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中国公共政策议程设置的模式
2018年12月18日 11:50 来源:中国社会科学网 作者:王绍光 字号

内容摘要:议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。

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  议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置,我们可以将议程分为三大类:传媒议程、公众议程和政策议程。通过考察公共政策议程设置,我们可以透过表象、更深入地认识政治制度运作的逻辑。这篇文章将分别讨论“关门”“动员”“内参”“外压”“借力”和“上书”模式这六种模式,在中国的实现形式和发展趋势, 其目的是通过观察议程设置模式的转换来揭示中国政治制度的深刻变迁。

  关门模式

  这是最传统的议程设置模式。在这种模式里, 没有公众议程的位置;议程的提出者是决策者自身,他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。在传统社会里,当一般老百姓没有什么政治参与意识时,这是议程设置的主要模式。在当代中国,这种议程设置模式也没有完全消失。1988年的“物价闯关”也许可以算得上一个例子。

  动员模式

  与关门模式一样,动员模式里的议程也是由决策者提出的;与关门模式不同的是,在动员模式里,确定一项议程后,决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持。在什么样的情况下决策者会放弃关门模式而采取动员模式呢? 首先,广大民众具有了强烈的参与意识,关门模式的正当性遭到普遍的质疑。其次,所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍、自觉的合作。再次,决策者缺乏实施该议程所必需的资源。在这三种情况下,决策者会希望用某种方式动员民众参与议程设置,以减少执行阶段的障碍;但他们同时又不希望、或不放心民众主动参与议程设置。

  中国人民非常熟悉动员模式。在毛泽东时代,从土改、三反五反,到总路线、大跃进、人民公社,再到四清、文革,几乎每一次重大的、战略性的议程设置都采取了这种模式。动员模式一般包括五个阶段:首先是“运动开始, 发出文件”。第二阶段是“层层传达、普遍宣传”。第三阶段是“认真学习、深刻领会”。第四阶段是“抓住典型、以点带面”。最后,通过以上几个阶段的工作,动员模式希望能统一思想、形成共识,从而达到贯彻落实新议程的目的。

  美国政治学者林德布洛姆曾将政府获取民众服从的手法归纳为三大类。第一是压服, 即在暴力威胁下,民众不得不服从;第二是收买,以恩惠来换取民众的服从;第三是说服,通过教育动员,让民众内化官方的意识形态,将政府意图转化为自觉行动。毛泽东时代常见的动员模式便属于第三类,其优点是比压服和收买成本低,但缺点是难以持续、长久地奏效。

  改革开放以后,中国在议程设置方面采取动员模式的频率大大降低了,但并未放弃。

  内参模式

  在内参模式里,议程由接近权力核心的政府智囊们提出的。形形色色的智囊通过各种渠道向决策者提出建议,希望自己的建议能被列入决策议程。在这个模式里没有民众与决策者的互动,只有智囊们与决策者的互动。

  在毛泽东时代,大部分重要决策都是由毛泽东、周恩来等最高领袖亲自决定的。毛泽东时代的内参模式有三个特点。第一,内参发挥作用的领域主要与国家安全有关;第二,内参主要不是来自研究机构,而是来自参谋和情报收集机构。第三,内参往往是个别“智囊”的作品,而不是“智库”的成果。这三个特点都带有鲜明的时代痕迹。

  改革开放以后,内参模式更为常见,中国在改革开放之初便提出了决策科学化的口号,并着手逐步建立健全思想库体系。最早出现的思想库可能是1980年形成的“中国农村发展问题研究组”, 其成员是一批具备“通天”关系的高干子弟及知识分子子弟。在中央书记处研究室和中国社会科学院的支持下,该组成员四处调研,并把报告直接送到中央领导人办公桌上。这种状况一直持续到1989年。在此前后,另外一些智囊机构也应运而生,包括国务院内设立的若干个研究中心(后来整合成为国务院发展研究中心)、中信国际研究所等。1990年代以后, 随着经济活动越来越复杂, 研究领域的专业分工也越来越精细。因此,中国科学院、中国社会科学院、各部委办、各重点高校属下的研究机构开始越来越积极地卷入政策研究和咨询工作。与此同时,中央领导人还从各领域特选了一小批所谓“中央直管专家”, 作为最高决策的咨询对象。这些与中央保持直接联系的智囊对中央决策的影响当然更大。上述思想库一般都会出版诸如“简报”、“参阅”之类的内部报告。这些发行量很小的内参,往往可以直达天庭。最高领导人则几乎每天都会圈阅、批示、转发一些报告。在正规渠道之外,部分研究人员还凭借自己的学术声望和人脉关系通过非正常程序向最高当局递交密札或进谏。可以预见, 未来在议程设置上, 内参模式还会扮演相当重要的角色。

  借力模式

  在内参模式中,政府智囊们只关心自己的建议是否会得到决策者的青睐。借力模式的不同之处在于,政府智囊们决定将自己的建议公之于众,希望借助舆论的压力,扫除决策者接受自己建议的障碍。最主要的原因是,智囊们深信自己的建议有强大的民意支撑,而政府内部却存在反对的声音。在中国,借力模式并不常见,有一个很好的例子是从1990年代起,中国开始市场导向的医疗体制改革。

