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陈朋:基层治理困境的体制性症结初探
2019年03月13日 09:14 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:陈朋 字号

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  治国安邦,重在基层。基层治理不仅构成国家治理体系的重要基础,而且成为检视现代国家治理水平的重要参照。然而,督查检查频繁、问责滥用、压力“甩锅”、材料论英雄、政策打架等靶点,表现基层治理的诸多困顿。诱发基层治理困境的原因很多且错综复杂,其中,压力型体制、官僚系统科层制以及被异化的考核制是造成困境的重要体制性因素。

  压力型体制让基层负重前行

  压力型体制肇始于20世纪80年代。为了快速实现经济赶超和有效的社会调控,政府自上而下建立了一种以GDP和政绩为导向、以业绩奖惩和干部选用一票否决为调控方式的压力型体制。在这种体制下,上级政府将经济社会发展指标和重点工作任务,通过签订目标责任状的方式逐层分解给下级政府,同时通过职务晋升和一定程度物质奖励的正向激励以及职务调整或一票否决式的反向激励,将目标任务完成情况与下级政府负责人的升迁任免直接挂钩,以确保目标任务的顺利完成。

  从实施成效看,压力型体制对于目标任务的完成成效显著。但是,在实施过程中也不乏备受基层干部诟病的压力“甩锅”。不少原本应该由上级政府完成的任务被逐层下甩,基层政府不得不承担很多不应承担也无法承担的任务。然而,层层重压之下的基层政府,要么因事务繁杂而疲于应付,要么因不具执法权而心有余力不足。

  同样,频繁的督查检查以及因此衍生的系列问题大多也是源于此。从政治学角度看,督查检查是政治系统实现内部调控的重要手段,有其存在的必要性。但问题是,在压力型体制下,有些督查检查过于泛滥甚至相互抵牾,基层要去应付很多没有必要、脱离实际的督查检查。重压之下,便衍生出基层治理的诸多面向。比如,有的迫于压力,不得不采取“业绩不够,材料来凑”的形式主义,耗费大量的人力财力物力把“炸毛鸡”打造成“开屏孔雀”。这种以材料好坏来评价工作好坏的方式,一度成为基层治理的“硬指标”。它不仅破坏了我们党长期以来秉持的“实干”优良作风,而且滋生了“典型速成”等弄虚作假行为,进而使基层治理经常遭遇“不落地”“空架子”“肠梗阻”等尴尬境地。

  正所谓“上面千条线,下面一根针”。于此之下,基层政府难免有“扛不住”的时候。而一旦无法完成目标任务,就会面临被问责的风险。客观而言,作为对权力运行状况进行有效监督的制度设计,问责本身并无过错。但问责一旦异化,不仅会背离问责制度的初衷,而且会严重阻滞基层治理的有效开展。

  异化的“留痕”管理

  作为一种管理方式,官僚系统科层制为现代政治生活提供了有效的管理工具。按照通行的解释,科层制是指权力依照职能和职位进行分工,以规则为参照的组织体系和管理方式。也就是说,它既是一种组织结构,又是一种管理方式,还是一种层层节制的权力运行机制。在科层制下,公共事务的决定以政策“文本”和上级命令为依据,日常事务的处理遵守严格的规章流程,对各项资源的优化配置则按事先确定的标准来执行。自20世纪初,科层制日渐盛行。从实践来看,它呈现出“按分工原则专精于本职岗位的专门化、按职级划分上下级关系的等级化、严格按照规章流程办事的规范化、按资格授予职位并根据成绩决定晋升加薪的技术化”等特征。从这个角度看,科层制确实能给官僚系统的日常管理带来效率,同时也能通过机制设计来规范权力运行过程,减少权力腐败的空间。

