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迈向多元自治:中国基层治理的单元及发展趋势 基于中美日的对比研究
2020年06月28日 11:19 来源:《广西大学学报(哲学社会科学版)》2020年第2期 作者:邓大才 字号

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  【摘 要】随着工业化和城市化的发展,世界各国的基层治理单元发生了巨大变化。美国在保持传统的乡镇治理的同时,根据人们的需求,增设了大量的自治市、学区、特别区等基层机构,实施“多单元自治”。日本实施二重地方自治体制,作为基层自治体——市町村以地方政府服务于辖区居民,根据经济社会发展和人们的需要,在市町村政府架构不变的同时,不断增加服务功能,实施“多功能自治”。中国从基层单元管治向整合性自治、多元性自治发展。未来的中国基层治理单元应该会逐渐从整合性自治向多元性自治过渡,但是过渡的速度、时间在地区之间会有一定的差异。基层治理单元的选择取决于经济、社会的发展,历史文化和人们的特定需求。

  【关键词】多单元自治;多功能自治;整合性自治;多元性自治;行政性自治

  作者简介:邓大才,华中师范大学政治科学高等研究院/中国农村研究院教授、博士生导师。

  最近几年,中国农村基层治理单元出现了很多新的变化。从组织来看,有党支部、村委会、村监会、股份合作社和网络单元等。从功能来看,村庄单元有加强党的建设、村民自治、经济发展、民事调解、综治维稳、政务服务、社会服务、人居环境整治、网络服务等多项功能。基层治理单元的组织越来越多、功能越来越杂、压力越来越大。因此,浙江省衢州市拟通过立法来理清基层治理的职能,广东省佛山市通过标准化来规范基层治理,广东省清远市通过上下分离来化解困境,湖南省通过扩大规模来调整矛盾。面对同样的问题,为什么四个地方会有不同的选择?中国农村基层单元应该如何设置,承担什么样的功能,今后走向如何呢?本文拟通过对美国、日本基层治理单元的对比考察及对中国基层治理单元①的研究来分析治理单元的设置及其发展趋势。

  一、多单元自治:美国基层治理单元的设置与自由选择

  在历史上,美国先有基层单元——乡、镇,再有州,最后才有国家。因美国实施联邦制度,所以各州基层治理单元的设置比较复杂、差异比较大,随着工业化、城市化的推进变化也比较大。

  (一)美国基层治理单元的设置

  从图1可以发现如下单元。

  行政设置的单元:县。县的设置由州的宪法或法律规定,主要根据行政需要而设置,县的边界也较为随意[1]。县是州的地方分支,是表达、行使州主权的产物,其创立无须经过所在地居民的特别请求、同意或者一致行动[2]。县是州的派出机构,主要负责出生、死亡、结婚的登记,以及负责与州范围相一致的活动,如公共档案管理、选举的组织和实施、法律执行、公共保健等,还包括居民垃圾处理、图书馆建设等。县政府为89%的居民[3]“提供了从摇篮到坟墓的国家服务”[4]。全国有3042个县,48个州设置县或类似县的单位。县的平均人口为67002人,有156个县的人口超过25万人,有700多个县的人口不到1万人[5]。

  自然形成的单元:乡、镇、村。大多数县的次级单元是乡镇、镇,有些地方称之为村,它是最基本的地方政府单元。乡、镇、村是自然形成的单元,“乡镇是自治界中只有人集聚就能自行组织起来的唯一联合体”,“乡镇直接出自上帝之手”[6]。乡、镇、村与县没有隶属关系,其根据法律开展活动,被赋予的权力很小,主要是给当地居民提供必要的基础设施[7]。55%的乡镇所服务的居民不到1000人。在1982年,只有1019个乡镇的居民的人口超过1000人。

  自主创立的单元:自治市。人口比较集中的乡镇设置为自治市。自治市服务于居民的特殊需求,由当地居民自愿发起而创立,是一种自主治理单元。自治市除了提供县、乡镇提供的公共服务外,还提供城市性公共服务。超过1.41亿人口居住在自治市,其中5700万人口生活在超过10万人口的自治市中,一半以上的自治市拥有的人口在1000人以上[8]。

  特殊需求的单元:特别区。发挥有限目的政府功能的地方政府单位常被称为“特别区”[9]。特别区包括学区和专区。学区是在州法律的批准下设立的,其区域一般跨越多个地方实体,为这些地方提供公共教育服务。学区有独立的财政权和行政管理权[10]。除了学区外,根据州的法律还设立了具有有限功能的专区,也称为特别区。一个专区只提供一项公共服务,如供水、排水、消防等。这类专区在2002年占专区总数的90%以上。大多数专区跨越地方政府边界,只有1/4的专区在单个地方政府疆域内[11]。专区只提供单一的服务,不受原地方政府管辖,具有自治权,很受纳税人欢迎[12]。所以,也可以将特别区称为功能性单元,即为居民某种特殊需求而设置的功能性机构或者组织。但是专区提供的服务可能会与地方政府功能重叠。

