中央与地方间关系是当代中国政治生活中最为重要的关系之一。央地关系的优化和完善，也是实现国家治理体系与治理能力现代化的关键所在。但长期以来，在央地关系的分析和讨论中，始终在中央集权与地方分权两端来回摇摆，并以这组二元对立的概念来进行理论构建和现实阐述。从历史视角看，央地关系的不断完善遵循其内在的实践逻辑，二元对立的思路完全可以被历史证伪。

　　二元思路及其困境

　　在央地关系问题上，“集分”二元思路具体表现在经验和规范两个方面。在经验描述方面，解释重点是简单化的权力配置。政治权力的调整、转移乃至博弈被视作央地关系的核心。因此，在特定时间点上，央地关系或者呈现为中央上收地方权力，加强权力的集中化；或者呈现为中央下放权力给地方，实现权力的分散化。同样，这一视角下，新中国成立以来的政治史也就难脱“集中与分散”的反复循环。比如，从大尺度上，权力的集中与分散被视为改革开放前后央地关系的根本差异。在更小的尺度上，则以“收放交替”以及“一管就死，一放就乱”来解释1950—60年代和1980—90年代等特定时间段内的央地关系。在规范取向方面，表现为将央地关系的症结诊断为或者是集权过度，使得地方缺乏积极性；或者是分权过度，造成中央的统一和协调能力减弱。尽管在具体政策建议上，往往彼此竞争和对立，但却基于相同的理论假设，是一体两面的关系。

　　“集分”二元思路有其特定的发生背景。在中国特有的民主集中制组织形式下，集权和分权原则是并行运用的，也要求同时发挥中央和地方的两个积极性。但无论是从学术研究还是政策实践的角度，二元思路已经陷入困境。从实践角度说，二元思路呈现出典型的“头痛医头、脚痛医脚”的特征，往往聚焦短期问题，其政策目标也是短期趋势。更重要的是，从权力配置的视角看，央地关系必然具有内在的结构性矛盾。从单一方向去解决，必然是“按下葫芦起了瓢”，一端的问题解决必然是以另一端的问题累积为代价。由此，也就无法摆脱交替循环的长期困境。从研究角度说，这一思路聚焦于集权、分权等有限的概念和分析框架，对于新中国成立以来、改革开放以来的丰富政治实践，均无法给出充分而有说服力的解释，自然也就无法提出具有指导意义的理论阐述。