  上书模式

  这里的“上书”是指给决策者写信,提出政策建议,不包括为个人或小群体作利益申述之类的行为。上书模式与内参模式十分相似,都是有人向决策者提出建言,不同之处在于建言人的身份。在内参模式里,建言人是政府的智囊或智囊机构;在上书模式里,建言人不是专职的政府智囊。不过,建言人也未必是一介平民,他们往往是具有知识优势、社会地位的人。无论古今中外,由平头百姓一纸上书影响议程设置的案例简直是凤毛麟角。

  上书模式固然很少出现, 但并不意味着当代中国完全没有这样的例子。2003年8 月中旬,国家发展与改革委员会通过了怒江流域水电开发方案。怒江兴建水电站的决定马上引起一批环保组织的反对。一方面,他们通过各种方式动员媒体发出反坝的声音,争取舆论支持;另一方面,他们上书国务院领导,要求停止怒江水电梯级开发。正反两方面的上书形成拉锯战使中央到目前为止还没有对怒江工程定案。民间组织的活动与上书如此影响中央政府的决策,成为一个标志性的事件。随着社会自由度的加大,社会地位不同、立场各异的人将会更积极地运用自己的发言权。因此, 上书今后有可能变成影响中国议程设置的主要模式之一。

  外压模式

  与上书模式一样, 在外压模式里, 议程变化的动力来自政府架构之外。它与上书模式不同之处不在于“外”, 而在于“压”。在上书模式里,议程的提出者希望通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设置;在外压模式里,议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式,但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持, 目的是对决策者形成足够的压力, 迫使他们改变旧议程、接受新议程。在上面提到的“怒江水电”一案中, 我们已经看到了外压模式的影子。在一般情况下,外压模式有以下几个特点。

  第一,只有在初始阶段,外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加,会越来越难分辨谁是倡导者。第二,外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公众议程,外压模式所需时间一般比其他模式长。第三,研究者很难准确断定外力通过什么方式最终影响了议程的设置。他们能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的演化与政府议程的变动联系起来。但也有特殊情况,即突然出现所谓“焦点事件”, 引起社会的普遍关注, 进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事,它们会对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益产生潜在的伤害。有学者把焦点事件引发的反应阶段称之为“政策窗口”(policy window)。

  过去,在中国议程设置一般采取的是上面提到的五个模式,外压模式比较少见。直到1990年代后期以来, 带民主色彩的外压模式才越来越常见。之所以会出现这样的变化,可以从两方面考虑:压力从何而来? 压力为什么会产生影响议程设置的效果?

  压力的根源包括环境危机、贫富悬殊、缺乏经济与社会安全等。与此同时, 社会分化程度越来越高。那么潜在的压力是如何转化为现实压力呢? 四个领域的变化发挥了关键性作用:利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。

  随着社会分化程度提高,各利益群体对自身利益变得更加敏感,会产生向决策者施压的冲动。在所有利益相关群体中,拥有政治和组织资源的地区无疑最强。

  大多数社团对公共政策没有兴趣,但有一类社团最大的关注点便是公共政策, 即倡导性社团,即“非政府组织”或“NGO”。在中国各类NGO 中,环保NGO最为积极。这些环保NGO 竭力呼吁改善生态环境,并动员各种力量干预破坏环境的行为、工程和计划,对政府形成巨大的压力。

  中国的大众传媒影响到政策议程的设置与调整。大众传媒积极主动地为各种利益诉求开辟表达的空间,促使某些民众关心的议题变为公共议题,进而推动国家政策、法律、体制的变革。互联网已经成为公众传递信息、表达意见、评论时政、释放情绪的一个主要渠道,网络舆论对公众议程设置的影响越来越显著。

  由于网络已成为反映民意的渠道,中国的最高决策层对它也越来越重视。当然, 网络媒体与传统媒体并不是相互对立的,它们的作用完全可以互补。在更多情况下, 网络媒体与传统媒体交互作用,很难辨别是谁引导谁。

  在今日中国,六种公共政策议程设置模式依然并存。但与毛泽东和邓小平时代相比, 强人政治的色彩已近销声匿迹。在议程设置过程中, 随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大,“关门模式”和“动员模式”逐渐式微,“内参模式”成为常态,“上书模式”和“借力模式”时有所闻,“外压模式”频繁出现。议程设置已变得日益“科学化”和“民主化”了;议程设置“突出了着力解决经济社会发展中涉及全局和人民群众关注的重点问题”。虽然“科学化”和“民主化”的程度未必尽如人意, 但从这个角度观察,中国政治的逻辑已经发生了根本性的变化,而西方舶来的“威权主义”分析框架则完全无力把握中国政治中这些深刻的变化。

  (王绍光,1954年生,政治学博士,香港中文大学政治与公共行政系教授。原文发表于《中国社会科学》2006年第4期。中国社会科学网孙志香/摘)

  

作者简介

姓名:王绍光 工作单位:香港中文大学政治与公共行政系

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