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党内法规体系研究的必要性及价值取向
2019年09月24日 12:11 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者: 字号

内容摘要:华南理工大学党内法规研究中心的三篇文章从党内法规体系研究的必要性及价值取向、党内法规建设“求同存异”的关键点、以党内法规建设推进党建的历史经验和现实路径等视角对该问题进行阐述。

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  2014年,党的十八届四中全会提出要形成完善的党内法规体系;2016年,中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》对新时期加强党内法规制度建设提出明确要求、作出统筹部署,党内法规研究方兴未艾。那么,党内法规应如何建设?华南理工大学党内法规研究中心的三篇文章从党内法规体系研究的必要性及价值取向、党内法规建设“求同存异”的关键点、以党内法规建设推进党建的历史经验和现实路径等视角对该问题进行阐述。

 

  党内法规体系研究必要性及价值取向

  夏正林 

  2014年,党的十八届四中全会确定了全面推进依法治国的总目标,其中明确提出要“形成完善的党内法规体系”,首次将党内法规建设纳入到依法治国的范畴。2016年12月,中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》),从指导思想、总体目标、加快构建完善的党内法规制度体系、提高党内法规制度执行力、加强组织领导等方面,对新时期加强党内法规制度建设提出明确要求、作出系统部署。从而,党内法规体系的研究成为学界热点。本文就推进党内法规研究的必要性以及如何开展研究进行探讨。

  党内法规体系研究具有必要性

  中国共产党作为执政党为宪法所确立规范。在2018年修宪以前,党的领导地位主要写在宪法的序言中,2018年修宪在宪法的条文中明确规定了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。在宪法中明确规定党的领导这种政治现象和通过宪法规范的做法非常独特,尤其是不同于西方国家政治生活中的政党运作的方式与过程。这种领导权是实质性的,不能简单地运用西方政党的运作方法来看待。首先,执政党自身的运作直接影响着整个国家的政治生态,因此,规范党自身运作的党内法规体系值得关注和研究。其次,加强党的领导并不意味着党可以替代国家机构,那么党的领导如何实现就涉及党与国家机构的关系问题。再次,党作为拥有领导权的执政党,其发布的规范与法律的效力关系是什么,党内法规能否规范非党员?这都需要关注和研究。

  如上所述,党内法规对实现新时代全面依法治国目标的重要性不言而喻。然而,以往我们对党内法规建设的认识多限于党的建设角度,缺乏从全面依法治国的目标角度进行阐述。因为,在传统的法学教学与研究中,法学这门学科的理念和体系是从西方传进来的,而西方传统并没有形成一党执政的事实,各政党也是按照国家的法律来组织和运作的,从而党内法规并未纳入法学研究的视野,而更多是政治学和社会学的研究范畴。相应地,我们的法学研究也往往以国家法律法规为研究对象,党内法规并未普遍纳入研究者的研究视野,只有个别宪法学研究涉及党的领导问题。可以说,这形成了一个封闭静态的形而上的法学知识体系。

  新中国成立后,中国共产党就一直是执政党,这是一个基本事实,尤其是修宪后,更成了宪法规范的一部分。面向运用与实践的法学的理念和知识体系需要关注这一实践,需要回应实践中出现的问题。因此,法学研究不能仅以国家法律法规为研究对象,党内法规也应纳入法学研究的视野。同样,党内法规建设也不能仅通过党的建设的角度进行研究。

  树立正确党内法规研究价值取向

  党内法规建设的目的是使执政党更好地实现其作为执政党的任务,以及保证其作为一个组织长期的生命力,从而完成其在全面依法治国中的使命。其中,实现作为执政党的任务是党内法规建设的外部维度,而保证其长期的生命力则是一个内部维度,这两个维度相辅相成,缺一不可。前者是根本目标,后者则是内部保障。任何开展党内法规研究的学者都应自觉坚持这一认识基础。

  首先,党内法规建设要体现其作为执政党的领导地位,实现其执政的任务。1.执政党的地位使党内权力的行使不再仅是党的内部权力,而带有公共的属性。因此,需要运用现代国家权力运用原理去建设党内的权力,包括坚持党的权力也要“关在笼子内”受到制约等基本原则。2.在党的决策程序上要注重民主性、公益性。作为一个执政党和领导党,其制定的执政目标和政策不仅是一党之私益,而是会上升为国家政策与目标,其运作过程会直接影响到整个国家的政治生活,因此其决策程序应保持民主性,向社会保持一定的开放性,多听取社会的意见。3.党内法规约束的对象应当是党员,但在实践中很多国家机关工作人员并非党员。那么,如何对待和要求这些非党员,能否通过参考对党员的处理办法和要求来对待这些非党员,就需要进行研究。在党政合署办公的机构中,这种情况尤其普遍,这是涉及党与法的关系问题。4.加强党的领导并非使党的机关完全替代国家机构,而是更需要国家机构发挥其功能,那么,党的机关与国家机构之间的关系应如何处理,这就需要对党内法规与国家法律的衔接问题进行研究。

