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新时代背景下行政化治理与村民自治耦合的路径优化
2020年02月25日 11:26 来源:《中国延安干部学院学报》2019年第2期 作者:任群委 黄小勇 字号

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  作者简介:任群委,中央党校(国家行政学院)政法教研部博士生;黄小勇,中央党校(国家行政学院)政法教研部教授,博士生导师。北京 100091

  内容提要:一些农村地区在治理实践中出现了村干部行政化治理和村民自治耦合的“合作共治”格局,从宏观层面看这一格局是对新时代的新思想、新战略、新矛盾、新目标等治理诉求的有效回应,蕴含着其内在的现实逻辑。但微观层面村干部和村民面临着自治法制改革滞后、身份地位悬殊、信息不对称、协商机制不健全等问题,消解着“合作共治”的正当性和有效性。因此,新时代两者耦合的路径优化需树立以人民为中心的治理理念,完善村民自治法制,加强自治组织建设,重塑基层农村协商机制,强化法律和道德约束。

  关 键 词:行政化治理/村民自治/耦合/路径优化

  一、问题的提出

  党的十九大提出要健全“自治、法治、德治”相统一的乡村治理体系。2018年中央一号文件指出,坚持自治为基,加强农村群众性自治组织建设,健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制,推动村党组织书记通过选举担任村委会主任。乡镇党委和村支部之间是领导和被领导的关系,而“加强党的领导”和“推动村党组织书记通过选举担任村委会主任”的结合,则有助于乡镇政府利用对村支部领导和村主任选举两者间的有效衔接,实现乡镇政府和村干部由法制文本层面的“指导”关系向现实潜在的“领导”关系的转变,这就为村干部行政化治理提供了诱因和条件。此外,健全“三治合一”的治理体系以及坚持自治为基的新论断,则从中央层面肯定了现存的“乡政村治”格局,为村民自治提供了行动指南和广阔的发展空间。因此,村干部行政化治理和村民自治耦合必将成为未来乡村治理的新趋势和核心动力。

  当前,乡村治理面临着诸多问题和多重困境,单一行政力量或自治力量抑或盲目的“去行政化”都显得苍白无力,这就为行政化治理同村民自治耦合提供了历史机遇。近年来一些农村地区已经出现了行政化治理与村民自治耦合的“合作共治”格局,这一格局的出现绝不是偶然事件,亦不是昙花一现的短暂现象。因此,站在新时代新的历史起点上对行政化治理与村民自治耦合的现实逻辑、困境以及路径优化进行分析,既是探讨和促进乡村治理理论发展的学术担当,也是推动乡村治理实践创新的内在要求,具有重大的理论和实践意义。

  国内学者对于村干部行政化治理及其与村民自治之间关系的研究较多地采用田野调查法和实地观察法,以个案为研究样本,研究的主要内容可以分为三个方面。

  (一)村干部行政化治理的具体表现

  村干部行政化治理主要体现在村干部的身份行政化和行为行政化两个方面。一是村干部身份的行政化。一些农村地区的村干部民主选举日渐式微并流于形式,村干部往往是由“乡政府直接任命、指定或委派”[1]219,这种自上而下的任命方式赋予了村干部浓厚的“公职化色彩”[2]。新的调查发现,“新世纪的村干部行政化现象明显超越了‘角色—行为’的领域,进入到‘身份’层面”[3]。中部一些省份的村干部除了正常“工资”之外,还享有假期公费旅游、出差补助等公务员待遇,伴随着村干部养老金制度的全覆盖,这种行政化的管理方式俨然给予了村干部“国家干部”身份。二是村干部行为的行政化。部分村干部没能认真贯彻落实村民自治制度,在实际的工作过程中偏离了村民自治轨道,把“主要精力投入到了地方政府尤其是乡镇政府下派政务的落实上,实际扮演着协助和配合政府对村庄实施行政控制和管理的角色”[4]。从村干部实际工作内容来看,主要包括政策宣传、农村维稳、社会救助、征地拆迁、迎评考核等,这些工作任务大多是“贯彻落实、执行上级交代的事务”[5],而村民自治性工作内容则越来越少。此外,村干部工作形式的公文化和格式化已经成为新常态,村干部行政化治理俨然成为了一种既存事实。