  准政府组织单元:协会。县、乡、镇、自治市、特别区属于美国地方政府的正规体系,服务于地方居民中特定群体的利益。除此之外,很多地方创建了准政府组织,主要包括由房产开发商创建的房产主促进会、由公寓住户创建的协管或者共管组织,还有由地方政府官员或者房产主协会成员组成的私人协会,又称为“高峰协会”“专业协会”。这类自治性组织也成了美国地方政府体系不可分割的一部分[13]。

  我们可以从一个例子来观察美国基层治理单元的设置。伊利诺伊州的杰克逊县2000年总人口为59627人,设置了4个市、7个乡、16个镇,共计27个基层治理单元。此外还有多个特别区:13个校区、1个蚊虫控制专区、1个治河专区、1个公共交通专区、3个公园专区等[14]。由此可以很清晰地看到美国基层治理单元的设置体系包含多种类型、多种功能、多个层级。

  

  (二)美国基层治理单元的发展趋势和设置逻辑

  1.美国基层治理单元的发展趋势

  美国的基层治理单元,即地方政府数量总体上呈下降趋势,从1952年到2002年下降了24.8%。但是单元类型不同、需要不同,变化不一样。一是地域性自治单元(如县、乡、镇、自治市)从1952年到2002年数量增加了5.15%,其中,自治市增加了15.6%,乡镇减少了4%[15]。二是功能性自治单元中学区和专区的总数量减少了38.67%。学区与专区的变化趋势相反,学区减少了79.9%,专区增加了186.5%[16]。从总体来看,功能性自治单元占地方政府总数量的55.64%。另外,根据人们特殊需要而建立的功能性准政府组织,如协会、共管组织数量增加得更多。

  从美国基层治理单元的发展状况,可以发现某些规律性的趋势。一是在总体上,面向居民的基层治理单元在减少,美国与日本、英国、德国的发展趋势一样,不过美国减少的速度比较低。这是城市化、工业化发展的必然趋势[17]。二是地域自治单元总体增加,特别是以城市化为目标的自治市数量大幅增加,这一点在发达国家中,美国显得比较特殊。但是地域性自治单元也出现了以功能为导向的变化。三是特别区,尤其是非学区的功能性专区呈爆发性增长,这说明了人们对单一功能性专区的需求大幅增长。从中可以清晰地发现美国基层治理单元的一个变化规律:地域性自治单元缓慢增长,功能性专区爆发性增长,功能性自治单元在地方政府单元中的比例增加。据此可以将美国的地方自治称为多单元自治。如果再考虑功能性准政府组织的增长及其数量,参与基层自治的单元会更多。因此,我们可以将美国基层治理称为“多单元自治”,也可以称为“多组织自治”或“多机构自治”。

  2.对美国基层治理单元发展趋势的解释

  综上所述,美国基层治理单元有两个特点。一是多元并立的自治单元。文森特·奥斯特罗姆将地方政府体系称为“百衲被”,也有人认为地方政府“零碎化”,各个单元之间相互独立,职能彼此重叠,人们可以在多个单元中选择服务需求。一个居民可能至少面临着四个治理单元:县、乡镇、学区、特别区;同一服务也会有多个提供机构,可能是县,也可能是自治市或者乡镇,还有可能是特别区,职能重叠现象比较普遍。二是地域性自治单元逐渐功能化,功能性自治单元爆发性增长,美国基层治理单元呈现多单元性自治的趋势。

  美国基层治理单元为什么会如此设置,为什么会转向多单元性自治特征?托克维尔认为,州是解决一切问题的钥匙,乡镇是自由精神之所在[18]。这可以在一定程度上解释美国基层治理单元的设置及其演化原因。文森特·奥斯特罗姆则称之为“多中心性的自治体制”,它是联邦制理论在基层单元设置中的运用[19]。我认为,主要有三个方面的原因:一是自主性,联邦宪法及州宪法规定了人们自主选择自治单元的权利;二是民主性,所有由选举产生的地方政府受民主制约,设置新的机构以满足人们的需求;三是文化性,由于人们对乡镇、地域的热爱、认同并寄予的自由精神,自然形成的地域机构难以合并或者撤销。在三个因素的影响下,地域性自治得以保存,新单元的功能性自治飞速发展。如果托克维尔能够活到现在,也会感慨:乡镇底色依然存在,基于底色的特色(功能性单元)快速发展。

作者简介

姓名:邓大才 工作单位:华中师范大学政治科学高等研究院/中国农村研究院

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