［摘要］长期以来，社会福利被视为国家经济发展的“毒药 ”，成了福利国家的“替罪羊”。在传统社会分配领域，社会福利扮演“分蛋糕”的角色，因而具有消极性。全球化背景下，社会福利制度面临转型，需要从消极福利向积极福利变革。从社会投资的视角来看，积极社会福利可以促进人力资本的投资，促进积极劳动力市场和就业政策的形成。本文结合中国的国情进行分析，提出我国社会福利发展战略的现代化主要包括：在发展原则上，实现国民经济和社会福利的同步发展；在发展路径上，将儿童和家庭的政策干预作为主要切入点；在发展领域上，要积极地投资于人的能力建设；在发展创新上，通过社会企业实现社会福利发展的新突破；在发展远景上，建立“社会服务国家”。

　　［关键词］积极社会福利；社会投资；社会福利发展战略

　　［中图分类号］D6321 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314(2015)02-0073-06［收稿日期］2015-02-24

　　［基金项目］国家社科基金重大项目“社会服务管理体制改革与社会管理创新”（12＆ZD063）阶段性成果

　　［作者简介］林闽钢，南京大学政府管理学院副院长，社会保障系教授，博士生导师。

　　一、社会福利是国家经济发展的“毒药”吗？

　　20世纪70年代中后期，引发了大面积的经济危机，结束了西方国家长达20多年的经济发展的“黄金时代”，出现了经济发展缓慢，通货膨胀加剧的局面，福利国家由此陷入困境。1981年，经济合作与发展组织（OECD）在法国巴黎举行了“80年代的社会政策”会议，并编辑出版了《危机中的福利国家》一书，它开启了对福利国家的声讨，焦点集中在经济问题、政府的合法性问题、政府扩张问题、财政问题以及道德问题。［1］

　　对福利国家质疑声中，其主导的观点认为，社会福利扩张导致了政府的过分扩张，导致了国家庞大的财政赤字，这是造成经济衰退和通胀持续高涨的主要原因，即社会福利带来了高额的社会支出，而社会支出的沉重负担和经济的可持续发展相互矛盾，［2］由此，社会福利被认为是国家经济发展的“毒药”。

　　但近年来，通过对福利国家社会开支增加与经济发展缓慢之间的关系进行了多项研究表明，两者简单的因果关系并不能成立。

　　阿特金森（A B Arkinson）通过分析10个案例，来说明社会保障对于经济增长的影响，他的主要结论是：2个无明显相关，4个负相关，4个正相关。［3］美国著名经济史学家林德尔特（P H Lindert）通过实证试图分析在过去几十年中，发达国家和发展中国家公共支出与经济增长的关系，他证明了政府公共支出对经济增长有着积极的推动作用，而不是像很多新保守主义经济学家所说的公共投入对经济有负面的影响，而且他的研究不仅证明了公共支出对经济激励的作用，也分析了对长期经济发展的正面效果。［4］佩斯蒂厄（P Pestieau）也通过大量的实证分析，认为从宏观来看，无法推出社会支出和GDP增长负相关的关系。如果两者之间存在关系，那也只是一个类似黑匣子的复杂模型的结果。［5］

　　税克（A Shaikh）进一步研究认为：从1952年到1997年，美国其平均净社会工资率为-0.33%。可以说，在整个战后时期内，美国劳动者通过缴税负担了其自身的社会补贴。事实上，在1952年到1972年的战后繁荣时期内，美国的净社会工资是负的，也就是说，劳动人口的缴税大于他们获得的收益，并不像福利国家的批评者说的那样，在这一时期内，工人们在拖经济的后腿。相反，他们一直在对经济进行补贴。20世纪70年代以后，经济繁荣逐渐消退，失业率也有所上升，此时的净社会工资率转为正值，但这是因为失业和贫困人口的增加，导致了对福利支出需求的增大，同时他们收入的降低也减少了税收。而失业率的上升所带来的种种影响也使国家的赤字不断升高。其他五个国家经济繁荣时期，平均净社会工资率为3.5%。而在随后的发展减速时期，平均净社会工资率上涨至5%，同时政府财政赤字也有所上涨。

　　如果将社会开支的增加与政府赤字作为因果关系来看，可以得出以下结论：在经济繁荣时期有着较高的且为正值的净社会工资率的国家，在随后的发展必然会相对较慢；而在经济繁荣时期有着负的净社会工资率的国家，在随后必然有相对高速的发展。［6］但是这一论点并不能成立。在经济繁荣时期，各个国家的净社会工资率的分布范围很广：英国5.5%，德国4%，加拿大和澳大利亚约2.5%，瑞典0.4%，美国-1.2%。按照以上论点，净社会工资率高的国家，比如说英国、德国，其后的经济发展速度应该相对比较缓慢，而净社会工资率低的国家，如美国，其后的发展应该比较迅速。但是实际上，在随后的2年中，各国都遭遇了持续低迷的经济发展。因此说，社会开支增加与经济发展缓慢之间的简单的因果关系并不能成立。

　　随着时间的推移，学者们对福利国家危机及其发展的分析也更趋于全面和深入。从总体上来看，福利国家危机根源明显表现较为多重性，既有经济根源，也有社会根源，还有区域化、全球化不均衡等原因。在这个意义上，社会福利制度是福利国家危机的“替罪羊”。

　　至今，对社会福利和福利国家的发展方向和实践又有了新的拓展。在长时间里，社会福利被理解为在社会分配领域发生作用，扮演“分蛋糕”的角色，由此把社会福利领域的投入与经济领域的投入对立起来，社会福利被认为对经济发展具有消极性。而目前更多关于社会福利的讨论把社会福利放在社会生产领域，是一个促进社会经济发展的极其重要的影响因素。北欧福利国家的发展经验被倡导，进一步认为斯堪的纳维亚福利国家许多福利津贴造就了竞争方面的优势，被认为是实现了社会平等与经济效率的奇妙结合。［7］