  (二)村干部行政化治理的产生及原因

  我国农村地区村干部行政化治理产生和演进的原因具有多样性和时代性,由于我国的现代化属于后发外源性现代化,较长一段时间内一直处于超赶发展阶段,县乡两级政府面临的绩效目标也体现出了超赶性特征,这些目标的实现往往和农村社会有着较为紧密的关联性,导致乡镇政府对村干部的管理日益强化,逐渐形成了一种倒逼机制,致使“村干部被纳入行政运行的轨道而日益行政化”[6]。随着我国转移支付财政体制的建立和完善,税费时代依靠收取“村提留”持续运转的基层政府以及村两委演变为依靠上级政府转移支付,为了获得更多的运转资金和项目资源,基层政府特别是村干部对上级政府依附度持续增加,这成为村干部行政化治理产生与发展的重要推动因素。[7]此外,“村庄权威与乡镇权威的双重衰变是形塑支配乡村关系和村干部行政化治理的内在逻辑”[8]。由于村干部在村庄内缺乏自治权威,诱使村干部对各项村务采取不作为的态度,转而对乡政府安排的各项政务积极有为,而乡镇权力的逐渐衰弱又迫使乡镇政府加强村干部的管控力度,以此来分解纵向行政压力、提高政策落实成效,这两个方面的因素诱发了村干部行政化治理。还有学者从组织—人事保证的视角分析,认为“党和政府通过各种组织技术和制度安排加强村级组织建设,尤其是农村党支部建设。由此导致的一个结果是全国农村地区出现了新一波的村干部行政化趋势”[9]。

  (三)行政化治理与村民自治关系的研究现状

  费孝通认为乡土社会的权力结构中,“有着不民主的横暴权力,也有着民主的同意权力,但是在这两者之外还有教化权力”[10]87,这三种权力在乡土社会既有对抗也有合作,在博弈的过程中共同形塑了乡村治理格局。而有的学者调查发现,农村社会治理存在两股力量——乡镇政权力量和村民自治力量,并结合乡村治理现状,提出在“乡政村治”的制度框架下坚持乡镇管理与村民自治相结合的原则,“营造良好的乡村管理的宏观环境、合理划分治理权限、规范政治主体行为、改进乡政管理方式”[11]。进入21世纪以来,各地针对村民自治进行了诸多有益的探索。云浮市坚持“民事民办、民事民治”原则,“在村民小组、行政村、乡镇探索建立‘组为基础、三级联动’的理事会制度。通过‘组为基础’,解决公共服务和基层治理进得了村、入不了户的‘落地’问题;通过‘三级联动’,解决政府行政管理与基层群众自治的‘对接’问题”[12]。此外,在一些地区,拥有完善的治权、主体以及良好自治基础的小组自治已经成为村民自治的有效形式,在治理行政化背景下村民小组具备独立性和自治主体性,使得行政管理与村民自治实现了对接,村庄内出现了“双轨治理”格局。[13]总体而言,当前学界为应对治理行政化有三种设想:一是重建村委会,把规模较大的行政村拆解成多个自然村,并在一个或多个自然村重建村委会和党支部;二是在自然村内部成立各类协会和理事会,实行村民自治,并把行政村行政化;三是在保持原有治理格局不变的情况下在自然村内部探索新的村民自治形式。

  学术界从不同侧面对村干部行政化治理及其与村民自治关系进行了详细阐述。现有研究成果表明,村干部行政化治理是随着我国现代化进程不断发展的,从国家—社会关系来看,这与我国时代变迁、改革逐步深化以及各项战略部署的深入推进有着紧密关联。我国农村地区村干部行政化治理体现出时代性和空间性,后税费时代随着各类资源的输入以及基层党支部的建设,在一定程度上诱发并强化了村组织与村干部对乡镇政府的依附力度,导致了“行政化的乡村关系”[14]。在处理行政化治理与村民自治两者的关系方面,学术界的观点尚未达成一致。本文试从宏观的社会变迁与微观的乡村治理运作机制相结合的视角出发,结合乡村治理的困境及需求来探讨行政化治理与村民自治耦合的现实逻辑、困境及路径优化。