  在现代中国政治生活中,科层制同样嵌入官僚系统的日常运行之中。以其追求按规章流程办事的规范化为例,为促进干部在日常工作中遵守各项规章制度,它提倡留痕管理。比如,在安全检查、环境保护、扶贫攻坚等领域,通过文字、图片、视频、录像等方式对开展的工作采取留痕处理,正在广为应用。客观而言,这种留痕管理有其必要性和突出作用。它既能还原工作落实的具体情况,还可以检验决策程序的正当性、工作过程的完整性和实施结果的有效性。当出现问题时,留下的痕迹还能作为调查取证的重要参照和佐证素材。然而,对规范化理解有误而导致方向走偏的留痕管理就会变成“痕迹主义”。这在基层治理中已经显现并有蔓延之势。比如,不计成本不问代价、只顾“绣花”的留痕就是如此。从其复杂原因看,形式主义固然是留痕管理异化为痕迹主义的重要诱因,但是科层制的内在特质亦是重要推手。

  痕迹主义只是科层制诱发的基层治理困境之一。其实,干部慵懒、幸福感缺失等问题也与此密切相关。科层制要求实行严格的等级制、规范化、专门化。从技术理性的角度讲,这确实有助于科层制管理的贯彻落实,但是也会让官僚系统职场中人们创新精神日渐消退、奋斗意志逐渐消弭、进取精神不断消减。因为过于追求技术理性的科层制管理,不仅使基层治理体制变得僵化紧绷,而且让基层干部时刻战战兢兢。于此之下,“不怕没创新,只盼少出错”、幸福感流失严重等问题随之而来。因此,在基层治理中经常出现一种悖论:上级不断强调并通过各种考核评比来推动基层工作谋求创新创意,但是基层干部却不敢有丝毫创意和“想法”,只想着赶紧过关完成任务。其结果,不仅导致工作应付,而且让基层干部找不到实现自我价值的感觉。这正是当前一些基层干部失去干事创业精气神,做“推手式”“摆拍式”“二传手”等不作为、慢作为、假作为干部的重要诱因。

  失灵的考核“指挥棒”

  从维系政治系统的正常运转来看,一定程度的考核是必要的,能在政治系统内部形成完成目标任务的动力和压力。因此,考核也成为维系压力型体制的一个重要支撑。然而,这往往导致上级政府在制定考核指标时,较少考虑基层实际或者民意需求。更为严重的是,考核指标一旦确定,就会成为基层政府日常活动的“指挥棒”。一旦“指挥棒”失灵,就会让基层干部面临“干非所需”的尴尬,很多群众期待满足的需求无法得到解决,而无关需求或“锦上添花”的事情却接踵而至。

  当然,因考核而诱发基层治理面临诸多困境并不完全在于考核指标失当,考核过程不当也是重要的原因。由于整个考核链条过于重视考核结果而忽视对考核过程的管理,从而导致考核过程出现严重的信息不对称,进而衍生“材料论英雄”“典型速成”、数字治理甚至数字造假等诸多基层治理难题。此外,由考核而引发的基层治理困境,还与“多头考核”直接相关。按照目前的政府管理体系,“条”与“块”都负有基层治理的重要责任。在不断强化问责的当前,为降低因失职而被问责的风险,同时也为推动基层政府更好完成自己条线范畴内的工作任务,“条条”便通过各种考核来督促基层干部完成任务。然而,在“条条”自身的职责分工都尚不明确的情况下,由其牵头实施的考核很难做到清晰明了,大多是各管一面甚至相互抵牾,“政策打架”等问题时有发生。

  在多重因素的共同作用下,压力型体制、官僚系统科层制和被异化的考核制度让当前的基层治理陷入困境,难以实现既定目标、肩负应有使命。这说明,在关注基层治理问题时,不能仅仅看到其现实困境,而应深入分析其背后的体制症结,并据此探寻有效的解决办法。唯有如此,才能避免陷入头疼医头脚疼医脚的窠臼,继而真正夯实国家治理体系和治理能力现代化的根基。

  (作者单位:江苏省社会科学院廉政与治理研究中心)

作者简介

姓名:陈朋 工作单位:江苏省社会科学院廉政与治理研究中心

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