内容摘要：2014年是我国《民族区域自治法》颁布实施30周年。《民族区域自治法》是中国共产党民族区域自治法制思想的集中体现，因此，切实落实《民族区域自治法》离不开对中国共产党民族区域自治法制思想的全面把握。本文从历史角度回顾了建国前、建国初期、改革开放以来党的民族区域自治法制思想，并从中国共产党关于民族自治地方、民族自治地方国家机关、民族自治地方自治权以及上级国家机关的职责的法制思想进行内容概括。最后，在联系现实成就的基础上指出：坚持和完善中国共产党民族区域自治法制思想具有加强民族关系，维护国家统一，构建与建设民族区域自治法律法规体系以及促进民族自治地方社会经济文化的发展的价值与意义。

　　关 键 词：民族区域自治；中国共产党；法制思想

　　作者简介：郭婧(1983－)，女，贵州贵阳人，贵州师范学院经济与政治学院副教授，博士，研究方向：民族法学、刑法学；吴大华(1963－)，男，侗族，贵州省社会科学院院长、研究员、博士生导师，博士，研究方向：民族法学。

　　中图分类号：D633.1　文献标识码：A　文章编号：1004—3926(2014)05—0086—05

　　　一、中国共产党民族区域自治法制思想的发展 

　　2014年是我国《民族区域自治法》颁布实施30周年。《民族区域自治法》是中国共产党民族区域自治法制思想的集中体现。中国共产党关于民族区域自治的法制思想，是在中国共产党民族区域自治理论的指导下，总结民族区域自治的实践经验形成与发展的，是中国共产党对中国民族区域自治制度法律规范化的正确思想，是加强中国民族区域自治法制建设的指针，反映了中国民族区域自治制度的精神和灵魂。

　　(一)建国前党的民族区域自治法制思想

　　中国共产党的民族区自制法制思想在其早期的民族纲领中就已体现。1926年12月，在中国共产党的领导下召开的湖南省第一次农民代表大会和全省第一次工人代表大会通过了《解放苗、瑶决议案》，明确意识到苗、瑶民族“都是爱和平的民族”，指出要“开办苗瑶简易学校”，实现与汉族在政治、经济上的平等。[1](P.43)1931年的《关于中国境内少数民族问题的决议案》和1934年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》以国家根本法的形式正式宣布在苏维埃法律面前各民族一律平等。这与同一时期各地军阀、国民党对少数民族风俗习惯乃至对少数民族本身采取的强制同化政策形成了鲜明的对照。

　　民族区域自治法与民族自治地方的建立同时孕育而生。我国第一个民族自治法规是《豫海县回民自治政府条例》[2](P.13)。1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过的《陕甘宁边区宪法原则》第一次提出“自治法规”的概念[3](P.192)。这是我国民族法制史上的一个创举。1946年在革命根据地曾颁布过“回族自治法”。[4]1947年内蒙古自治区自治政府成立时，内蒙古人民代表会议通过了《内蒙古自治政府实施纲领》和《内蒙古自治政府暂行组织大纲》。[5]在建国前，新民主主义革命时期，在中国共产党的领导下制定的这些早期的法规为新中国建立后的民族区域自治法制建设奠定了良好的基础。

　　(二)建国初期党的民族区域自治法制思想

　　自1949年中华人民共和国建立之后，党和国家制定了以民族平等和民族团结为总政策的一系列民族政策和法律。1949年9月中国人民政治协商会议通过的《中华人民政治协商会议共同纲领》明确规定：中华人民共和国境内各民族均有平等的权利和义务，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。1954年，第一届全国人民代表大会通过新中国第一部宪法，重申了民族平等原则。此外，1953年2月中央人民政府委员会颁布的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》列出专章对少数民族的选举权和被选举权给予保障。政务院专门发布的《关于保证一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》对散居的少数民族的自由权加以明确。1952年颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》规定，各民族自治区自治机关需保障自治区内的一切人民均享有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰、游行示威的自由权，并依法享有选举权和被选举权。