  二、新时代背景下行政化治理与村民自治耦合的现实逻辑

  行政化治理同村民自治耦合在一定程度上与新时代的治理诉求相契合,是宏观国家治理体系构建的一部分,也是微观乡村治理能力提升和治理体系优化的重要驱动力。两者的耦合有助于维护党中央的权威和统一领导、落实乡村振兴新战略、解决社会新矛盾、实现社会主义现代化的新目标。

  (一)新思想:两者的耦合有利于贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,是维护党中央统一领导权威的客观需要

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从维护好和发展好人民群众的根本利益出发,针对农村社会存在的各类突出问题提出了绿色发展新理念、“两山论”、乡村振兴战略等新理念新思想新战略,这些既是新时代中国特色社会主义农村发展思想的核心,同时也共同勾勒出了一幅农业农村农民现代化的行动蓝图。乡村行政化治理与村民自治耦合无疑为这些新理念新思想新战略的有效落实提供了畅通的渠道和良好的社会基础。一方面,行政化治理把村干部纳入我国“压力型”政府体制内,成为行政权力向农村延伸的有效载体,党和政府可以以目标责任制为抓手,紧紧抓住责任这一“牛鼻子”,通过压力传导机制和问责机制逐层传递落实压力,推动新理念新思想新战略沿着自上而下的行政组织体系下达到基层农村,避免因为各级政府特别是村干部以“讲困难、提条件”为由层层打折。另一方面,良好的村民自治是实现这些新理念新思想新战略落实落地落细的基础,有利于在党的领导下不断加强村民自治组织建设和自治能力提升,逐步实现党的领导、村干部行政化治理和村民自治三者间的无缝对接。

  (二)新战略:两者的耦合有助于提高治理效率,是实现乡村振兴战略的关键之举

  村干部是乡村治理的领头雁,影响着乡村治理效率和效益的提升。以往村干部作为体制外的兼业人员,其面临着务工补贴低、职务升迁无望、工作压力和责任大等种种不满和问题,这种权、责、利不一致的管理机制导致大部分村干部工作积极性低、慢作为、不作为甚至为一己私利乱作为。乡村精英外流、村民“原子化”、传统村庄社会关联的瓦解等原因致使乡村自治流于形式,乡村这两种治理力量的弱化导致乡村治理效率低下,难以应对农村社会出现的各类矛盾纠纷以及自上而下下达的各项“政务”,乡村振兴战略更是面临着无法有效落地落实的困境。因此,促进行政化治理与村民自治耦合成为了提高乡村治理效率,进而落实乡村振兴战略的有效途径。一方面,通过提高村干部工资待遇福利、完善责任考核管理机制等措施逐步提高村干部行政化治理能力,这就为村干部带头落实乡村振兴战略提供了“想作为、能作为、善作为”的主客观条件。另一方面,乡村振兴战略的落实需要以“三治合一”的治理体系作为力量支撑,而“三治合一”的最终目标是在法治和德治的框架下实现有效的村民自治。通过完善村民自治来提升村民自我管理村务、积极发展经济、维护乡村秩序的积极性和内生动力,进而推动乡村振兴战略的落地落实。

  (三)新矛盾:两者的耦合有益于满足村民多样化需求,是解决我国主要矛盾的必然选择

  进入新世纪以来,温饱问题解决后的农民对于乡村生活环境、食品安全、医疗水平和教育质量等公共服务有着新的需求和期待。此外,随着农民流动的加快和收入差距的拉大,农民群体出现了阶层分化、个体“原子化”、异质性突增等时代特征,伴随而来的是农民群体的利益诉求日趋多元多变,满足村民多样化的需求成为我国现阶段的主要矛盾。而这种主要矛盾的解决必须依靠两种治理力量——行政力量和自治力量。一方面,村民多样化需求的满足必须建立在完善的农村公共服务体系之上,基于原子化的村民以及弱化的村民自治无力提供这些基本公共服务的考量,当前我国主要以项目制的方式实现各类资源下沉,并依靠行政力量快速精准地向农村投放各类公共服务,这种行政化治理方式有助于解决当前农村地区公共服务体系不完善非均等化的现状,为农民多样化需求的满足提供基本保障。另一方面,村民多样化和个性化需求的满足离不开良好的村民自治,坚持以村民自治为基础,实现农民多样化利益诉求的整合与表达,并借助行政化治理与村民自治的良性互动,实现村民多样化利益诉求同政府的方针政策有机结合,从而更好地满足群众对美好生活的需要。