  其次,党内法规的建设要保证其作为执政党的生命力。任何党和组织都有一个生命力的问题,内部法规的建设则是要保证其生命力。但作为唯一执政党的中国共产党不同于其他的政党建设,其他的政党往往服从于某一理念,经过选举,上台后自动就获得执政权,相反,如果其理念没有获得认可,选举失败,执政权就会自然失去。而中国共产党作为执政党其存在是长期的,就需要党内法规的建设作为保证。1.执行力是一个组织存在的基本保证。执政党本身也是一个组织,具备一个组织的基本属性,要使其能够有效率地运行,必须具有一定的执行力。执行力需要通过强调组织纪律来保障,因此党内法规研究需要强调组织纪律的要求,从而提高执行力。比如,西方国家的议会党团和党鞭做法在某种意义上就是为强调执行力。事实上,在传统的研究视野下,党内法规研究主要出发点就是在党的建设方面,组织纪律是其中的重要内容。在新形势下,这一点仍不可缺少。2.活动原则的民主性。现代组织与传统组织在组织和活动原则方面不一样的地方就在于民主性。前面强调了执政党在决策时的公开性,主要是向组织以外的公开。而活动原则的民主性,强调的是组织内部成员之间的民主。中国共产党的组织和活动原则是民主集中制,既强调了民主,也强调了决策的效率。民主与集中二者间应如何协调,既能够使每个党员充分行使作为成员的权利,又能够使决策变得高效,不扯皮,不拉布。应该说,目前在很多地方,我们做的还不够完善,需要通过对实践中成熟的做法进行概括提炼,从而形成规范。

  (作者系华南理工大学党内法规研究中心主任,教授,公共管理学院博士生导师)

 

  

  党内法规建设坚持『求同存异』是关键

朱姗姗

  党内法规建设是全面从严治党的必然要求。党内法规具有法的一些特征,却也有着不同于法的特征,因此处理好党内法规与国家一般法律之间关系就显得十分重要。坚持“求同存异”不仅能够推进党内法规自身的建设,也能维持两者之间的动态平衡。

  党内法规建设:法治化进程的必然要求

  中国的经济虽然持续以非凡的速度进行增长,但也存在一些亟须解决的问题。解决中国的问题,习近平总书记指明了出路,“关键在党”,“打铁还需自身硬”,阐明了全面从严治党的必要性。习近平总书记反复强调,中国共产党是马克思主义执政党,没有党的组织和领导,再好的事情都会落空,中国国家大事的成败得失,关键都在党,全面从严治党就是为了使我们党能够胜任“关键”的角色,在解决中国问题上真正成为引路者、先驱者。党内法规建设的提出极具中国特色,是在长期探求党内法治建设的历史进程中逐渐形成的。

  党内法规与国家一般法律的关系

  由于自身的特殊性,党内法规同国家一般的法律不同,其适用主体为党员,具有特殊性,其制定主体也具有特殊性。与一般法律不同,党内法规的制定主体自成一派,在中央统一领导下进行。制定党内法规的日常工作由中央书记处负责,中央办公厅承担党内法规制定的统筹协调工作,其所属法规工作机构承办具体事务;中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委负责职权范围内的党内法规制定工作,其所属负责法规工作的机构承办具体事务。另外,党内法规的政治属性强于法律属性,党内法规制定工作,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,紧紧围绕坚持和加强党的全面领导、紧紧围绕以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设。凡此种种使得党内法规虽然被称为“法”,具有“法”的规范性,但与法律相比却有着不同的属性和特征。

  不过,二者间也具有一些共性,表现为:一是党内法规某种程度上具有国家法律的效力;二是介于二者之间的互有衔接(宪法、选举法定政党,党章回应法律要求)。目前,党内法规的制定与完善应借鉴法学的立法技术思路和方法研究路径,这在学界已达成共识。2013年制定的《中国共产党党内法规制定条例》仿照了一般法律制定的总分模式,根据内容的不同划分为七章。该条例指明将来党内法规体系建设需借鉴一般法律制定中位阶的分类方法,将由不同主体制定的党内法规划分为不同位阶。首先党章处于核心地位,是最根本的党内法规,是制定其他党内法规的基础和依据,党内法规的效力顺位依次为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。

  坚持既要“求同”也要“存异”

