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西方利益集团何以陷入恶性政治博弈
2017年08月22日 10:00 来源:人民论坛8月上 作者: 字号

内容摘要:在当今西方国家中,利益集团尤为活跃,它们积极参与到政府决策的政治进程当中,成为西方政治生活中引人注目的现象。

关键词:利益集团;政治;西方;决策;美国

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  在当今西方国家中,利益集团尤为活跃,它们积极参与到政府决策的政治进程当中,成为西方政治生活中引人注目的现象。然而,利益集团政治不仅会带来决策进程的不透明及由政治交易而产生的腐败,利益集团之间的相互博弈还会造成议而不决、扯皮现象突出,从而影响到西方国家的决策效率。

  利益集团政治是西方民主制的突出特点

  西方国家中,广泛存在大量的利益集团。利益集团动员其成员,引导甚至是塑造舆论,游说和施压官员,以期影响政府决策,谋求自身的政治经济利益。与其他西方国家相比,在美国的政治生活中,利益集团更加活跃,更有组织性,也更具影响力。利益集团是“美国政治进程中十分重要的因素”。与以前相比,政治生活中其他的政治角色特别是政党的作用正在被削弱,因而利益集团组织也更有影响力。

  通常来讲,利益集团在单一问题上有较大影响。当利益集团在某一问题上的立场没有受到其他压力的对峙,而且当议会对某一政策介入较深时,利益集团的影响也会相应增大。利益集团有时的目的在于维持现状,即保持原有的政策,这比寻求政府改变政策成功的可能性要大得多。

  利益集团政治是西方民主制的重要组成部分。利益集团代表组织成员利益、反映公众意愿,起到公民和政府之间的桥梁作用。在决策过程中,利益集团往往扮演重要的角色。首先是提出问题,游说政府官员或议员,推动政府议事日程的确立。其次是进行调研,提出政策设想,拟定各种政策方案。三是游说施压政府,推动政府部门关注利益集团的诉求。四是监督政府的工作,特别是利益集团所推动的政策执行进程。五是对政府推行政策的效果进行评估、引导甚至是塑造社会舆论。

  利益集团在政治过程中的影响力,取决于利益集团自身的运作能力,取决于利益集团对所掌控资源的有效分配和利用。许多利益集团通过有组织、持续不断的游说,在政策制定过程中发现和寻找自身利益的代言人。利益集团会参与政府决策过程,由于利益之间的差异甚至是冲突,使得不会有任何一个利益集团具有主导的地位,这样政府将扮演利益冲突的协调者,也有助于政府听取各方的意见和诉求,使得决策不致于过于偏斜,导致决策的重大失误。这种多元集团的理念可以使得集团政治和民主价值相互交融,从而实现民主政治的理想。

  可以说,利益集团和官僚政府之间的互动,是现代西方民主政治运作的重要环节。利益集团可以为公众参与政治决策提供渠道和机会,提升公民参政议政的意识和能力。在许多西方学者看来,利益集团政治是西方现代民主政治过程中的一个核心要素。相对于其他发展中国家,利益集团在欧美社会中的组织性、动员力都更强,他们对于决策的参与更为广泛深入,影响力更是不容小觑。

  利益集团的政治博弈影响政府决策效率

  在科技日趋发达的今天,随着市场化、全球化和信息化的发展,利益群体日益多元化和复杂化。西方学者认为,利益集团参政是公民和政府之间相互联系的纽带,有助于公民参与决策和监督政府执政。不仅如此,利益集团参政也是一种制衡机制,各种不同的利益集团对于政府决策和施政进行监督和制约,相互之间也进行竞争和制约。在充分肯定利益集团在西方民主制下所发挥作用的同时,我们也必须看到利益集团政治所带来的负面影响,比如各种利益集团之间的政治博弈,带来了政府决策效率的低下。这在美国政治中表现得尤为突出。