  (四)新目标:两者的耦合有助于实现乡村现代化,是实现社会主义现代化的必由之路

  村民自治是基层民众参与政治和推动政治现代化的主要形式和制度化渠道,同时也是基层民主政治发展的助推器。这种自下而上的政治参与有助于实现民众利益诉求的有效表达,并以自治组织为纽带构建政府与民众之间的双向沟通机制,在这一机制的作用下民众的利益诉求及其政治影响力以政府政策输出的样态得到回应,而这种回应实乃构成现代化国家的核心要件之一。另外,新时代党中央把村支部作为实现乡村振兴和农村现代化的核心抓手,通过选优配强村支部书记,并以选举的方式助推村支部书记担任村委会主任,从而在基层农村社会实现强大的政党和强大的政府有机统一,同时多措并举、协同推进村支部先进性、纯洁性建设和战斗力的提升,为乡村现代化提供坚强有力的组织力量和领导力量。作为我国社会稳定器和蓄水池的乡村社会,是我国现代化链条中最薄弱的环节,而乡村现代化的实现无疑为我国整体现代化的推进提供重要依托。因此,行政化治理与村民自治耦合既是乡村现代化的重要基石,亦是实现社会主义现代化的必由之路。

  三、行政化治理与村民自治耦合的实践困境

  行政化治理与村民自治耦合仍然面临着多重实践困境。自治法制改革相对比较滞后,导致权责利分配不一致。两者身份地位悬殊,村民自治有着弱化的趋势。信息不对称以及协商机制不健全导致治理合作难以达成、治理合力难以形成。

  (一)乡村自治法制改革滞后,权、责、利边界模糊

  目前,我国乡村自治法制改革相对滞后,缺乏规范乡村组织行为的法律和制度。现有的《宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》,这些法律以及在此基础上形成的制度体系,未能清晰地界定各治理主体的权、责、利,其权、责、利分配规则往往由乡镇政府制定,诱发一些“有权无责、有责无权、有责无财”的怪象。譬如,囿于缺乏法律和制度的精细化、明确化的规定和约束,乡村的“政务”“党务”“村务”相互交织,难以厘清相关主体责任,一些乡镇政府往往借助行政权力和绩效考核的大棒,把过多的政务和责任推向村干部和农村自治组织,在现有的财税体制下出现乡村财权和事权倒挂现象,村干部的工作量大、责任大、压力大,工作积极性受到挫伤。此外,受制于村民自治制度的有效性,村民的自治权利特别是选举权和监督权未能得到有效地行使,选举权和监督权是村民实现和维护自身利益的两大核心支柱。选举权的有效行使是村民选举出值得信赖和拥护的村干部的关键所在,但在一些地区村民的选举权仍旧停留在制度文本里,导致被选举出来的村干部缺乏威信和群众基础。监督权是村民权利和利益救济的重要权利,监督权的有效行使可以对村干部形成一种外在工作压力,及时纠正村干部的不良行为。但一些地区受制于村干部的各种权势,村民“不敢监督”的现象不绝于耳,致使村民的利益和乡村民主政治发展受到严重威胁。总之,乡村治理主体的权、责、利不一致以及村民选举权和监督权无法得到有效保障的现状,使得行政化治理与村民自治耦合难以达成。

