民主权或主权在民，是指主权的起源、主体和归属都是人民。“民主”往往被顾名思义地认为是“人民做主”，其本意并不存在错误，却会造成人们对政治现实的理解出现分歧。“人民主权”不可分割、不可让渡，但并不是规定或要求人民事必躬亲地做出决定或给出指示。熊彼特等当代著名学者均反对人民主权理论[13]，他们认为，卢梭虚构的人民主权这一概念，实际中是根本不可能存在的。国家权力总是由少数政治精英所掌握，人民从来没有成为国家权力的享有者，所谓的“公意”，既不一定是合乎理性的，也不一定合乎真理和善的要求的，多数人一致往往会导致专制和暴政[13]。针对人民主权理论存在的上述问题，哈贝马斯[14]认为，主权并不是表现为人民亲自参与国家的政治决定和体现人民主权的议会制度，而应是人人自由平等参与对话、辩论而表现出的交往活动，因此有必要将“人民主权”与“人民做主”加以区分。“人民做主”更多的含义体现在“治权”上，如果事必躬亲才能体现“人民主权”，“人民做主”显然不是“人民主权”的高效实现方式。“人民主权”要求，胜选者得到人民授权，以人民的利益作为出发点和行使权力的依据，热情服务于人民，率领人民保卫人权不受侵犯，在服务人民的同时实现个人或个别群体的价值和权益，达到服务自己的目的。人民主权原则，强调被授权人的职责，但并不排斥作为“人民”的一分子“个人”或“个别群体”的权益，各方利益在和谐互动中才能得到保证和顺利向前发展。

　　取得多数选票的候选人或党派胜选，似乎人民主权在选举结果上表现为多数人的“主权”。这种假象往往会误导当选者和投票给当选者的多数民众，导致少数人或少数民众的权益被忽视，得不到应有的、合理的实现和保障。翻开世界各国的历史，少数人或少数民众无不在政权更迭的暴动或革命中起到主导作用，表现出超乎寻常的战斗力，而绝大多数则表现为沉默，在沉默中随波逐流、随遇而安。在当今实行民主政治的世界各国，特别是西方发达国家，依靠多数选票胜选的候选人或党派，同样重视持有不同政见的少数人或少数民众的合法、合理权益。关注少数人群、弱势群体的西方学者，特别针对“多数选票当选”的选举规则存在的弊端，提出了“多数暴政”这一概念并加以挞伐，有其合理之处。如果把“多数暴政”归根于“多数选票当选”的选举规则，则不是某些西方学者的偏颇，就是追求“十全十美”的极端标准导致我们对西方学者观点的错误解读。我们党历来关心、重视人民群众工作，强调人民群众是创造历史的动力，坚持“一切为了群众，一切依靠群众”和“从群众中来、到群众中去”的群众路线，但同时强调在群众工作中突出党的指导与引领作用，而不是做群众的“尾巴”。“沉默的大多数”“、多数暴政”等社会现象，说明在农村选举和治理的过程中必须加强党的领导，而不是不闻不问，更不能削弱党的领导。

　　“人民”是一个抽象的概念，是包括所有人的全体，全体的任何一部分都不能等同于“人民”，不论它所占有的比例是多还是少。“主权”所有者“人民”将“治权”授予其认可的人或某个群体，有助于统一认识，消解冲突，化解矛盾，避免“人民”意见纷呈造成的“主权消解于无形”（实际上就是如此），既是迫不得已的无奈之举，也是一种以客观的态度所采取的理性做法。然而，确有人们由于这个缘故对“人民主权”持怀疑态度，尤其是“治权”过于集中可能产生的“恣意妄为”不能不引起人们的高度警惕。“分权制衡”不仅可以对“治权”加以“稀释”，而且能够形成各种“治权”之间相互制约的关系，是确保“人民主权”主导地位和至高无上的有效手段。