  随着近年来美国国内政治极化现象的出现,利益集团之间的恶性政治博弈和党派之争交织在一起,导致政府的决策效率低下。在上一任总统奥巴马任内,民主、共和两党在国家内外政策议题上的立场极化趋势尤为明显。在自己第一任期的前两年,奥巴马依托民主党主导的国会两院,通过了涉及7870亿美元的经济刺激计划与医保改革法案。但奥巴马也付出了高昂的政治代价,刺激了共和党阵营极端保守派的反弹。2010年国会中期选举,共和党夺回了众议院的多数席位。第112届(2011-2012年)和第113届(2013-2014年)国会众议院通过议案数量分别仅为561件和682件,这是自1947年以来的最低水平。而第112届和第113届国会参议院通过的议案数量分别是364件和518件,数量也是相当低。与此相对应,民众对于政府的不满意度居高不下。据民调显示,美国民众对国会的支持率一度跌至10%以下。“占领华尔街”运动爆发的一个重要原因,就是反对华盛顿议而不决、效率低下、扯皮不断,不能及时有效地推出举措,来解决金融危机后美国社会出现的各种社会不公。2013年,由于国会两党无法就是否废除奥巴马医改相关项目达成一致,进而拖延通过2014财年拨款法案,美国联邦政府时隔17年再度陷入了部分机构关门16天的停摆危机。府会之间、国会内部争吵的背后,则是利益集团的搅动。反对奥巴马政府医保项目的利益集团是那些工商阶层和小企业主,他们担心新的医保规定会增加企业的负担,因此千方百计加以反对,游说相关国会议员采取反对的立场。

  为了自身的利益诉求,利益集团发挥组织和动员能力,通过直接和间接游说的方式,对政府和议会施加压力。而“旋转门”的存在又使得利益集团如虎添翼,大幅提升了利益集团对于政府决策的影响力。如果某个利益集团一家独大,在特定议题上具有举足轻重的影响力,那么公共利益就很可能会受损。如果利益集团之间的争执相持不下,那么政府要及时有效地推出政策措施来解决问题,就会遭遇重重困难,甚至举步维艰。

  通常来说,利益集团主要通过下列几种方式来阻挠或妨碍政府及时决策:其一,提供维护本集团私利的片面信息,强调其中某一点,有意妨碍政府的择优原则,使得政策出现偏斜。其二,扭曲公共议事日程,私下游说政府官员或议员,达成不受公众监督的交易。其三,合纵连横,与其他利益集团联手,形成拉锯战,导致你来我往,政府难以决断,决策低效。其四,利益集团政治和政党政治形成共振,导致决策更加困难。比如环保问题上,美国的民主党和环保组织关系密切,环保组织也将游说的主攻对象放在民主党官员及国会议员身上,而共和党则和大工商阶层关系密切,由于担心提升环保会增加生产成本,因此反对强化环保措施。如果两党分治,分别控制了行政和立法机构,那么两者之间的拉锯战和扯皮就会非常明显。奥巴马政府第二届任期内,共和党掌控国会两院,两党你来我往的拉锯战、党派之争加剧的背后,则是利益集团的搅动。其五,利益集团由于利益诉求和意识形态的差异,也往往和其中某党派建立政治伙伴关系,从而使得政策的连贯性受到影响。西方国家定期举行选举,政权时不时出现轮替。在美国,民主党和共和党交替执政,政党轮替后,两届政府之间的内外政策往往出现重大调整,导致政策的连续性出现问题。这实际上也会带来政府决策的低效。

  权力分散在不同的利益主体间,每一个集团都有机会影响决策。相互之间的牵扯,形成一种实质上的拉锯战。在肯定利益集团参与政治过程中所扮演的积极角色外,我们也不能忽略利益集团政治本身所带来的负面影响。

  (作者为中国社会科学院美国研究所研究员)

  【参考文献】

  ①袁征:《论美国枪支管制运动的发展及前景》,《美国研究》,2002年第4期。

  ②《美国:金钱政治腐蚀国家治理能力》,《人民日报》,2016年5月18日。

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