  (二)村干部与村民及其自治组织之间的身份地位悬殊加大,导致村民自治弱化

  以往,村干部是体制外的兼业人员,其身份实质上是农民。伴随着村干部的行政化,村干部虽然在法律和制度层面没有正式纳入行政体制,但乡镇政府对村干部的行政化垂直管理和目标责任考核等都赋予了村干部“行政角色”,村干部从过去的“兼业农民”转变为现在的“国家干部”。然而这种身份的转变带来的是村干部和村民及其自治组织之间地位悬殊日益加大,处于弱势地位的村民及其自治组织面临着话语权被剥夺的风险。此外,现有的村民自治组织——村民委员会,囿于其单位面积较大,覆盖村民较多且相对分散,加之村民利益诉求日益多元多变,导致村民自治沦为村民“有权无治”的现象。例如,伴随着国家治理重心的下移和治理资源的下沉,惠农资源分配、扶贫资金安排和帮扶对象选择等方面本应经由自治组织听取群众意见,为村民提供民主管理和民主决策的渠道,但村民自治的弱化诱使乡村治理权力集中于村干部手中,使得村干部在处理这些问题时掌握着较大的分配权和自主权,资源分配权和选择自主权反过来进一步强化了村民及其自治组织对村干部的依附程度,削弱了其独立性和自主性,在实际的治理过程中治理格局面临着由“合作治理”朝着“村干部治理”方向演变的趋势,而村民及其自治组织则处于被动地位,甚至存在着被边缘化的风险。如果这种风险得不到及时化解,那么乡村“合作治理”格局有可能嬗变为村干部的“独角戏”。

  (三)村干部与村民及其自治组织之间的信息融通受阻,难以实现合作治理

  信息的数量、质量和收集速度以及不同治理主体间信息融通程度,从根本上决定着乡村治理的精准度和合作治理的有效度。从某种意义来看,村干部和村民及其自治组织各自拥有的信息是治理过程中为获取各自利益而彼此间进行博弈的重要砝码,因此信息孤岛、信息烟囱、信息失真以及信息雪藏等信息融通问题,在农村现实治理过程中也以不同的形式呈现出来。基于村干部视角及其自身利益的考量,信息雪藏抑或信息孤岛的存在有助于减少外界对其工作的各种干扰,间接地扩大自身的自由裁量权,降低治理决策时间成本,有利于快速高效地完成乡镇政府下达的各项政务,并且有助于其在现有的村干部考核机制下脱颖而出。从村民及其自治组织的视角来看,自身对外公布的信息往往决定着各项惠农政策以及公共资源对自身的倾斜程度。概而言之,理性算计的逻辑使得村干部和村民及其自治组织之间的信息融通受阻,各方通过对外抛出的失真信息来掩饰自身的利益诉求,却依据掌握的真实信息“各自为治”,乡村治理合作机制难以达成,理性算计驱动下的村干部和村民在民主的逻辑下选择了一个非理性的结果,两者的治理演变为“博弈式双轨治理”而非“合作治理”。

  (四)村干部与村民及其自治组织之间缺乏有效的协商机制,难以形成治理合力

  协商是合作的前提和保障。在治理过程中村干部和村民及其自治组织间协商的广度和深度是“合作共治”成败的关键所在,囿于态度、能力和素质等因素,村干部和村民及其自治组织间缺乏有效的协商机制。第一,村干部和村民及其自治组织对于协商普遍持有一种冷漠态度。行政化后的村干部在身份地位方面的优势逐渐转变为乡村社会的“行政权威”,受此影响村民依据以往的政治生活经验往往先入为主地认为协商只是“走过场”,而协商本身却具有非强制性和主体平等性等特征,因此这种权威和身份地位的悬殊导致村干部和村民及其自治组织对协商缺乏足够的热情。第二,村民及其自治组织的协商能力不足。在乡村精英流失的大背景下农村的留守村民往往缺乏协商的基本素质和能力,加之许多农民特别是新生代农民缺少参加村民会议或村民代表会议等形式的协商实践经历,对协商缺乏基本意识和常识,协商素质和能力严重不足。第三,缺乏协商平台。在过去很长的一段时间里村民大会、村民代表会议、村小组会议等一直是乡村社会的协商平台,但随着时代的变迁这些协商平台在许多农村地区逐渐退出历史舞台。基于此村干部往往被动地把协商视为工作目的,在村民积极性不高和能力有限的情况下,常以物质奖励为噱头来“激发”村民协商热情,完成协商任务,这种应付式的协商遑论形成治理合力。