　　(三)改革开放以来党的民族区域自治法制思想

　　经历了数次政治运动和法律虚无主义之后，我们重新回到法治轨道上来。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治法制建设，保障各少数民族地区根据本地区实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权。[6](P.57－58)“这是新中国成立后第一次系统地提到‘民族区域自治法制建设’”。[7](P.71)1982年《宪法》对民族区域自治法制建设作出了原则性的规定。同年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》进一步强调要加强和推动民族立法工作。[8](P.27)由于党中央和全国人大常委会的高度重视，新时期民族区域自治法制建设迅速展开并不断发展。

　　1984年我国颁布了《民族区域自治法》，标志着我国的民族区域自治走上了有法可依，必须依法办事的新阶段。1991年，国务院发布了《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》，指出，在新的形势下，民族地区要继续贯彻自力更生、艰苦奋斗、勤俭办一切事业的方针，发挥资源优势，增强自我发展能力。

　　新时期，在中国共产党关于民族区域自治的法制思想的指导下，以制定自治条例和单行条例为主要内容的地方民族立法也取得了显著成绩。2012年国务院在其发布的《少数民族事业“十二五”规划》中提到，在“十二五”期间，要加强民族理论政策体系和民族法律法规体系建设，提高民族工作决策和管理水平。目前，四川、青海、甘肃、云南、湖北、广东、辽宁、湖南、湖北等辖有民族自治地方的省都先后制定了实施《民族区域自治法》的规定和意见。从涉及的领域来看，各民族自治地方制定的单行条例主要集中表现在农业、工业、第三产业方面。首先，农业方面，各民族自治地方根据本地区的实际情况，从不同角度、不同方面来规范民族地区的农业可持续发展，极大地推动了少数民族经济权利的实现。例如，河北丰宁满族自治县水土保持条例(2001年9月27日)；贵州松桃县苗族自治州农业承包经营权继续承包条例(2000年5月27日)；云南澜沧拉祜族自治县林业发展条例(2001年7月28日)；河北围场满族蒙古族自治县畜牧业管理条例(2002年7月30日修改)；内蒙古鄂温克族自治旗动物防疫管理条例(2005年5月27日)；四川凉山彝族自治州渔业管理条例(2005年5月26日修正)等。其次，工业方面有《新疆巴音郭楞蒙古族自治州促进和保护个体私营经济发展条例》(2002年9月20日)；《吉林延边朝鲜自治州促进个体私营企业经济发展条例》(2004年3月31日)；《贵州黔南布依族苗族自治州个体工商户和私营企业权益保护条例》(2006年9月22日修改)；《云南红河哈尼族自治州非公有制企业工会条例》等。最后，涉及第三产业的旅游管理的法律保障则主要是通过各省、自治区、直辖市、较大的市、自治县(旗)等制定的《旅游条例》来加以实现。经过近30多年的努力，在中国共产党民族区域自治法制思想的领导下我国民族区域自治法律体系已基本形成。

　　二、中国共产党民族区域自治法制思想的主要内容 

　　(一)中国共产党关于民族自治地方的法制思想

　　根据中国共产党民族区域自治法制思想，民族自治地方是指一个或多个少数民族在其聚居地方依法实行区域自治的行政区域。《宪法》第30条和《民族区域自治法》第2条对民族自治地方进行了行政区域的划分，其依据是少数民族聚居区人口的多少、区域面积的大小。自治县区是与省、直辖市平行级别的行政区域单位，自治州是与设区、县的市平行级别的一级行政区域单位，自治县(旗)是与县平行级别的一级行政区域单位。目前我国共有155个民族自治地方。在国家认定的55个少数民族中，建立民族自治地方的有44个民族。以藏族为例，其行使自治权利的区域共有13个，即1个省级自治区(区内藏族人口约占全部藏族人口的一半)，10个单独或联合行使自治权利的自治州，以及2个自治县。

　　此外，中国共产党还通过相关法律的规定确定了适用于民族自治地方的四条原则：一是民族自治地方依据当地民族的特点，可以变通法律和行政法规。如2000年制定的《立法法》第66条第2款明确规定：“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”二是在民族自治地方优先适用民族区域自治法。1994年制定的《预算法》第77条明确规定：“民族自治地方的预算管理，依照民族区域自治法的有关规定执行；民族区域自治法没有规定的，依照本法和国务院的有关规定执行。”三是民族自治地方可以优先开发利用本地方的矿产资源。1986年制定的《矿产资源法》第33条规定：“民族自治地方的自治机关根据法律的规定和国家统一规划，对可以由民族自治地方开发的矿产资源，优先合理开发利用。”四是国家扶持和促进民族自治地方发展外向型经济。《对外贸易法》第37条规定：“国家扶持和促进民族自治地方和不发达地区发展对外贸易。”