  《中国共产党党内法规制定条例》表明,宏观层面上,党内法规建设链条由规划、制定、备案、清理四个环节构成;微观层面上,党内法规需进行“立、改、废、释”四个维度的具体工作。如何顺利开展上述工作?坚持“求同存异”的方法是关键。“求同”为党内法规与国家一般法律之间搭设了桥梁,“存异”为党内法规与国家一般法律各自保留自己的特性提供可能,“求同存异”为加强两者间的衔接与协调创造了基础。“求同存异”的目的是实现党内法规与国家一般法律间的相互协调,使党内法规与一般法律间做到基本精神的融通、基本制度的衔接,从而避免和消除冲突。

  微观层面上,“求同”要以承认党内法规具有“法”的性质为前提,借鉴一般法律立法模式与经验,对党内法规的解释应借鉴法学理论的研究范式。方法上,党内法规立法与解释的理论研究应以立法学与法律解释学为参照;在内容上,党内法规立法与解释的体系完善应以成熟的法律体系为模板。

  宏观层面上,党内法规建设的四块链条,“规划、制定、备案、清理”,其中“制定”是核心,“规划”“备案”“清理”都在一定程度上服务于“制定”。规划是党内法规制定的先行计划的统筹;备案工作实质上是对制定的党内法规进行再监督;清理工作是党内法规体系化建设的重要一环,想要建成有序运行的党内法规体系,清理工作必不可少。要保证四块链条共同协作致力于党内法规体系化建设,必须贯彻“求同存异”的方法。实现“求同”需辅以“先期预防”“及时发现”“准确判断”“精准处理”的协助。首先,党内法规规划既要做好“先期预防”,从源头上避免党内法规与宪法法律产生冲突矛盾。其次,党内法规制定要“及时发现”与宪法法律相矛盾的内容。再次,“准确判断”要通过党内法规备案程序实现,通过建立党内法规和国家法律备案审查衔接联动机制,一旦发现党内法规与现有的宪法、法律发生冲突矛盾时,可在备案阶段退回重新修改。最后一步清理工作是把握“求同”,避免党内法规与国家法律矛盾冲突的最后一道门槛,清理工作必须从党内法规体系化建设出发,做到“精准处理”,对碎片化、重复化、冲突化的党内法规予以及时且全面清理。

  在微观层面,“存异”要求尊重党内法规的特殊性,除借鉴法学的经验和研究方法外,也需要从政治学、历史学等其他学科取经,不忘“从严治党”的初心,深入调查研究,摸透实情、找准问题,确保每部党内法规都质量过硬,立得住、行得通、管得了,使得制定出的党内法规符合党的发展与需求。新修订的《中国共产党纪律处分条例》中,第六章“对违反政治纪律行为的处分”增加了多条内容,旨在增强政治意识,严明政治纪律,强化政治监督;《中央企业领导人员管理规定》强调领导人员必须讲政治,选人用人必须以政治为标准;《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》明确指出,坚守派驻机构作为党的政治机构、派驻监督作为政治监督的职能定位……政治价值贯穿于党内法规,确保全党的政治立场、政治方向、政治原则正确是党内法规不可磨灭的特性。党内法规不是凌乱、无序的,而是有组织、系统化的整体,与一般法律体系由各个部门法组成不同,党内法规体系是在党章统率下由党的组织法规制度、党的行为法规制度和党的监督保障法规三者构成,是一个以党的发展建设为核心的规则体系。

  宏观层面上,“存异”要着眼党内法规体系顶层设计,把握好党内法规的自身“特性”,实现党的组织法规制度、行为法规制度和监督保障法规制度三者协调统一,共同助力党的作风建设和纪律建设。

  因此,无论是党内法规宏观层面建设还是微观层面建设,贯彻“求同存异”的方法是关键。

  (作者系南京师范大学博士、华南理工大学党内法规研究中心副研究员)

 

  

  以党内法规建设

推进党建的历史经验和现实路径

蔡东丽 谢加书

  在各个时期,中国共产党陆续颁行和实施了系列管党治党的党内法规,为中国共产党成长为思想先进、组织严密、纪律严明的政党提供了法治保障。

  以党内法规管党治党是中国共产党的优良传统

  首先,中国共产党十分注重发挥党章在管党治党中的根本作用。中国共产党成立伊始,党的一大会议通过的《中国共产党党纲》中规定了民主集中制的组织原则和党的纪律,以及一些属于党章性质的条文,形成了以制度立党管党治党的党建方向。党的二大会议通过了《中国共产党章程》和《关于共产党的组织章程决议案》,后者承担党章总纲的职责。《中国共产党章程》的诞生,标志着中国共产党有了系统的行为规范,开始了以党内法规立党管党治党的伟大历史进程。新时代习近平总书记进一步强调:“党章是党的总章程,集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张,规定了党的重要制度和体制机制,是全党必须共同遵守的根本行为规范。”

