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中国农村产权变迁与经验 来自国家治理视角下的启示
2018年12月17日 23:56 来源:中国社会科学网 作者:邓大才 字号

内容摘要:当前国家关于农村产权改革的基本思路是所有权、承包权和经营权“三权分置”。如果仅仅从产权角度认识“三权分置”,着眼于搞活经营权还远远不够,需要引进国家治理的视角,将国家治理与产权变迁关联起来认识。

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  我国有关农村产权改革有两种思路:一是强化私人性,着眼于产权的效率;二是关注集体性,着眼于产权的保障。当前国家关于农村产权改革的基本思路是所有权、承包权和经营权“三权分置”。如果仅仅从产权角度认识“三权分置”,着眼于搞活经营权还远远不够,需要引进国家治理的视角,将国家治理与产权变迁关联起来认识。

  “三权分置”是国家治理现代化的一种必然结果

  集体所有权,是指土地等生产资料为村庄成员集体所有的权利。这一制度可以为每个集体成员提供一份承包土地,还可以利用集体所有权发展共享经济,提供集体成员共同需要但是个人无法解决的公共物品。尽管随着国家治理现代化的推进,国家向农村提供的公共物品越来越多,但是仍然有许多公共物品,特别是具有差异性质的公共物品,需要村庄自我供给、自我满足。从这个角度来看,村庄集体经济仍有其存在的价值。

  家庭承包权,设计的目标主要有两个:一是激活使用权,二是赋予承包权在养老、就业和基本生存保障方面的社会功能。随着国家治理能力的提高,国家会承担更多的养老、就业和生活保障的功能。但是必须看到国家治理能力现代化有一个发展的过程,而且国家不可能对每个社会成员提供同等的养老、就业和生活保障,设置承包权可以弥补国家社会保障功能的供给不足,也可以填补国家失业保障功能的缺失,即设置承包权可以弥补国家供给公共物品的“能力问题”和“结构问题”。因此土地承包权的社会功能将会在一定时间、一定范围和一定人员中存在。

  家庭承包权的设计达到了一定的目标,在一定程度上搞活了家庭承包权,促进了农业生产,但是随着工业化和城镇化的发展,大量劳动力外出务工经商,“两权分离”的不足开始显现。有相当大一部分农民只重视产权的社会属性,忽略了产权的经济属性。

  农民重社会属性轻经济属性的倾向导致一对矛盾:一方面,大量的土地闲置、低效利用;一方面大量需要土地的家庭农场、农业公司、专业经营户和合作社等新型经营主体因为产权制度约束,无法得到更多的土地。因为集体所有权、家庭承包权均以村庄为单元来设置,对于非本村集体经济成员的新型农业经营主体要获得具有保障功能的土地有众多的制度性障碍。随着国家治理现代化水平的提高,国家已经承担了大部分的社会功能,集体所有权、家庭承包权所承担的社会功能有相当大一部分为国家替代。这两大变化都对产权改革提出了迫切的要求:一是经济的发展要求产权有更多、更完整的经济功能;二是国家治理现代化水平的提高,特别是国家对集体所有权、家庭承包权的替代供给为发挥产权的经济功能提供了前提条件。这些都需要解放被约束的土地产权,释放产权的经济功能。从这个意义来看,“三权分置,搞活经营权”是国家治理现代化的必然结果,是产权经济属性充分发挥的内在要求。

  国家治理与产权属性的关系模式

  通过对传统中国农村产权制度安排及当今农村产权变迁实践考察,我们可以发现国家治理与产权安排之间有一些内在的规律性关联。

  欧洲的产权有两种突出的属性,一是追求经济效率的经济属性(或功能);二是保护财产权利的政治属性(或功能)。

  中国农村产权制度的安排与欧洲大不相同,从部落和氏族社会解体开始,欧洲的产权制度就是私有制,国家和社会治理以私有制为基础而进行设计和安排。中国走了一条与欧洲完全不同的道路:一是传统中国在私有制的基础上通过将部分产权公共化,解决个体无法解决的公共物品供给问题,基层社会通过设置部分“公共产权”自我供给公共物品,而欧洲则是通过个人自愿或私人合作提供公共物品。公共产权自我供给公共物品为“皇权不下县”也能够实现“无为而治”创造了前提条件,公共产权是悠久的农业文明能够延续的重要制度因素,更是传统中国领先欧洲国家的“密码”。二是当前对农村集体产权实施“三权分置”改革,在集体所有权的基础上,分设承包权、经营权,让集体所有权承担一定的社会功能,让家庭承包权承担一定的保障功能,让土地经营权只具有经济功能。“三权分置”在集体所有的基础上最大化产权的经济功能,从而在不损害产权的社会功能、稳定保障功能的基础上最大化产权的经济效率。