　　(二)中国共产党关于民族自治地方国家机关的法制思想

　　1.民族自治机关的组成

　　民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。民族自治地方人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。

　　2.自治机关的组织原则、工作原则及其职权

　　根据我国《民族区域自治法》规定，自治机关要遵循民主集中制和行政首长负责制的组织原则，遵循以下工作原则：必须维护国家统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行；依法充分行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策；要把国家的整体利益放在首位；保障本地方各民族都有使用和发展自己语言文字的自由，都有保持或改革自己的风俗习惯的自由和保障各民族公民都有宗教信仰的自由。

　　3.自治地方的人民法院和人民检察院

　　民族自治地方的人民法院和人民检察院是民族自治地方的国家机关的重要组成部分，他们分别代表国家行使独立的审判权和检查权，但二者不是自治机关。为了区别，中国共产党在《民族区域自治法》中单列了“民族自治地方的人民法院和检察院”一章。

　　根据法律规定，民族自治地方的人民法院和人民检察院除了具有其他地方人民法院和检察院的共同特点以外，还有自己独有的特点：(1)在组织系统上，按照行政区域的划分逐级设立人民法院和检察院；(2)在适用法律上，坚持法制的统一性和依法兼顾民族自治地方的特殊性的原则；(3)在案件处理过程中，要保障各民族公民都有使用本民族语言和文字进行诉讼的权利；(4)在民族自治地方人民法院和人民检察院的领导或监督体制上，民族自治地方的人民法院和人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责。

　　(三)中国共产党关于民族自治地方自治权的法制思想

　　中国共产党的民族区域自治思想中有两个基本问题：一是自治机关的设立和建设，包括自治机关的民族化、民主化的完善问题；一是自治机关自治权的行使问题。前者是实行民族区域自治的关键，为自治机关充分行使自治权提供前提条件；后者是实行民族区域自治的核心，也是实行民族区域自治的目的所在，是衡量是否达到真正的民族区域自治的唯一标志。自治机关行使自治权，是我国民族区域自治的两个基本问题之一，也是实行民族区域自治的核心，同时也是中国共产党民族区域自治法制思想的重要表现。依据《宪法》和《民族区域自治法》及其他法律的规定，民族区域自治权是指，根据法律法规明确规定的，由自治机关根据法律法规的原则，结合当地民族的政治、经济和文化的特点，自主地管理本地区、本民族内部事务的特定权力。自治机关自治权，是国家根据统一和自治的原则应该赋予民族自治地方的权利，也是自治民族根据平等自治的原则应该享有的权利。它并不意味着恩赐，也不意味着特权；它只是一种平等权利、民主权利。自治机关享有和行使自治权是民族区域自治的主要内容。

　　(四)中国共产党关于上级国家机关的职责的法制思想

　　中国共产党关于民族区域法制思想中的“上级国家机关”特指自治地方之上的国家权力机关。这里的“上级”不仅限于“上一级”。如，自治州的上级国家机关，就应该是全国人大及其常委会、国务院以及省或自治区的人大及其常委会和人民政府。上级国家机关的职责由《宪法》、《民族区域自治法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等多种法律确立的法定职责和法定义务。它的确立，是中国共产党基于保障自治机关自治权的行使；基于正确处理国家利益、部门利益与地方利益的矛盾，调动民族自治地方的积极性和创造性；基于加速少数民族地区经济、文化建设事业发展，维护国家长治久安，促进各民族共同团结、共同繁荣的基础上确立的。中国共产党十分重视加强上级国家机关对民族自治地方的领导和帮助作用，及其职责的设定。

