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特约监察员制度为新时代监督工作提供有力支撑
2019年12月31日 15:08 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:王高贺 字号

内容摘要:2018年8月,为深化国家监察体制改革,推动监察机关依法接受民主监督、社会监督、舆论监督,中央纪委国家监委印发了国家监察委员会特约监察员工作办法》,确立了特约监察员制度。随后,国家监委以及北京、上海、广东、江苏、浙江等地方监委召开了第一届特约监察员聘请会议,特约监察员从制度走向实践,为监督监督者提供了一种新生力量。

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  20188月,为深化国家监察体制改革,推动监察机关依法接受民主监督、社会监督、舆论监督,中央纪委国家监委印发了国家监察委员会特约监察员工作办法》,确立了特约监察员制度。随后,国家监委以及北京、上海、广东、江苏、浙江等地方监委召开了第一届特约监察员聘请会议,特约监察员从制度走向实践,为监督监督者提供了一种新生力量。 

  特约监察员制度具有丰富的实践基础 

  特约监察员是对特邀监察员制度的继承发展,具有近30年的实践基础。特邀监察员制度始于1989年,是监察部探索如何构建中国特色监督制度的产物。改革开放以后,我国经济社会快速发展,但也出现了腐败不断滋生和蔓延的情况。我们党总结了历史上反腐败的经验教训,提出新时期反腐败“既要相信和依靠群众、又不搞群众运动”的基本原则,同时还要体现中国共产党与民主党派的密切合作。 

  1989年,监察部根据上述精神,为了加强行政监察工作,逐步建立健全行政监察与群众监督相结合的监察体制,以推进政府机关廉洁高效地工作,制定了《关于聘请特邀监察员的几点意见》,创造性地建立了特邀监察员制度,并从民主党派、工商联等组织机构中聘请了首届21名特邀监察员。1990年,《中华人民共和国行政监察条例》出台,其中规定监察机关可以根据工作需要聘请兼职监察员,特邀监察员制度得到了国家层面的认可。随后,监察部制定了《关于改进特邀监察员工作的几点意见》《监察部聘请特邀监察员办法》等,对特邀监察员的职责、义务、权利、管理办法、履职保障进行了更为明确合理的调整。 

  2013年,中央纪委监察部根据反腐败斗争新情况,在总结20多年特邀监察员制度的经验基础上,印发了《监察机关特邀监察员工作办法》,对特邀监察员的选聘、任期、换届、履职保障和纪律要求进行了新的调整,使特邀监察员与监察机关新的改革趋势相适应,着重发挥特邀监察员的下列职能:参与行政监察法律法规的研究制定工作;参加监察机关开展的执法监察、效能监察等工作;反映、转递人民群众对监察对象违反行政纪律行为的检举、控告,了解、反映有关行业、领域廉政勤政和作风建设情况;参与宣传监察工作的方针政策;对监察机关及其工作人员履行职责情况进行监督,提出加强和改进监察工作的意见、建议;办理监察机关委托的其他事项。经过近30年的探索,特邀监察员制度在全国得到广泛推行,全国各级特邀监察员超过4万人,成为活跃在纪检监察工作第一线的重要力量,为特约监察员制度的出台提供了丰富的实践基础。 

  特约监察员制度具有鲜明的时代特征 

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央准确把握了反腐败斗争形势的严峻性、复杂性,坚决遏制腐败现象蔓延的势头,把腐败治理水平提到一个新的高度。 

  一方面,加大治标力度。我们党坚持无禁区、全覆盖、零容忍的反腐原则,毫不手软地“打虎”“拍蝇”“猎狐”,处理了一大批贪官污吏,形成了惩治腐败的压倒性态势和胜利,赢得了国内外的普遍好评。另一方面,积极探索治本良方。我们党着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制,出台了一系列相关党内法规,如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》《关于推进领导干部能上能下的若干规定(试行)》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《关于防止干部“带病提拔”的意见》等,扎牢制度笼子,规范权力运行。 