　　选举作为选拔选民代表或领导人的一种方式，无论采取何种模式，均有其利弊，不论是从形式和实质上，还是从公平和效率上，均不能完全地、百分之百地充分地体现人民作为主权所有者的意志。抱有这种幻想，不利于我们正确面对实际生活中遇到的许多个人问题和社会问题，极易为别有用心的人所利用，也不利于社会主义和谐社会的创建。但就当前世界民主政治的发展阶段而言，尚没有比选举更能体现人民主权和民主政治的其他形式，相信将来也不会有。正如洛克指出的那样，“假使在理性上不承认大多数的同意是全体的行为并对每一个人起约束的作用，那么只有每一个人的同意才算是全体的行为，但是要取得这样一种同意几乎是不可能的。[15]”虽然多数人的同意不是全体的行为，但选举的结果一旦被赋予了法律上的有效性，全体成员都应受到约束并接受选举的结果。

　　胜选者是以多数选票当选，但授权的主体是人民，而不是投赞成票的多数选民。“多数选票当选”是求同存异、解决分歧、避免选举无解的有效方案。当选者只有遵循“主权的起源、主体和归属都是人民”这一原则，服务于全体人民，在重视多数人群和强势人群利益的同时，尊重少数人群和弱势人群合法、合理的价值和利益要求，在具体工作中，则应根据当时的实际情况，依据事务的轻重缓急，有计划、有步骤、有秩序地稳妥推进，努力建设社会主义和谐社会，而不是仅仅服务于人民的一部分，“人民主权”才能得以彰显。个人或个别群体的价值和权益的实现决不能与“公意”相违背，决不能凌驾于人民主权之上或牺牲人民的权益。“一部分人先富起来，带动大家共同富裕”即遵循了这一原则，充分体现了社会主义建设的战略目标与实现手段的有机结合。

　　四、 人民主权的实现方式

　　民主政治是实现“人民主权”的有效途径，是达到公平和效率的综合最优，在人民主权原则下进行社会管理的形式、任务和内容的总和。“人民享有主权”，并不意味着全员直接参与决策与管理，必须把主权属于人民的执行权授予值得信赖的、德才兼备的精英。我国农村目前普遍采取直接选举方式，符合“双过半”且赢得多数选票的候选人当选，具有被授权资格，并依法律获得主权所有者村民全体授予的行政权。如果当选者不加思考地完全按照推举自己当选的选民们的意志行使权力，在赢得多数选票方能当选的选举规则下，必然沦为强势利益集团的“傀儡”和传声筒。任何人当选皆可，选举就失去了意义。

　　当选者被授予村务治理的行政权之后，能否体现人民的意志，会否僭越人民委托的权力？当选者在村务治理中难免会出现差错、失误，甚至更严重的错误，必须在我国法律法规的基础上建立农村乡规民约的立法机构，并建立相应监督纠察机制，完善罢免和补选制度，规范并约束当选者的行为，使其合乎人民的意志。仅有行政权的授予和行使，并不能保障人民主权能够充分得以体现，“监督纠察机制”以及罢免和补选制度，是“人民主权原则”的另一实现方式。

　　行政权、乡规民约的立法权以及监督权，都来源于人民主权，一般均可通过选举选拔农村精英，并由人民授予其相应的权力，以分权制衡的形式实现并保障人民主权。这也是我国农村民主政治“人民主权”最现实、最高效的一种实现方式，也是未来实现直接选举、自由选举等更广泛民主政治的必经之途和必不可少的重要内容。人民主权原则下的“分权”不是分割“主权”，或对人民主权进行分解，而是在党的领导下为了保障人民主权的实现和落实，在政体意义上不得不对治权按照职能赋予不同机关行使，从而形成相互制衡的关系或权力格局[16]。

　　这种制衡关系或权力格局必须取得某种均衡，否则，某治权部门掌控过多的权力，或者对其制衡的力量被弱化，而处于强势地位，就很有可能走向违背人民意志的一面，假“公意”之名推行自身意志，就会使“人民主权”蜕变成另外一种暴政权威。因此，治权之间除了相互制衡之外，行使治权还必须遵守相关法律法规。法律法规体现了人民的意志，是促进人民主权原则在农村各项工作中贯彻、实施的又一保障措施。

　　五、 农村精英治理与选举权、被选举权

　　“农村精英治理”是“人民主权原则”下的农村民主政治的一种实现形式，目的在于提高农村治理的效率和质量。分权制衡则是为了保证各部门、单位的精英在法律法规的约束下相互监督，确保人民主权能够得到更充分的体现。那么，“人民主权原则下的农村精英治理”与“选民具有平等的选举权和被选举权”是否矛盾呢？这个问题不解决，“人民主权原则下的农村精英治理”就没有基础，只能是空谈。