  四、行政化治理与村民自治耦合的路径优化

  (一)以满足村民多样化需求为工作导向,树立以人民为中心的治理理念

  新时代新矛盾折射出了人民群众对美好生活的需求日益多元化和个性化,毋庸置疑,这种需求在某种程度上等同于村民的利益诉求。因此,基层干部必须以满足村民多样化需求为工作导向,借助相关利益的驱动提高村民参与乡村治理的积极性、主动性和创造性,不啻有助于解决部分地区村民自治悬空的现象,更为行政化治理和村民自治耦合提供了动力来源。以人民为中心的治理理念其实质是治理为了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享。但在现实生活中许多基层干部在实际的治理过程中较为容易把握“治理为了人民、治理成果由人民共享”的内涵,但对于“治理依靠人民”大多付之阙如,导致治理工作难以有效开展、治理成效不明显。因此,在乡村治理的过程中基层干部要树立并积极践行以人民为中心的治理理念,真正学懂弄通以人民为中心的治理理念的真谛,把分民忧、解民难、舒民心作为工作的出发点和落脚点,把优化基层党群干群关系作为开展各项治理工作的战略基点,把村民及其自治组织力量视为乡村治理能力的核心要件。通过树立和践行以人民为中心的治理理念实现“治理为了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享”三者的有机结合,借助行政化治理和村民自治的良性互动实现乡村社会的有效治理,切实把以人民为中心的治理理念落到实处,推动行政化治理同村民自治的耦合。

  (二)以加强自治组织建设为突破口,提高村民自治能力

  行政化治理和村民自治在实践过程中存在着较大张力,这种张力体现在乡村自治力量的弱化,社会关联的逐渐消解,导致村民自治空间受到行政力量的挤压,村民意愿未能有效地融入乡村治理过程中。因此,新时代需要构建具有层次性和自主性的自治组织,以此为突破口来凝聚原子化村民的自治力量,提高村民自治能力。

  第一,建立健全行政村和自然村层面的村民自治组织。在市场经济的巨大冲击下,农村地区旧的道德观念和价值体系正在瓦解,以血缘、地缘为纽带构建的乡村社会秩序已经难以维持,村民原子化特征强化以及村庄社会关联弱化致使传统行政村层面的自治组织日趋式微甚至空转。新形势下村民自治能力提升要以增强村民自主性和主体性为价值导向,建立健全行政村层面的村民自治组织,优化村民委员会组织结构,完善村民大会、村民代表大会为代表的自治议事决策平台。但有些地区行政村层面的自治单元往往较大、人口较多,难以实现高效率决策,且行政村层面的村民利益诉求整合难度大,难以凝聚自治共识。因此,有必要进一步探索在自然村层面构建自治组织,按照“实事求是、为村为民、村民自愿”的原则,在自然村层面成立村民理事会等样态的自治组织,充分挖掘现有的村民代表、党员代表、妇女代表、创业精英、新乡贤等乡村先锋力量,并由本村村民民主推选为理事会成员,实现自治重心和自治权下移。但在赋权于自然村的同时,必须明确行政村和自然村之间的权责边界,行政村负责行政村范围内的公共事务以及乡镇政府下派的各类政务,协调自然村之间的关系;自然村自治则需在权责范围内开展公益事业和公共事业管理,增进自然村公共利益。第二,构建多样化的村民组织。“基层社会组织的自我组织和管理,是维持社会和谐稳定和社会正常秩序的自动调节机制。”[15]因此,为了加快“原子化”的村民再组织化,有必要探索并构建以兴趣爱好、经济利益、集体活动为纽带的村民组织,以此为抓手强化乡村社会关联、涵养共通的道德观、增强村民内部团结,进而为聚焦自治问题、凝聚自治共识、汇聚自治力量提供丰富的社会资本,进一步提高村民组织能力和自治能力。

  (三)以完善村民自治法制为前提,为乡村治理提供法制保障

  在行政化治理和村民自治耦合的现实情况下,完善村民自治法制是提高村民自治积极性和能力的保障和核心要件。需要从利益驱动和自我价值实现两个方面来完善村民自治法制,为乡村治理提供法制保障。