  与此相适应,党和国家机构改革不断深化,党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。习近平总书记强调:“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”20183月,国家监察委员会正式挂牌成立,省、市、县三级监察委员会随后也全部成立,并与同级纪委合署办公,对行使公权力人员的监督监察实现了全覆盖,反腐败资源得到有效整合。改革后的纪检监察机关被赋予了前所未有的权力,但也产生了一个社会高度关注的难题——如何监督纪检监察机关及其工作人员。习近平总书记指出:“党的十八大以来,我多次谈到‘谁来监督纪委’、防止‘灯下黑’,这就是监督者要接受监督的问题。这对行使监督权的机构和同志同样适用。”为破解这个难题,纪检监察机关既建立了纪检监察干部监督室党内监督部门,也积极探索舆论监督、民主监督、群众监督等外部监督的有效方式。特约监察员制度正是在这一背景下应运而生,回应了谁来监督监督者的社会关切。 

  特约监察员制度具有广阔的发展前景 

  建立特约监察员制度不是权宜之计,而是中央纪委国家监委经过深入思考的结果,是对公权力进行制约监督的重要安排,具有广阔的发展前景。习近平总书记强调:“国家之权乃是‘神器’,是个神圣的东西。公权力姓公,也必须为公。只要公权力存在,就必须有制约和监督。”腐败的产生具有深厚的历史根源和复杂的现实因素,这决定了反腐败斗争不会一蹴而就,具有长期性。纪检监察机关工作人员作为反腐败斗争的主体力量,其自身也一直存在着被围猎的风险。据相关部门统计,2018年全国共谈话函询纪检监察干部9200余人,组织处理1.3万人,处分3900余人,移送司法机关110余人。这既显示了我们党对监督者进行监督的决心和成绩,也在一定程度上反映出仅靠纪检监察干部监督室的党内监督还是不够的,需要积极发挥包括群众监督在内的其他监督力量。 

  特约监察员由特邀监察员发展而来,二者之间既有密切的联系,也存在着明显区别。在履行监督职能上,特约监察员比特邀监察员有着更多的优势和有利条件。一是特约监察员更加强调从“公信”人士中选聘。特约监察员主要是从人大代表、政协委员、政府机构有关部门工作人员、各民主党派成员、无党派人士;企业、事业单位、社会团体代表、专家学者、媒体和文艺工作者、一线代表和基层群众中优选聘请。他们通常具有较高的业务素质,具备与履行职责相应的专业知识和工作能力,在各自领域有一定代表性与影响力,热心全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作。二是特约监察员把监督职能放在了第一位。监督监察、参谋咨询、桥梁纽带、舆论引导是特约监察员和特邀监察员的基本职能,但是在二者职能的重要性排序上不同。其中,最为明显的调整体现在监督监察职能上,由特邀监察员的第四职能上升为特约监察员的第一职能,为充分发挥特约监察员的监督作用奠定了坚实基础。三是特约监察员的监督对象是纪检监察机关及其工作人员。特邀监察员监督属于双重监督,既要监督纪检监察机关及其工作人员,也要监督纪检监察机关的监督对象。特约监察员的监督对象明显“瘦身”,其不对纪检监察机关的监督对象进行监督,而是专门监督纪检监察机关及其工作人员。相对于特邀监察员,特约监察员的监督对象大幅度减少,有利于特约监察员集中精力和资源监督监督者。 

  总之,特约监察员作为群众监督的有机组成部分,能深入群众之中,及时了解群众的真实诉求和意见,并反映给纪检监察机关,有效弥补纪检监察机关与群众联系的不足之处,为纪检监察机关更好地开展监督工作提供有力支撑。 

  (本文系暨南卓越智库课题“新时代党内法规制度体系研究”、暨南大学党内法规研究中心课题“新时代党内法规建设的整体性研究”阶段性成果) 

  (作者系暨南大学党内法规研究中心研究员、 广东高校网络思想政治工作中心特聘研究员

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姓名:王高贺 工作单位:

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