　　三、中国共产党民族区域自治法制思想的价值与意义 

　　(一)坚持和完善中国共产党民族区域自治法制思想，有助于加强民族关系，维护国家统一

　　中国共产党作出民族区域自治这一重大的历史抉择是基于对中国国情和民族问题实际的正确把握。“在国家的统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。民族区域自治制度的内涵和特征，体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的精神，反映了民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的原则，凝结了中国共产党和中国人民的实践经验和政治智慧。”[9]“这项制度，符合中国国情，巩固了民族团结，维护了祖国统一，得到各民族的衷心拥护，具有巨大的优越性和强大的生命力。”[10]

　　实践充分证明，在民族区域自治法律法规体系的保障下，少数民族当家作主的权利得到了充分保障。民族区域自治法律法规体系对加强民族关系，维护国家统一，加快民族自治地方发展，促进少数民族进步，起到了巨大作用。内蒙古自治区具有民族团结的光荣传统，20世纪50年代曾被周恩来总理誉为“荣誉自治区”。1965年西藏自治区成立，民族区域自治制度开始全面施实行，从此，西藏人民积极行使宪法和法律赋予的选举权和被选举权，参加各级人大代表的选举活动，并通过人大代表参与管理国家和地方事务。自治区党委、政府为了更好地施行民族区域自治法，根据区内人口较少民族的实际，先后在门巴族、珞巴族、纳西族聚居区设立了8个民族乡。民族乡的建立使门巴族、珞巴族等区内人口较少民族充分享受到了民族平等和政治上当家作主的权利，并使人口较少民族聚居区的经济社会得到发展，群众的生产条件和生活水平有了明显的改善和提高。此外，面对苏联民族解体，东欧多民族国家内乱，我国则民族团结、社会稳定、经济发展、国泰民安，一派蒸蒸日上的繁荣景象，这与坚持中国共产民族区域自治法制思想，与贯彻民族区域自治法是分不开的。

　　(二)坚持和完善中国共产党民族区域自治法制思想，有助于民族区域自治法律法规体系的构建与建设

　　健全的法制是中国共产党民族区域自治思想的直接体现，是实施民族区域自治制度的坚强后盾，也是维护各民族合法权益的重要保障。随着民族区域自治制度的实施，民族法制建设取得了重大的成就。

　　作为我国第一个建立的民族自治区，内蒙古通过建立和完善相关配套政策和法规体系，着力加快少数民族和少数民族聚居地区的发展，少数民族各项权利得到切实保障。近年来，全区各级人大共同制定和批准400多部地方性法规，出台了一系列加强民族工作、加快人口较少民族地区发展、加快边境旗市发展、鼓励学习使用蒙古语言文字、对少数民族和民族聚居区照顾倾斜的政策措施。近几年，贵州省黔东南苗族侗族自治州切实加强立法和执法监督工作，民族区域自治政策得到全面贯彻落实，先后颁布实施了《黔东南苗族侗族自治州自治条例》、《民族文化村寨保护条例》等法规，恢复和创建了17个民族乡。少数民族干部队伍日益壮大，结构不断改善，素质不断提高。最年轻的少数民族自治州——湖北省恩施土家族苗族自治州依法治州深入推进。自治州各级党委、政府认真贯彻国家《民族乡行政工作条例》和《湖北省散居少数民族工作条例》，采取政策惠乡、项目扶乡、产业兴乡、文化活乡、社会帮乡等措施和办法，加大对民族乡村资金、项目。技术、人才等方面的支持力度，使州内4个民族乡和1个蒙古族村的基础设施不断完善，经济发展速度进一步加快，各族群众的生活水平明显提高。[11]

　　但民族区域自治法制建设，是一个长期的过程，一个不断总结探索、与时俱进的过程。尽管我国民族区域自治法制建设已经取得了斐然成就，初步形成了一个民族区域自治法律法规体系，但是这一体系还需要完善。例如，完备的民族区域自治法实施细则尚未制定，五个自治区的自治条例尚未出台，《民族区域自治法》和《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的配套法规尚不完整。从内容上看，一些已经制定的民族区域自治法规的质量还不高，还需要结合新的形势修改完善。[12](P.35)