  第一,制定《乡村关系工作条例》并完善《中国共产党农村基层组织工作条例》,明确界定乡镇政府、村党组织和村民自治组织的权力范围,对“政务”“党务”和“村务”进行精细化划分,并制定科学的办理流程,规范各主体的行为和权力关系。在此基础上制定权力清单、责任清单和负面清单,并“按照‘乡事乡办,乡财乡理,事权跟着财权走’的原则,明确划分乡村两级之间的财权和事权。乡镇政府授权村民委员会代为办理的一些行政工作,必须给予相应的财力支持,遵循‘费随事转,权随责走’的原则,做到责、权、利一致”[16]。第二,完善民主选举制度。从以人民为中心的理念以及尊重村民自治的角度出发,从制度完善层面保留乡镇政府对村干部民主选举的宏观指导并杜绝其对选举的各种微观干预,保证村民在选举过程中拥有独立的意志和自主决定权,兼顾选举的形式民主与实质民主,用制度把好村干部的“入口”,选出素质高、能力强并受村民拥戴的好干部。第三,完善民主监督制度。从村民监督行为的价值实现视角来看,监督“无力、无效、无用”是村民民主监督权利流于形式、监督意识和积极性弱化的根本原因。“当前村务监督不完善的现状,与制度不完善直接相关,即在制度层面上,并没有形成能够保障村民监督委员会行使职权的有效机制。”[17]因此,村民民主监督制度的改革和完善,要从保障村民监督权利独立性、人身利益安全以及实现村民内部监督同乡镇外部监督有机结合的视角出发,赋予村民更多更大的独立监督权来约束村干部的日常行为,借助村民内部监督和乡镇外部监督的有效衔接构建村干部罢免机制、疏通村干部淘汰“出口”,以来自村民监督所形成的压力倒逼机制为抓手,实现村干部外在的行政化治理行为和内在的以人民为中心治理理念的有机统一,进而推动行政化治理同村民自治耦合。

  (四)以加强村党组织建设为核心,健全基层农村协商机制

  新时代农村党组织建设要以提升自身全面领导能力为核心,以政治建设为统领,以坚定理想信念为根基,以加强党的先进性、纯洁性和执政能力建设为主线,全面提高党的政治、思想、组织、作风、纪律建设,把农村党支部建设成为老百姓衷心拥护的“主心骨”,充分发挥其领导协调作用,健全基层农村协商机制。

  第一,加强村支部人才队伍递进机制建设。村支部要广泛吸纳现有的农村精英、新乡贤、大学生村官、退伍军人以及返乡创业的大学生,为党组织建设注入新鲜血液和新活力,选优配强村支部书记,并助推村支部书记通过民主选举担任村委会主任,实现“村支书”和“村主任”一肩挑,为发挥党组织的领导协调作用提供权力保障。第二,积极推动行政化治理同村民自治耦合。村民自治弱化是当前乡村治理的一个不争事实,但宏观层面的自上而下的资源进村则提供了激活村民自治并使其与行政化治理耦合的机会,村支部要以资源分配为契机广泛动员村民参与公共资源的分配、使用和监督,秉持以人民为中心的理念以及共商共治共享的原则,积极培育和尊重村民参与乡村治理的主动性和主体性,使老百姓能充分行使法律赋予的知情权、参与权和监督权,在民主集中制的框架下协调各方达成共识,为行政化治理同村民自治耦合提供新的组织网络和协商机制,并借助这一网络和机制的形成与扩张为“合作治理”提供更多的空间。第三,建立和健全村级协商。村支部要把构建乡村多层次、多形式、多主体的协商格局作为健全村级协商的硬抓手,在民主集中制的原则下制定并完善精细化的协商规则,以行政村层面的村民委员会、村民大会、村民代表会议以及自然村各类理事会为平台,构建不同层次、多主体的协商形式,实现行政村协商和自然村协商同步推动和有机衔接,坚持把协商贯穿于乡村治理的全过程,把事前协商、事中协商和事后协商有机结合起来,赋予村民更多强而有效的监督权、建议权、质询权、决策权甚至罢免权,以此为着力点消弭地位悬殊带来的耦合障碍,从而健全乡村多主体平等协商机制,推动行政化治理同村民自治耦合。