　　首先，“选民具有平等的选举权和被选举权”是针对达到法定年龄的村（公）民而言，本身就是有条件的。这种观点并不否认在辨识能力和承担、履行领导职责方面人与人之间存在着差异，而在年龄的上限和因疾病丧失选举能力、被选举能力等问题上法律似乎相应的规定并不多。任何事物都经历发生、发展、壮大和衰亡这一过程，随着年龄的增长，人的生理机能和表现出的能力一般也遵循这样一个规律，尽管时间上会有少许的差别。当然，年龄的上限需要科学合理地确定。

　　其次，我们必须承认，年龄并非区别道德、才能等素质差异的唯一准则，即使达到法定年龄的村（公）民之间，同样存在着道德、才能等素质的差异，这种差异是选举得以存在的前提条件。我们日常生活、工作中的考试、职称评定、绩效考核，以及政府部门的人才选拔、晋升，无不是以“人的能力存在差异”为前提的，满足规定条件的人才能够成为参与。只有

　　正视这种差异，才可能高效地达到并最大限度地合乎选举的目的，正确的选举结果应是精英或是精英组成的领导集体。选举作为民主政治的实现方式之一，主、客观上考虑了人与人之间的差异，同时强调通过胜选者来统一认识和行为，避免陷入无休止争论的泥沼。不是什么人都可以当选，什么人当选都可以胜任的。

　　再次，对精英进行甄别并非易事，科学的遴选、考核、监督机制必不可少。报名参选，能不能被提名，报名参选者自身的文化素质、才能等方面，与其他报名参选者相比，能否具有优势地位，能否得到评议者的认可，将起着决定性作用。不能认为“不被提名”，选民就不具有“平等的选举权和被选举权”了。以发展的观点来看，一个人即使素质再差，也可以通过自身的努力得以提高；“精英”并不是一成不变的，是会随着时间的推移发生着动态变化的，精英的选择方式在当今世界已经从暴力革命转变为民主选举为主。“平等”，是兼顾了“公平”和“效率”的“平等”。所谓“公平”，就是文化素质、才能、品德等诸方面相当的人具有平等的选举权和被选举权，追求民主政治的广泛性；“效率”则要求对文化素质、才能、品德等诸方面差异较大的人加以区别对待。如果片面地、静止地理解“选民具有平等的选举权和被选举权”，即认为选民任何时候、任何地点，不论相互之间有无较大差异都具有平等的选举权和被选举权，若不采取有效的甄选、鉴别和提名措施，无异于选举权和被选举权的大锅饭，属于民主政治的平均主义，是对民主政治的一种简单化处理，是一种充满诱惑和隐藏假像的公平，严重忽视了效率。

　　因此，“人民主权原则下的农村精英治理”与“选民具有平等的选举权和被选举权”并不矛盾，而是在深刻、全面理解“选民具有平等的选举权和被选举权”的基础上，基于“公平”和“效率”做出的合理抉择。决不能把“选举权”和“被选举权”视为无条件的、不随时间空间变化而变化的、任何人只要存在并达到法定年龄即永恒拥有的一种权利，否则，不利于“选举权”“、被选举权”的合理配置和优化组合，更不利于人才的合理配置和优化组合。“公平”和“效率”，是提倡和实行“人民主权原则下的农村精英治理”的理论基石；党领导下的精英治理、分权制衡、村民大会以及相关法律法规，则是避免民主政治走向两个极端和人民主权公平、高效实现的最现实、最有效的途径，也是当前国情、村情条件下走向全民拥有均等“选举权”和“被选举权”的直接选举，最终以更广泛、更充分的民主政治形式实现“人民主权原则下的农村精英治理”的必要阶段。

　　民主选举和精英治理一直是学术界长期以来争论的焦点问题，也是农村选举制度创新面临的理论困境之一。而当前新农村建设需要解决的一个非常迫切的课题，就是如何尽快提高农村基层干部的执政能力。研究人民主权与精英治理相结合的理论依据和有效的实现途径，不仅可以突破民主选举制度创新的理论困境，而且可以为制定符合当地实际的农村选举模式，切实达到选拔德才兼备的农村精英进行乡村治理的目的，提供决策依据。

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