　　(三)坚持和完善中国共产党民族区域自治法制思想，有助于民族自治地方社会经济文化的发展

　　民族区域自治法颁布实施三十年来，它为全国的民族团结和社会稳定、为民族地区的经济和文化发展，起到了重大的推动和促进作用。尤其是为民族地区改革开放和经济文化发展方面，发挥了积极作用。新时期的民族自治地方，迎来了两个转机和机遇，一是改革开放，二是民族区域自治法的颁布实施。这二者的有机运行，使民族自治地方发生了建国以来前所未有的新变化和新发展。

　　我国现有的30个自治州分布在9个省区。2004年末，自治州人口为5410万，占全国人口的4.17％；行政区域面积231万平方公里，约占全国国土面积的24.08％。近十年来，自治州经济社会发展呈现良好的发展势头。按照当年价计算，1995年，自治州GDP为986.56亿元，到2004年，增长到3125.23亿元，经济取得了较快增长。与此同时，文化、教育、社会保障水平也有了较大的改善。[13](P.85)这与中国共产党民族区域自治法制思想的指导以及民族区域自治法制建设的保障分不开。

　　西藏自治区十届人大代表、全国人大常委会副委员长向巴平措近日指出，近年来拉萨市天天有更新，年年有变化，各项事业发展形势十分喜人，各项主要经济指标都远高于全区平均水平，首府城市首位度作用不断凸显，为推进全区跨越式发展和长治久安作出了重要贡献。目前，拉萨正处于全面落实“十二五”规划和加快推进城镇化建设的关键时期，发展的提速，特别是城市建设的加快，对拉萨市各项工作提出了新的挑战。[14]

　　宁夏回族自治区是我国最大的回族聚居区自治区，历届人大及其常委会都把民族立法和执法监督作为民族法制建设的重中之重。至2009年先后制定颁布了150多件地方法规、条例和自治政策，逐步形成了与《民族区域自治法》相配套的法规体系。[15]新世纪新阶段，自治区党委、政府着眼于加强民族团结、实现共同进步的根本任务，制定了《进一步加强民族工作决定》、《关于贯彻〈中共中央、国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定〉的意见》等重要文件。[11](P.28)目前，宁夏实现与全国一道小康的差距已经在逐步缩小。

　　　参考文献： 

　　　[1]湖南历史资料编委会．湖南历史资料[Z].长沙：湖南人民出版社，1980. 

　　　　[2]张占珍．回民解放的先声——陕甘宁豫海县回民自治政府史料[Z].中共同心县委党史资料征集办公室，1986. 

　　　　[3]北京大学法律系宪法教研室资料室．宪法资料选编(第二辑)[Z].北京：北京大学出版社，1982. 

　　　　[4]保障回族自由民主生活，渤海颁布回族自治法[N].解放日报，1946－08－14. 

　　　　[5]内蒙古自治政府公报(第1卷)[Z].1948(1). 

　　　　[6]中国共产党中央委员会．关于建国以来党的若干历史问题的决议[M].北京：人民出版社，1981. 

　　　　[7]宋才发等．中国民族法学体系通论[M].北京：中央民族大学出版社，2005. 

　　　　[8]吴仕民．新时期民族区域自治制度与法制建设[M].北京：民族出版社，2002. 

　　　　[9]人民日报评论员．新中国的基本国策 社会主义的政治优势——一论坚持和完善民族区域自治制度[N].人民日报，2009－04－21. 

　　　　[10]人民日报评论员．巩固民族团结 维护祖国统一——六论坚持和完善民族区域自治制度[N].人民日报，2009－04－29. 

　　　　[11]国家民委文化司．民族区域自治制度的成功实践——民族自治区自治州发展成就[M].北京：民族出版社，2009. 

　　　　[12]国家民族事务委员会政策法规司．坚持和完善民族区域自治制度——《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》贯彻实施十六讲[M].北京：民族出版社，2007. 

　　　　[13]国家民委民族问题研究中心．中国民族自治地方发展评估报告[M].北京：民族出版社，2006. 

　　　　[14]向巴平措．提高贯彻落实民族区域自治法的自觉性[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2014-01/14/content_2566128.htm，2014－01－14. 

　　　　[15]陈晓虎．宁夏：民族区域自治立法夯实和谐发展基石[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-05/05/content_11315401.htm，2009－05－05.