  (五)以强化法律和道德约束为保障,规范乡村治理秩序

  行政化治理和村民自治耦合必须强化法律和道德的约束。党的十九大提出要构建自治、法治和德治相统一的乡村治理体系,作为刚性的外在约束和柔性的内在自我控制,法律和道德两者在规范治理主体思想、行为和乡村治理秩序过程中互为支撑、相得益彰。两者关系如车之双轮、鸟之两翼,因此,两者必须保持同步同向方能形成约束合力。

  第一,在强化法律约束方面。村干部以及村民要牢固树立法治理念,把法律作为开展治理工作的根本遵循,强化法律在维护农民权益、化解邻里纠纷、治理农村生态环境等方面的权威地位。在资源下乡的背景下加大基层地区普法教育力度,把法治教育的内容、形式和手段创新作为推动法律进村进户进脑的着力点,不断提高基层干部特别是村干部以及村民的法治意识和法治观念,把各项治理工作纳入法治化轨道。此外,要以执法机构改革向农村延伸和执法力量下乡为契机降低乡村法治成本,以司法救助和法律援助为发力点逐步完善农村法律服务体系,让法律真正成为农民“看得见、够得着、用得起”的维权利器。第二,在强化道德约束方面。在传统儒家思想道德基础上形成的乡规民约,及其潜在的舆论压力是保持乡村内生秩序和乡村良性运转的基础,但这些思想道德在市场经济和现代传播媒介的双重冲击下日趋式微。因此,新时代基层干部以及村民要对传统农村熟人社会所蕴含的道德规范深入挖掘,并结合社会主义核心价值观以及习近平新时代中国特色社会主义思想加以创新,在坚持“群众讨论、群众制定、群众遵守”的原则下,制定出一套符合时代要求和群众需求的村规民约和自治章程。但“中国农村过于庞大,且十分复杂,缺乏文化支撑的成文制度如法律制度,既无法一一规范所有人与人的关系,也处理不了如此众多的农村关系”[18]105。因此,新时代要切实保护好优秀农耕文化遗产,推动优秀农耕文化遗产合理适度利用。深入挖掘农耕文化蕴含的优秀思想观念、人文精神、道德规范,充分发挥其在凝聚人心、教化群众、淳化民风中的重要作用,为法律和道德约束的作用发挥提供深厚的文化基础。

  当前我国正处于关键转型期和深化改革期,农村的诸多不稳定因素与我国乡村民主的发展路径选择有诸多关联。经过三十多年的村民自治实践,民主的顶层制度和法律设计日益完善,乡村农民的民主意识亦逐渐觉醒,但这却与现实政治生活中的民主渠道堵塞、村民民主权利缺乏保障、民主实践滞后等问题产生了严重冲突,这种冲突在社会生活中表现为人民日益增长的美好生活需求无法得到满足。农村现代化进程中村委会承担的政务逐渐增多,这和村委会本身的自治性存在着矛盾,在“稳定压倒一切”的逻辑下似乎形成了一个悖论,维稳和政务落实需要国家行政权力延伸到农村,但行政权力又对乡村自治和基层民主发展构成了一定的威胁。这个悖论表面上看似是一个难以破解的矛盾,但在这一大背景下国家借助一定的行政力量实现各类优质资源快速下沉,以满足村民各项美好生活的需求为着力点,借助行政化治理和村民自治良性互动来提高老百姓的获得感和幸福感,这恰恰极大地消解了行政力量和自治力量之间的冲突,并在农村党组织的领导协调下以民主协商为抓手,实现行政化治理和村民自治耦合。但在这种耦合的背景下我们必须警惕两种不良倾向——不符合我国现代化进程的过度行政化干预和失控的村民自治,这也是十九大提出自治、德治、法治三治合一的乡村治理体系的缘由之一。因此,这两者的耦合必须在坚持党的领导和法律、道德、制度的框架下进行,强化干群双向法制性约束,蹄疾步稳地推动乡村民主政治的发展。

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作者简介

姓名:任群委 黄小勇 工作单位:中央党校(国家行政学院)政法教研部

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