  产权属性与国家治理的关系。产权属性与国家治理相关联。当国家治理能力特别是国家供给公共物品能力较弱时,需要设置“公共产权”或者增强同一产权的社会属性,发挥产权的社会功能,以此提供民生所需的公共物品。当国家治理能力特别是国家提供公共物品的能力逐渐增强时,可以适当减少公共产权数量,让更多数量的产权追求经济效率;或者弱化同一产权的社会属性,激活和强化产权的经济功能。搞活土地经营权正是这一因果关系的具体体现。

  产权的属性是国家治理能力的函数。产权的社会属性与国家治理能力成反比,当国家治理能力较弱时,需要强化产权的社会属性;当国家治理能力逐渐增强时,需要弱化产权的社会属性。产权的经济属性与国家治理能力成正比,当国家治理能力较弱时,将会有部分产权承担社会属性,因此产权整体的经济性会有所降低;当国家治理能力逐渐增强时,将会有更多的产权从社会功能转向经济功能,因此产权的经济属性会增强。

  如果将国家治理能力分解为汲取能力、规控能力、供给能力,我们发现,一是国家汲取能力与产权属性没有直接的相关性,传统时期国家汲取能力较弱,集体化时期国家汲取能力很强,但是产权经济属性没有太大的变化,而且按照可比口径,在集体经济时期,产权的经济属性可能还在下降。因为汲取能力强未必意味着资源丰富,且将汲取的资源用于供给公共物品。二是国家规控能力与产权属性也没有相关性,如在传统时期,国家规制、控制基层社会的能力弱,在农村人民公社时期相当强,但是规控能力的增强并没有带来产权经济属性的增强。三是国家提供公共物品的能力与产权属性具有相关性,前者与产权的经济性成正比、与产权的社会性成反比。所以,我们可以笼统地讲国家治理能力与产权属性有相关性,其实是指国家供给公共物品的能力与产权属性相关。

  产权类型与国家治理能力。产权类型与国家治理也有一定的关联。一是私有产权、公共产权与国家治理的关系。随着国家治理能力的增强,私有产权会增加,公共产权会减少,反之则增加公共产权,减少私有产权。其实前面基本是讨论产权类型与国家治理的关系。二是所有权、承包权、经营权与国家治理的关系。随着国家治理能力增强,即治理现代化水平提高,要稳定所有权、承包权,大力发展经营权,搞活经营权,从而突出产权的经济属性。

  国家治理有不同层级,不同层级的治理能力特别是公共物品供给能力是不同的。

  产权属性及国家治理的限度。国家治理能力是有限度的。不管国家治理能力有多强大,始终无法解决农民需要的所有公共物品;如果国家规模大、地区差异大,国家也无法提供差异性公共物品。

  产权的社会属性是有限度的。虽然可以设置公共产权或者赋予产权的社会属性提供个人无法提供的公共物品,但是必须看到以产权的社会属性提供公共物品,只能是小范围、临时性的、补充性的,且是不可持续的。产权的社会属性只能解决小范围、小规模的公共物品供给,不可能支持工业化、城市化所需要的公共物品需求。因此,产权的社会功能是有限度的。但是产权的社会性类似“毛细血管”,具有适应性、渗透性、补充性、契合性,与国家提供的公共物品有较强的互补性。

  产权的细分化是有限度的。改革开放后的集体产权“两权分离”和当前的“三权分置”,主要目标是在保障产权社会功能的同时,最大化产权的经济效率,发挥产权的经济功能。但是我们也必须看到,产权细分毕竟是在集体所有基础上的细分,集体对承包权、经营权有一定的干预能力。细分化的经营权可否超越私有产权的效率程度还有待进一步观察。

  (作者单位:华中师范大学中国农村研究院。原文发表于《中国社会科学》2017年第1期,李潇潇 摘)

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姓名:邓大才 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙志香)
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