  其次,围绕党章制定党内法规体系,形成管党治党的党内法规保障。经过多年党内法规的建设完善,中国共产党制定和实施了以党章为核心,包括准则、条例、规则、规定、办法、细则等不同效力位阶的党内法规制度体系,涵盖了党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设的方方面面。同时,多部党内法规的“立法法”先后出台。1990年,中央颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,党内法规建设自觉进一步增强;2013年,颁布了《中国共产党党内法规制定条例》,标志着党内法规制定工作的进一步规范化科学化。党的十八大以来,党进一步加强党内法规建设。习近平总书记指出:“党要管党、从严治党,靠什么管,凭什么治?就要靠严明纪律。”习近平总书记强调严明党纪是“全面从严治党的治本之策”。2013年,中央发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》,提出力争经过5年努力,基本形成党内法规制度体系框架。2016年,《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》进一步提出完善“1+4”的中国共产党党内法规制度体系。

  形成以党内法规推动党建的理论自觉

  在革命战争时期,1938年,毛泽东同志在中共六届六中全会所作政治报告中首次正式提出“党内法规”概念,要求“还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”,初步形成了以党内法规管党治党的理念,成为中国共产党以党内法规加强党建的重要指南;在社会主义建设时期,中央曾制定和实施系列党内法规规范党组织和党员的活动。

  1978年12月,邓小平同志强调:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”此后,邓小平同志还进一步强调党内制度建设的重要性,“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”,“制度问题不解决,思想作风问题也解决不了”。改革开放以来,在这一思想指导下,党继承和弘扬了以党内法规建设促进党建的优良传统,开启了党建的新局面。

  在党的建设实践中,党对党内法规的认识也日益深入。江泽民同志强调:“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事,严格遵守党的纪律。”胡锦涛同志进一步提出:“要适应新形势新任务的要求,加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”,并要求加强贯彻执行各项党内法规的监督检查。

  十八大以来,党以党内法规推动党建的理论自觉进一步增强。党中央从全面依法治国的高度看待党内法规建设,将形成完善的党内法规体系作为全面依法治国的重要组成部分。习近平总书记指出:“要完善党内法规制定体制机制,注重党内法规同国家法律的衔接和协调,构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系,提高党内法规执行力。”

  新时代以党内法规建设推进党建的路径

  1.以顶层设计进一步完善党内法规制度体系的“四梁八柱”,夯实党建的法治基础。党内法规建设要从世界百年未有之大变局、党和国家事业发展全局来看待,提高对其重要意义的认识;要围绕全面深化改革,进一步完善党内法规制度的“四梁八柱”,提升党建水平。根据十九大报告的要求,新时代党的建设的总要求是“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,把制度建设贯穿其中,深入推进反腐败斗争”,“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系”。从这一总要求出发,党内法规制度体系建设要围绕党和国家机构改革,推进国家治理体系和治理能力现代化。

  2.以党内法规制度建设提升党建科学化水平。以党内法规促进党建的规范化、制度化和标准化是推动党建科学化的基础和重要体现。在全面依法治国、全面从严治党的背景下,党需要进一步完善党内法规,推进党建规范化、制度化、标准化,推动党建科学化,进而提高党科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平。一是坚持以党内法规推动党建的制度化,形成比较完备的党内法规制度体系,让党组织和党员个人的行为规范边界越来越清晰;二是坚持以党内法规推动党建的规范化,以党内法规规范管党治党活动的内容和程序,规范党的执政活动,把权力关进制度的笼子;三是坚持以党内法规推动党建的标准化,以党内法规规定的党组织活动标准和党员的标准指引党组织和党员的行为。

  3.以强化执行作为完善党内法规制度体系的最后一公里。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持全面从严治党,从宽松软走向严紧硬。适应全面从严治党的要求,党内法规建设要以强化执行作为重要目标,建设高效的党内法规制度实施体系。针对极少数党内法规或因落后于形势导致无法执行、或因空泛化导致可操作性不强、因环境条件制约或主观认识不足等导致执行乏力等,要具体问题具体分析,及时完善;同时要加强对党内法规实施的检查监督,及时反馈,进一步修订完善党内法规;将党内法规实施情况纳入各级党组织和党员干部的考核评价体系,以考核促进党内法规制度体系的全面贯彻落实。

  (作者系华南理工大学法学院讲师;华南理工大学党内法规研究中心研究员、马克思主义学院教授)

 
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