*基金项目：国家社科重点项目“公共政策与改革协同研究”(编号：14AZD016);世界银行技术援助项目“中国财政支出政策绩效评价体系研究”(编号：TCC6)

　　作者：施青军，中央财经大学政府管理学院教授;阿里叶·司康德，中央财经大学政府管理学院博士生，北京100081

　　正确认识和理解政府绩效评价，是科学开展政府绩效评价的基础。但是，对于什么是政府绩效评价，学术界和实务界目前尚无一个统一的认识。正如美国国家行政学院的唐纳德·凯特尔所说，“实际上，政府绩效评价就像天气一样。人人都在谈论着……但是对于究竟如何评价并没有一致的看法。”在我国的政府绩效评价实践中，根据个人感觉与判断进行打分或评级占很大比重，特别是表现在对政策或项目评价上，既缺乏对政策或项目目标实现情况的跟踪监测，也没有对政策或项目绩效变化情况及其原因的科学分析，绩效评价的科学性和客观性明显缺失。为了正确认识和理解政府绩效评价，本文拟从分析政府绩效评价的目的(或作用)入手，对政府绩效评价的内涵与系统进行一种新的分析和界定。

　　一、 政府绩效评价：目的和作用

　　自20世纪80年代以来，推行政府体制改革和行政革新成为时代风潮。随着政府管理体制创新的推进，许多国家特别是OECD国家纷纷建立和实施了政府绩效评价制度(M&E体系)。纵观各国的政府绩效评价实践，其评价的目的(作用)如下：

　　1. 促进政府问责

　　世界银行专家库赛克和雷斯特认为，一个好政府不仅需要完善的人力资源体系和财政体系，而且需要完善的问责体系和绩效反馈体系。这表明，政府问责与绩效评价是建设好政府的两个重要内容。这两个内容并非相互独立的，而是互有影响。实施政府问责制，客观上需要一个政府信息的提供机制;而政府绩效评价则可以向议会和公众提供客观、可靠的政府绩效信息，促进政府问责。尤其是问责主体(社会公众)与问责对象(政府)之间存在着委托—代理关系的情况下，政府绩效评价的这一作用就显得更为重要。根据委托—代理理论，问责是代理人(政府)向委托人(社会公众)说明职责履行情况的一种义务，而问责的具体落实则有赖于绩效评价。也就是说，没有绩效评价，政府问责将难以有效实施。事实上，“绩效评估(评价)的一个作用是在于形成一种强化责任的机制，促进公共部门目标得以满意地实现。”[1]就是说，促进政府问责是政府绩效评价的一个基本职能。由于在履行问责职能时，绩效评价的服务对象主要是外部的利益相关者，因此我们可将之称为“对外职能”。

　　2. 完善政府决策和管理

　　作为一个有效的信息反馈系统，政府绩效评价不仅可以向议会(人大)和公众提供客观、可靠的政府绩效信息，促进政府的问责;而且可以向政策制定者和一线的管理者提供经验与教训的反馈，改进政府的决策与管理。就是说，政府绩效评价提供关于政策(或服务)绩效的客观信息，这些信息可用来强化政府管理和为决策提供依据，促进政策目标的实现。

　　提高政府决策水平，使政府决策科学化，是当今世界的发展趋势。政府绩效评价正是实现传统的经验型决策向现代科学化决策转变的重要一环。政府绩效评价可以适时提供信息，它能告诉决策者，什么是有效的措施，这些措施在什么条件或背景下有效，以及为什么有效。这些信息能够帮助决策者判明每项政策的价值，决定投入政策资源的优先顺序和比例;能够帮助决策者确认各项政策的实际效益和效率，为政策的延续、调整或中止提供重要的依据。如澳大利亚的评价结果即被大量用于预算分析、政策咨询，并且被内阁大量用于其预算决策。[2]与对外的问责职能相对应，我们可以将这一职能称为绩效评价的“对内职能”。

　　3. 改进政府激励

　　在传统的管理体制下，政府管理强调的是依靠制度与规则进行管理，与此相适应，政府激励强调的是诚实和遵纪守法，并以此对政府工作及人员进行奖罚。这种管理机制，使政府工作人员只关注于制度规则而不注重结果。在这种范式下，即使对绩效优者进行奖励，得到奖励的雇员也很少;即使对绩效差者施加惩罚，受到处罚的雇员也很少。在政府里，几乎无人因为绩效而得到奖金或提升，几乎无人被降职或解雇。在大多数组织里，资历比绩效更能成为避免被解职的保护伞。这种激励导致了平庸和浪费，使得公共服务的供给迟缓并滋生低效率的行政。

　　绩效管理正是对以上激励问题的回应。它颠覆了传统的官僚制范式，认为公务员应该获得积极的成效，并以成效为标准对政府工作及人员进行奖罚。戴维·奥斯本(2004)认为，将可测量的绩效结果与奖励挂钩，这是绩效管理的核心所在。[3]也就是说，要进行政府激励，首先要进行绩效测量和评价。政府绩效评价提供关于政策(服务)绩效的客观信息。如果不进行绩效测量和评价，就无法获得政府绩效的可靠信息，从而就无法对绩效进行奖励或惩罚。